我国直升机运行管理模式探讨

□ 中国民航管理干部学院 李 伟 杨 蕤 孟 越/文

直升机作为通用航空的重要组成部分，具有垂直起降、悬停灵活以及较好的低空低速飞行性能、对起降场地要求不高等特点，在工农业生产、社会服务、抢险救灾等方面发挥着关键作用。为保证直升机运行安全、健康可持续发展，局方也在积极地完善直升机运行管理法律法规体系，前后出台了多部规章和规范性文件。本文将对直升机运行适用法规及规章重构情况进行介绍，并探讨直升机运行管理改革的进展。

我国直升机运行概况

根据《2021年通用和小型运输运行概况》统计数据，截至2021年12月31日，我国通用和小型运输航空公司460家，航空器2406架，从业飞行员3446名，年度飞行量1300123小时。其中直升机运营公司240家，直升机865架，直升机飞行员2389名，年度飞行量229021小时。通用航空公司、直升机运营人、通用航空器数量和直升机机队规模自2016年至2021年的变化趋势如图1、图2所示。

图1：“十三五”以来我国通用及小型运输航空运营人数量变化趋势

图2：“十三五”以来我国通用及小型运输航空公司航空器数量发展情况

可见，通用航空运营人数量在“十三五”时期翻了一番、通用航空器数量也增长了64%。但由于受到疫情影响，2021年暂停运行公司的数量增长较多，图中的数据仅为“运行中”的数据，因此2021年度暂停运行的运营人及其飞行员、航空器不计入本次统计范围，从而导致运营人、飞行员、航空器数量出现明显下滑趋势。直升机运营企业数量和直升机机队规模伴随着“十三五”时期通航大发展的趋势，也在稳步发展。

从作业类型来看，直升机主要是从事符合《一般运行和飞行规则》（CCAR-91部）的一般商业飞行和短途空中游览飞行；《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135部）的长途空中游览、正常类的载客载货以及运输类的载客载货运行；《民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员审定规则》（CCAR-61部）和《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》（CCAR-141部）的训练飞行。2021年度各类型飞行小时数占比如图3所示。从事CCAR-91部运行的直升机飞行量达14.9万小时，占直升机年度总飞行量65%；CCAR-135部运行的飞行量达4.9万小时，占比21%；CCAR-61部和CCAR-141部的直升机训练飞行小时数分别为2.52万小时和0.62万小时，占比11%和3%。可见，直升机的飞行量主要来自于CCAR-91部作业和CCAR-135部运行。

从图4可以看出，我国内地各地区直升机主要分布在中南、华东和华北地区。这三个地区的直升机数量占全国直升机机队规模的75.5%。

直升机在传统工农作业，例如：航空护林、航空探矿、海洋监测、传统电力巡线、城市消防/巡查、海上石油平台服务等领域积累了丰富的经验。随着社会经济的发展、直升机企业运营能力的提升、行业关键技术人员技能的提升，直升机作业领域、作业难度也在逐步拓展。尤其在“十三五”期间，直升机的海上作业向更复杂的运行环境扩展，例如直升机引航、直升机海上风电作业；直升机电力作业向组塔吊装、直升机牵放导引绳作业、带电作业等方向拓展。直升机航空医疗救护、空中游览业务与医疗、文旅等行业充分融合，取得了一定的发展。在面临重大灾害、紧急救援等突发状况时，直升机更是发挥了重要的作用。

图3：2021年我国内地直升机各作业类型飞行量占比

图4：我国内地各地区直升机数量分类

我国直升机管理法律法规体系

面对各种运行场景、社会服务需求，局方经过多年的探索和实践，形成一套直升机管理思路，建立了一套直升机运行管理的法律法规体系。《中华人民共和国民用航空法》、行政法规和中国民用航空规章以及职能司局下发的各类规范性文件，对直升机的安全运行均有管理内容。《中华人民共和国民用航空法》在通航领域位阶最高，是国内通用航空活动政策和管理的法律依据。其设定了通用航空的定义以及从事通用航空活动的条件，明确提出了保障飞行安全，保护用户、地面第三人以及从事通用航空活动的单位和个人的合法权益。

为保证行业健康、安全可持续发展，民航局围绕直升机运行，从人、机、管、环四个方面入手，具体体现在运行管理、适航管理、机场管理、空管管理和人员管理。其中直升机运行管理主要涉及CCAR-91部运行、135C小型航空器商业运行、135E运输类直升机载客载货运行。规章关系如图5所示。

除民用航空规章外，民航局职能部门还制定了多个规范性文件，包括咨询通告（AC）、管理程序（AP）、管理文件（MD）、信息通告（IB）等，从直升机驾驶员资质能力提升、直升机运行能力提升和关键运行风险警示等方面全面提升直升机运行的安全性。例如：2018年6月至2020年10月共发生20起直升机事故，由于人为因素导致的事故有17起，其中直升机撞线事故就有7起。根据统计显示，撞线所导致直升机发生事故的占比最大，且致死率为100%。可见，撞线对低空直升机运行是致命的。在这种安全形势的背景下，民航局飞标司组织专家对直升机撞线事故进行深入的分析研究，在现有技术上降低撞线事故发生的风险，提出防止撞线事故的解决办法，并于2021年2月19日下发《直升机防撞线》（OSB-2021-01），为直升机运营人在低高度运行和日常运行中防撞线提供相关的技术支持，对运营人的安全运行发挥重要的指导作用。

图5：直升机运行管理规章关系

我国直升机运行管理模式的改革进展

局方在直升机运行管理方面做了很多的工作，包括立法、建标、发布关键风险提示等，为直升机安全运行保驾护航，对通用航空可持续发展具有重大意义。但随着通用航空的发展，局方也意识到行业管理还存在一些与行业发展不相符的方面。在考虑如何让通用航空热起来，让通用航空器飞起来，局方坚守通航法规标准必须针对通航的特点制定的思路。从2017年开始明确提出“放管服”的新思路，从“放管结合、以放为主、分类监管”到“放管结合、放管并重”，打破职能司局界限，统一制定通航政策规划。将通用航空与运输航空区分开、将经营作业与自用业务区分开、将载客经营与非载客经营区分开。同时，将分类管理贯穿到通航法规标准体系设计的全过程。

在直升机运行管理方面，局方近年来先后下发上文提到的CCAR-91部、CCAR-135部、CCAR-141部的最新修订版，并首次颁发《特殊商业和私用大型航空器运营人运行合格审定规则》（CCAR-136部），对直升机运行相关规章的管理范围做了调整。

原CCAR-91部不仅包含一般运行规则，还包括通用航空的审定监管内容，修订后的CCAR-91部吸纳《维修和改装一般规则》（CCAR-43部）核心思想（同时取消CCAR-43部），仅保留飞行规则和维修要求，回归一般性规则，适用于所有民用航空器运行。对于运行安全压力较小的运行（例如私用小型航空器、空中巡查等），不再提出审定要求，即开展此类运行无需进行运行合格审定。对于原CCAR-91部中需要局方进行审定监察的运行，包括私用大型、航空器代管、农林喷洒、直升机机外载荷和商业跳伞服务，纳入CCAR-136部管理，作为特殊商业以及私用大型航空器运营人的运行合格审定要求。原CCAR-91部中训练飞行，纳入CCAR-141部管理，使得CCAR-141部成为一部较全面的训练管理规章。原CCAR-91部中的短途空中游览纳入CCAR-135部管理。规章修订内容关系变化图如图6所示。

图6：通用航空规章修订思路及相互关系

本次CCAR-135的修订内容较多，本体框架也做了大幅度调整。放弃长期以来沿袭借鉴的美国的联邦航空条例FAR-135部的传统体例，重构了规章的整体结构和各章节编排逻辑，按照小型航空器、运输类飞机和运输类直升机细化分类管理，并调整了相关技术指标的口径和标准，使其更加符合通航运行特点，同时也大幅降低小型航空器开展通航运输的准入门槛。CCAR-135部C章“小型航空器运行”、E章“运输类直升机商业载客或者载货运行”两章均涉及直升机运行，其中的E章为本次新版规章中新增部分，从航空器和仪表设备基本要求、飞行机组成员要求、飞行运行要求、性能使用限制、维修要求以及记录和报告几个方面系统管理CCAR-29部运输类直升机从事商业载客和载货运行。这也是通用航空分级分类、两个规章框架重构的重要体现。

CCAR-136部为本次通航规章重构过程中新出台的一部规章，管理农林喷洒、直升机机外载荷作业、跳伞服务飞行、航空器代管人和私用大型航空器运营人5类运行。除跳伞运行外，其他4类均涉及直升机。其中农林喷洒作业、机外载荷作业和跳伞服务飞行需经过运行合格审定，而对代管人和私用大型运营人则需按照规章要求实行告知承诺制审批制。也就是说，基于作业类别和运行风险，将部分运行的事前管理向事中和事后转移。

总体来看，近年来民航局在通用航空、直升机安全运行管理方面做了大量工作，以适应通用航空发展为原则，站在统筹安全与发展的角度来规范行业管理，成绩显著。通过体系框架重构、细化分级分类管理、明确运行合格审定要求等方式更方便运营人根据业务框架分类表“对号入座”，也易于局方实现精准监管和分类监管的要求。（注：作者李伟、杨蕤兼任浙江建德通用航空研究院、浙江省通用航空运行技术研究重点实验室研究员）