构建行政单位“全方位，全过程、全覆盖”预算绩效体系的建议

张文玉

摘要：行政单位建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，要求加速完善预算绩效管理体系架构、创新机制和健全制度、拓展范围和指标体系、依托项目库建设实现绩效目标与预算编制深度融合，营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围。

关键词：预算绩效;行政单位;目标

一、明确绩效管理主体，构建“五位一体”的预算绩效管理体系

1.行政单位为主体。按照“谁支出、谁绩效”“谁审批、谁绩效”的原则，行政单位是预算绩效管理的第一责任主体。各行政单位应及时建立健全与本单位配套的绩效管理流程制度，完善的管理制度能够避免执行结果的偏差，及时矫正不规范行为，明确职责和权限，促进各项工作流程良性循环。加快建立形成相应的责任约束机制，对不同行政单位管理主体追究对应其管理层级的绩效责任，做到责任和权力对等。

2.职能部门为主导。如财政部门负责组织和指导本市县区资金绩效管理，优先选择贯彻落实政府重大方针政策和决策部署的项目，对重点项目周期性组织开展绩效监控和财政绩效评价。项目职能部门负责加强资金绩效目标和绩效自评结果的审核，在行政单位预算绩效基础上开展绩效管理，绩效管理对象“突出重点，兼顾一般”，选取相关重点领域列入预算绩效管理。

3.第三方机构为补充。第三方机构参与预算绩效管理弥补了财政绩效监管力量不足及资金使用单位绩效评价和监管中独立性不强的缺陷，有效提升了绩效管理全覆盖。引导和规范第三方机构参与预算绩效评价，要求明确参与绩效评价工作程序和业务领域;明确参与绩效管理的原则及监督管理要求;明确各相关方的权利和义务，使第三方机构开展绩效管理工作有法可依、有据可循，不断提高绩效评价的科学性、公正性和可信度。

4.审计和纪检监察为约束。审计和纪检监察等国家监督部门充分发挥其专责监管覆盖全、专业力量强、监督结果权威的优势，明确职责加强沟通协调，打破各自为战的被动局面。健全优势互补、资源共享、结果共用的机制，增强监督整体效能，降低监督成本，协同推进预算绩效“全覆盖”监管科学规范高效。

5.人大监督为倒逼。人大享有对预算资金“来自哪里、用到哪里、用的如何”的审查监督权。各级人大在预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算等各个环节构建绩效导向型的预算监督模式，不断促进预算绩效“双监控”提质增效。

二、树立绩效管理意识 ，推动绩效管理提质增效

1.树立从人人有责到人人负责的全员绩效管理意识。加强组织领导，倡导单位内部各业务部门积极参与绩效评价，牢固树立全员绩效管理意识，让“讲绩效、重绩效、用绩效”的绩效理念和意识扎根到人。

2.培养单一型到复合型预算绩效管理专业人才。预算绩效管理工作的重要性、复杂性要求从业人员与时俱进、不断更新个人知识储备和提升业务能力，促进预算绩效管理新理念、新经验和新方法的宣传和普及，推动绩效管理工作的深入开展和提质增效。

三、拓展绩效管理目的，提高行政单位高质量发展的适应性

1.坚持绩效目标导向，构建“高质量”指标体系。一是指标体系构建是行政单位绩效管理最为关键一环，按照“梳理部门职责—整合职责体系—确定职责目标—设置职责指标”分步骤构建，突出反映行政单位核心职能和履职效果的个性指标体系。二是明确绩效目标的实施要点，强化财政预算绩效目标编制质量要求，根据项目特点从决策、过程、产出、效益和满意度等方面设定绩效核心指标，对核心绩效指标再细化、量化来突出不同项目的要点。三是围绕绩效目标“必要性、经济性、合理性、可行性、合规性”对新出台的重大项目开展事前、事中、事后全过程绩效目标管理，提高预算管理水平和政策实施效果。

2.强化绩效动态监控，实行“全过程”闭环管理。按照“绩效跟着项目走，绩效跟着数据走”的原则，一是加快进度。财政等职能部门对分配、支出进度较慢的，及时了解和分析进度滞后的原因，有针对性地进行业务指导。对使用绩效达不到主要预期目标、支出执行进度偏慢且无正当理由的项目资金应按一定比例收回并相应调减下年度预算。二是跟踪质疑。地方财政部门和行政单位按规定加强数据统计分析比对，对拨付和使用规范性存疑的项目发起跟踪质疑，通过查阅资料和实地走访予以核实。

3.创新绩效评估模式，优化“全方位”绩效评价。聚焦财政资金的实际效果，一是与预算评审配合推进。绩效评估与预算评审存在工作关联和交叉，各级财政部门将绩效评估与项目评审工作有机衔接，实现资料共享、同步推进，既减轻了行政单位交叉配合工作量，也提升了工作效率和质量。二是简便高效科学评估。根据绩效主体具体情况，本着“简便高效”的原则，积极采用专家咨询、问卷调查、现场调研、座谈会等多种方式;综合运用成本效益分析、对比分析、因素分析，公众评判等多种方法，切实增强预算绩效管理的科学性，提升“全方位”绩效管理。

4.推动绩效反馈整改，落实“回头看”整改实效。针对发现的问题一方面建立预算绩效监控情况定期报告制度，对资金使用管理持续跟踪中发现的新矛盾、新问题，及时形成信息和专题资料，向财政部门报告反映，助力制度和流程的参谋决策;另一方面上级财政部门及时将发现的相关问题反馈地方财政，督促整改落实，做好问题“回头看”工作，密切跟踪问题整改，针对问题“举一反三”确保整改实效。

（四）调整绩效管理方式，兼顾合规合理性和效率效果性

1.规范资产管理，提高资产配置效率。建立资产价值管理规范体系，要求根据不同类型资产的运行绩效和保值增值绩效分别规范评价内容和方法，构建从“入口”到“出口”的全周期资产绩效管理机制。建立常态化绩效评价机制，通过对行政单位资产管理绩效分析的维度、框架、基本指标、分析路径等进行细化，促进行政单位资产管理科学化和规范化，提高资产配置和使用的效率。

2.强调成本效益，降低单位运行成本。健全成本支出标准，在对预算进行合理分类的基础上，结合经济发展水平，以资产配置量、资产消耗量或业务工作内容为主要对象确定预算支出标准，直接与绩效目标设置中的产出成本指标挂钩，是实现预算与绩效管理一体化的纽带。

3.防范化解风险，优化国有资产管理。防范财务风险，行政单位通过全过程预算绩效管理可以在一定程度上实现事前、事中和事后的监督，发挥财务监督的作用有效控制和防范行政單位的财务风险。防范公共风险，“三大攻坚战”实际上是对经济、社会、生态环境领域三大公共风险的攻坚战，是否取得实质性进展，是对全面实施绩效管理有效统筹防范各类公共风险的挑战;“财政资金直达机制”是2020年党中央、国务院为应对疫情影响，稳定经济增长做出的重要部署，是否取得实质性效果，是对全面实施绩效管理促进“直达资金”效益最大惠企利民的挑战。

4.强化技术支撑，构建绩效管理平台。财政管理信息化水平直接决定了预算绩效管理的成败，各预算绩效管理主体应依托预算管理一体化系统的坚实数据底座，实现构建“技术+绩效”一体运行、纵横贯通、动态可查的联动互促机制，推动国家治理现代化不断取得新成效。优化流程，建立预警机制，按照预算绩效政策要求，设定预警条件，对地方不符合规定的操作及时进行提醒和通报，并限时整改，提高监管质效，为构建资金流、数据流高度融合的“数字财政”提供支撑。

参考文献

〔1〕国务院关于进一步深化预算管理制度改革的建议〔G〕中国财经审计法规选编：2021年第13册.北京：中国时代经济出版社有限公司，2021.

〔2〕温立洲，张天琳.推进全面预算绩效管理提质增效的探讨 —基于国家治理现代化的视角〔J〕.财政监督，2020，（11）.

〔3〕中共中央国务院.中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〔EB/OL〕.（2018-09-25）.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm.