基于监管效能的通用航空安全管理研究

□ 中国民航管理干部学院 杜鸣晓 杨志东 刘 磊/文

随着通用航空运行总量增加、空中游览等新兴飞行项目增多，通用航空发生事故、征候频率较高，引起了社会广泛关注，对民航行业造成了负面影响。基于通航企业安全能力整体较弱、安全管理体系落实能力缺失的现实情况，加之民航行政机关对通航企业安全监管和指导缺乏明确的参考依据等窘况，迫切需要加强对通用航空领域安全管理的深入研究，更需要通航企业与民航行政机关相互配合、共同提高通用航空安全水平。

厘清通用航空的概念

欧美等航空业发达国家的通航产业起步早，管理经验相对丰富。为了更好地吸收或借鉴国外通用航空管理经验、明确国外通航安全监管和安全管理的对象，本文首先需要厘清通用航空的概念。

（一）我国立法中的通用航空概念

《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“《民用航空法》”）第一百四十五条规定，通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。《通用航空飞行管制条例》第三条也明确将通用航空定义为除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行的航空活动，即按照《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135-R2）和《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》（CCAR-141-R1）运行的民用航空活动都属于我国《民用航空法》规定的通用航空范畴。其运行类别包括短途运输、公务航空、空中游览、空中作业、飞行训练、工业航空、农业航空、航空科研（如新飞机试飞）、医疗卫生、抢险救灾等。

（二）国际民用航空组织的通用航空概念

国际民航组织（ICAO）将其管理对象分为运输航空、通用航空和航空作业（Air Work），适用不同的标准与建议措施（SARPs）。国际民航组织定义的通用航空和航空作业，均属于我国语境下的通用航空概念。因此，在研究国际民航组织有关通用航空管理标准与建议措施时，需同时关注适用于通用航空和航空作业的规范。

（三）美国的通用航空概念

美国通用航空的概念与国际民航组织的概念一致，分为运输航空、通用航空和航空作业，同样窄于我国对通用航空的定义。

美国将通用航空定义为面向普通消费者的飞行应用，包括私人与娱乐飞行、训练飞行、空中的士（Air Taxi）、空中游览（Air Tour）、航空医疗、公务航空等。其中，公务航空分为有付费飞行员的公务航空和没有付费飞行员的公务航空两类。根据飞行目的和是否需要履行运输合同这两个主要差异点，两类航空在运行时需要遵守不同的飞行规则。

美国语境下的航空作业，包括农林喷洒、直升机外载荷飞行、航空测绘、物探等工业应用等我国语境下的通用航空业务。

（四）欧洲航空安全局的通用航空概念

欧洲航空安全局（EASA）将民用航空分为商业航空运输、非商业运行、特殊运行三类进行管理。非商业运行主要包括私人飞行和训练飞行两类。特殊运行类民用航空包括空中广告、巡逻、农业、航展、跳伞、航空摄影、外载荷等，这类业务通常不是以提供交通运输服务而是以完成某项特定任务为飞行目的。欧洲航空安全局在安全管理上不区分大型飞机公共航空运输承运人和小型航空器商业运输运营人，部分商业航空运输、非商业运行和特殊运行都均属于我国语境下的通用航空。

欧洲语境下的通用航空，其基本内涵是将航空器应用于个人的娱乐、飞行训练或体育爱好者的不盈利、不取酬飞行，涵盖的类别窄于我国民航立法中的通用航空范畴。

我国通用航空安全管理存在的不足

通过调研发现，我国通用航空企业目前普遍缺乏建立安全管理体系的能力，民航行政机关囿于监管力量不足对通航企业难以实现全面监管、亟需明确精准监管的分类依据。民航行政机关通航监管难度大的主要原因是我国通用航空范畴广，导致通航企业运行特点多样、难以对通航运行的主要风险实施监管。

（一）通用航空概念涵盖范围广增加了安全管理难度和压力

通过比较研究中国、国际民用航空组织、美国、欧洲航空安全局对通用航空的概念，我国是惟一一个将作业飞行纳入通用航空范畴的国家。人工增雨、森林灭火等作业类飞行的任务特点决定其飞行的风险高于运输类飞行。我国《民用航空法》等法律法规没有区分运输类通用航空和作业类通用航空，给民航行政机关和通航企业的安全管理增加难度。法律上定义通用航空较为笼统，还会导致社会公众误解民航安全，忽视作业类飞行本质上的风险。

（二）通用航空企业尚不具备普遍建立（等效）安全管理体系的能力

囿于人力、财力等因素，通航企业普遍建立完全的安全管理体系并不现实。但是，有能力建立安全管理体系或者等效安全管理体系的通航企业应当建立相应的安全管理体系。尚没有能力建立安全管理体系的通航企业，必须建立有效的风险管理制度，这是航空企业安全管理的最低要求。

（三）民航行政机关施行精准监管缺乏充分依据

民航局提出通航安全管理要“简政放权、以放为主、分类管理”。在以放管服为主的通航管理政策下同样需要对通航企业进行安全指导。监管资源的稀缺性决定民航行政机关对通航安全指导需要将政府资源投入最为关键的安全风险环节，实行分类分级差异化监管。但是，监管资源如何分配尚缺乏充分的依据。

基于监管效能的通用航空安全管理工作的提升路径

针对上述通航安全管理的不足，结合我国通航运行现状和安全管理能力，下文从提高我国通航安全管理工作水平的五个途径，尝试回答“管什么”和“如何管”两个问题。

（一）建立航空作业服务对象行业管理机关和民航管理机关的双重监管机制

人工增雨、森林灭火、农林喷洒等航空作业，其作业性质决定这类飞行的风险高于运输类。作业类飞行具有以飞行为手段，为气象、农业、林业等行业提供专业服务的特点，属于出于国家公共利益的飞行活动，国际民航组织均把航空作业与通用航空运输定为两类目的与性质不同的飞行活动。本文认为，我国可以借鉴美国、欧洲航空安全局等国家和地区民航管理机构的域外经验，根据飞行目的与性质不同，将目前广义的通用航空细分为以运输为目的的狭义通用航空和航空作业两类。其中，航空作业的安全管理职责主要在作业服务对象的行业管理部门和相关企业，民航行政机关履行专业技术层面的管理职责。

（二）明确开展通航企业关键业务及其支持活动的风险管理

鉴于其规模、人力、运行机制，通航企业抵御安全风险以及从事故灾难中快速恢复的能力较弱。因此，通航企业进行风险管理时更应关注核心风险带来的影响，围绕关键业务及其支持活动开展风险评估，总结风险缓解措施，根据关键业务中断导致的人员伤亡、财产损失、运行影响、舆论压力和环境破坏这五个方面的不利后果制定应急预案并定期演练，将有限的安全管理资源集中用于企业关键业务的风险管理。

（三）建立差异化（等效）安全管理体系

统计通航企业安全运行情况工作能够实现摸清通航企业运营目的、安全管理水平，评估社会对其安全水平可接受程度的预期。针对通航企业安全管理水平参差不齐、运行模式多种多样，民航行政机关可对其安全管理体系及等效安全管理体系的建设进行差异化管理。

对于开展公共运输性质服务以及空中游览等收费载人项目的通航企业，必须建立安全管理体系、进行有效的风险管理，并纳入局方监管。只运营非载人项目的通航企业则可以主要依托通航企业实施安全管理，民航行政机关通过责令定期提交安全工作计划的方式履行适当的监管注意义务即可。

（四）根据企业运行特点实施分类监管、分级指导

根据通航运行的目的、特点、航线是否经过人口稠密地区、社会公众安全影响程度、社会舆论等要素，通航企业的监管模式可以分为直接监管、定期提交风险管理报告和自行开展风险管理三类。

依据飞行目的不同，通航飞行分为运输类与非运输类。运输类飞行是通航公司履行运输合同的航空活动。通航公司与旅客签订运输合同，天然地具有将旅客安全送达目的地的义务。运输类通航飞行的性质在本质上与公共运输航空无差异，民航行政机关应当履行对该类通航企业的监管职责。

依据航线特点，通航飞行的航线可以分为经过人口稠密区和不经过人口稠密区。评估事故或者征候的风险严重性还需考虑航空器坠落时地面人员的人身伤害潜在危险。因此，航线是否经过人口稠密区也是民航行政机关分配监管力量的要素之一。

民航行政机关监管模式具体分类标准如表1。

表1：民航行政机关监管模式分类

民航行政机关可根据通航企业近五年事件发生率、伤亡人数、诚信水平等因素形成的安全评价指标体系进行综合考评，并依据考评结果分级指导。通用航空企业安全评价指标如表2。

表2：通用航空企业安全评估系统模型

（五）借鉴国外通航安全管理制度需考虑安全文化与社会制度差异

美国通用航空安全管理制度主要包括严格实行分类分级管理、完善通航设施和提供运行便利。其一，分类分级管理方面。分类分级管理的维度包括飞行规则和通航机场的等级。例如，在目视飞行规则下，飞行无需申报且无需管制指挥；但如果需要穿越管制空域，则必须向塔台申报并得到批准。其二，完善通航设施和提供运行便利。美国联邦航空管理局（FAA）对通用航空的安全管理还包括完善通航设施和提供运行便利，例如通过飞行服务站提供飞行前服务和飞行数据、向社会公布低空航图等航行信息等。

美国、欧洲等国家和地区的通用航空发展规模与安全管理能力建立在其安全文化和社会对安全的可接受程度基础上。我国与美国等国家在航空安全的可接受程度、民航行政机关监管职责、安全文化、通用航空的发展规模等方面均有较大差异。因此，民航行政机关在借鉴美国等国家、地区的通航安全管理模式建立通用航空安全管理体系制度时，需要采取符合我国通航发展现阶段特点以及我国民航安全水平的现实路径。如考虑到我国民航安全管理的特殊性和我国民航安全文化的差异，建议民航行政机关降低通用航空准入门槛的同时，通过执照管理、航线管理重点约束有可能影响公共安全的通用航空飞行。