低空飞行服务系统建设的思考——以飞行服务站建设为视角

□ 民航西北地区空管局 谢 莹/文

随着我国低空空域管理改革试点工作的推进和通航产业的蓬勃发展，通航飞行服务站建设得到重视和发展。根据民航局近期下发的《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（以下简称“《总体方案》”），未来我国将建成由1个国家信息管理系统、7个区域信息处理系统以及一批飞行服务站组成的低空飞行服务保障体系。本文将结合飞行服务站建设实践，探讨如何通过提供通航用户有效的空中交通管理信息服务，提升低空飞行服务效能，有效落实运输航空与通用航空“两翼齐飞”战略目标。

低空飞行服务系统的建设

图1：低空飞行服务系统系统架构和功能定位示意

低空飞行服务系统（low altitude flight service system）是一种用来实施低空飞行服务所使用的自动化综合系统。低空飞行服务系统由国家信息管理系统、区域信息处理系统和飞行服务站系统（飞行服务站系统是本文重点介绍和分析的对象）组成。低空飞行服务系统的系统架构和功能定位如图1。

国家信息管理系统是低空飞行服务系统架构中的第一级系统，主要功能定位为信息收集汇总与产品信息发布。区域信息处理系统是低空飞行服务系统架构中的第二级系统，主要功能定位为信息收集上报与产品信息提供。飞行服务站系统是低空飞行服务系统架构中的第三级系统，分为A类飞行服务站系统和B类飞行服务站系统，主要功能定位为为通用航空飞行活动提供服务与飞行计划及实施情况上报。

加快推进低空空域管理改革和低空飞行服务保障体系建设是当前一项重点工作。低空空域划设和灵活使用，低空服务保障体系的试点运行，以及二、三级系统的联网工作都将对通用航空的发展提供坚实的基础。

《总体方案》中，根据通用航空社会属性强、参与主体多样性的特点，鼓励地方政府和社会力量参与飞行服务保障体系建设；鼓励飞行服务运行单位根据不同通用航空用户需求，扩展服务功能，发展定制化服务和产品。因此将飞行服务站系统设计为根据其功能来划分级别，由政府进行统一的监管，从而实现社会管理、充分发挥市场机制的作用。随着通航“放管服”改革的深入，通用机场的布局规划都已经下发地方政府进行管理。为保证低空飞行服务保障体系的规划与服务对象的管理统一，《总体方案》明确地方政府职能部门根据本行政区低空空域分类情况、通用机场布局规划以及通用航空发展实际，制定本行政区飞行服务站布局规划。

国内外飞行服务站发展情况

（一）美国飞行服务站的发展情况

在美国，飞行服务站（FSS，Flight Service Station）作为通航飞行服务保障的基础单位，飞行服务站可以为通用航空提供广泛的免费信息和服务，包括飞行计划服务、航空气象服务、航空情报服务、飞行情报服务、告警和协助救援服务等，类似运输航空公司的运控中心。在美国，早期飞行服务站是由美国联邦航空管理局（FAA）统一建设、运行和维护的。后期由于维护成本过高，加之技术手段的进步，经过私有化改造，逐步由人工服务向自动化服务发展，目前形成了三级服务体系，即枢纽服务中心—区域服务中心—无人值守飞行服务站（也称远程通信站）。仅在对于飞行安全至关重要的地区，设置人工值守服务站。

（二）我国飞行服务站的建设背景

我国的低空飞行服务保障体系建设是“从无到有”的过程，要根据我国的通航发展实际情况出发，首先解决通航公司运行上的难题。由于我国空域结构复杂、管理主体多，同一省份空域可能涉及多个管理单位，飞行计划审批往往需要跨单位申报，流程繁琐、周期长，直接影响飞行组织与实施。我国飞行服务系统架构中的第三级系统飞行服务站的建立，正是基于实现提供飞行计划申请“一站式”服务的目标。通航用户只需向飞行服务站申请，由其统一与其他空域用户进行协调，极大程度简化了通航用户飞行任务和飞行计划审批程序，减少了审批时间，提高了低空空域使用率。

飞行服务站是低空飞行服务保障体系的重要节点，是服务低空空域用户的窗口和平台，使通航市场发生结构性变化。飞行服务站的建立使飞行计划申报规范化、常态化，对私人飞行更是一大利好。之前，绝大多数国内个人用户需要挂靠通航公司才能开展飞行活动，多数通航公司有一套自己的保障规范。随着飞行服务站的设立，通航飞行将面向所有类型的用户（包括个人用户）。也就是说，即便不通过通航公司，个人用户也可以实现自主飞行。在我国经济发展快速、通航用户活跃的部分地区，如珠海三灶、深圳南头、沈阳法库和海南东方等飞行服务站，飞行计划申请从前一天15时前提出，改为起飞前4小时提出即可。

在《总体方案》中，飞行服务站按照其服务范围和功能分为A、B类。对于服务功能较全、服务范围较大的A类飞行服务站，每个省级行政区原则上设立1～3个，对于B类飞行服务站的设立不设数量限制。飞行服务站均可以在飞行前、飞行中和飞行后提供相应的服务，均具备飞行计划服务、航空情报服务、航空气象服务、告警和协助救援服务等功能，向服务范围内的通用航空飞行活动提供服务，定期向区域信息处理系统提供飞行计划及实施情况相关信息。其中，A类飞行服务站还可以提供监视服务。

（三）我国已建成的飞行服务站架构

2018年底，中国民航西部地区ADS-B（广播式自动相关监视）工程和东部地区ADS-B工程分别通过了竣工验收，2019年，中国民航全面启动ADS-B管制运行。与此同时，中国民航空管实现了ADS-B设备100%国产化，并率先应用了北斗卫星导航系统授时功能，加快远程塔台、5G和北斗等新技术在通用航空领域的应用。

作为民航局“十三五”重点建设项目，东西部ADS-B工程的建设内容就包括依托7个地区空管局建设通航飞行服务中心及服务站。民航局空管局制定并下发《区域通航服务中心及通航服务站技术要求（试行版）》，规范和指导地区级通航飞行服务中心（站）建设，为通航服务工作提出具体要求和意见。民航局空管局以先行先试的原则，探索通航服务技术平台，通过通航服务信息处理中心和飞行服务站连接空管单位和通航用户，建立空管信息共享和计划申报平台，初步具备了通航监视服务、飞行计划服务、航空情报服务、航空气象服务以及告警及协助救援等能力。

我国飞行服务站的建设布局建议

我国的飞行服务站建设主要以“实体化”为主，在通用航空达到一定体量之前，设立实体化的服务站有利于满足通航用户的需求，同时对收集通用航空飞行所需的原始情报和气象数据也十分有益。

我国各省区市，由于通用航空产业的规模不尽相同，通用航空飞行活动种类也有很大差别。有些地区需要飞行服务站服务整个行政区，可设立A类飞行服务站，功能更加完善且可以服务更大的范围；有些地区通用航空飞行活动范围较小且较为固定，不需要提供太多服务，可设立B类飞行服务站；有些地区已建成了飞行服务站，可以考虑先将其改造为B类飞行服务站，再根据需求升级为A类飞行服务站。这样既适应我国通用航空发展现状，也满足了未来通用航空高速发展的要求，避免资源浪费。

在飞行服务站建成之前，通航公司通过长时间的飞行安全保障和经营发展，已经建立起适应自身发展需求的保障体系，所以对新生事物——飞行服务站的依赖性不强。当飞行服务站的建设发展到一定规模时，可以面向所有类型的通航用户，个人用户就不需要挂靠在通航公司才能执行飞行活动。这个时机一旦到来，飞行服务站就能够真正起到桥梁的作用，给通航用户提供有效的帮助。这将会导致通航市场发生结构性变化。与此同时，为推动飞行服务站建设，充分发挥社会管理和市场机制的作用，民航局鼓励地方政府、社会力量共同参与飞行服务站建设和低空飞行服务保障体系建设，并给予一定补贴。

低空飞行服务系统建设未来可期

统计显示，截至2021年12月，中国现有注册通航飞机3229架，拥有飞机的通航企业601家，我国通航产业发展具备了规模基础。加快构建行业社会共建、军民融合发展、服务高效便捷的低空飞行服务保障体系，对促进通用航空业发展，保证低空空域安全高效使用具有重要意义。

（一）明确发展方向

《“十四五”民用航空发展规划》提出以服务国家战略和满足人民需要为目标，构建运输航空和通用航空一体两翼、覆盖广泛、多元高效的航空服务体系。加快构建“干支通、全网联”的国家航线网络体系，充分发挥民航特别是通航通达性强、效率高和品质优的比较优势，发挥对国家经济社会的战略性、基础性、先导性作用。2021年2月份，在民航局通用航空工作领导小组第六次全体会议上，民航局冯正霖局长提出促进通航发展的“定支点，找定位，明方位，显作为”十二字诀，这些要求既是“十四五”时期推动通航持续快速发展的目标和原则，也是凝心聚力突破瓶颈制约，实现通航高质量发展的方法和路径。聚焦短途运输、公益服务、新兴消费、无人机应用、传统作业等五大重点领域创新思路，务实工作，为构筑功能完善的通用航空体系夯实基础，发挥通用航空对支撑多领域民航强国建设、服务经济社会发展、构建新发展格局的重要作用。

目前，各地区空管局已初步建立了通航服务信息处理中心和飞行服务站基本架构，即低空飞行服务系统架构中的第二级和第三级系统，是民航空管系统探索通用航空服务保障体系的一次创新尝试。在“十四五”时期，民航空管系统通过统一思想、统一认识，完成低空飞行服务体系的二三级联网工作。大胆探索，总结并推广低空飞行服务体系机制试点成熟经验和有益做法，通过理论和实践的有机结合，摸索出适应现阶段通航发展的飞行服务模式，逐步完成三级体系的建设工作。为今后通航飞行服务积累宝贵经验，更为优化通航飞行服务和提高通航审批效率提供技术保障。

（二）找准主攻方向

1.充分发挥资金保障功效。《总体方案》提出国家信息管理系统、区域信息处理系统的建设，纳入空管设施建设项目，由民航局按照相关规定进行固定资产投资，运行维护费用纳入民航空管局运行费用管理。鼓励地方政府、社会力量共同参与飞行服务站建设和低空飞行保障体系建设，地方政府、民航局按照有关规定予以补贴。飞行服务站的运行维护，由地方政府、民航局每年予以一定的运营补贴。民航局支持低空飞行服务保障体系建设的有关技术研究，通过安全能力建设项目和其他专项支持技术攻关、服务保障能力建设。政府在低空服务站建设的资金上给予了很大的支持。

2.提高对无人机飞行的服务保障质量。无人机是通用航空实现高质量转型的重要支点，实现民航强国目标的有力抓手。把利用低空服务体系已预留的无人机服务板块，持续探索为无人机飞行提供服务作为一个主攻方向。在空域运行管理能力方面，可建造飞行前无需审批的无人机低空飞行区域，或利用体系快速审批协调可飞空域，支持无人机物流常规运行区域。通过支撑高效的无人机物流体系建设，促进乡村振兴、航空文化科普、产业创新生态等新兴领域实现快速的发展。

随着《总体方案》深入实施，到2030年，我国建成的飞行服务站预计将超100个。基本建成全面覆盖低空报告、监视空域和通用机场，各项功能完备、服务产品齐全的低空飞行服务保障体系将会大大促进新时代民航强国建设目标的实现。在促进通航服务保障流程上，通过简化优化任务审批流程，让通用航空飞得更好；按需加密低空航线、扩大低空报告空域范围，促进通用机场实现网络化；提升飞行服务能力，持续推动低空空域改革；建成快捷、完善的搜寻援救网络，提升通用航空安全水平。