学校体育政策的话语透视：注意力分配、聚焦点及其变化

张朋

摘 要：以1987—2021年教育部《工作要点》为研究对象，运用文本分析法剖析我国学校体育政策话语的注意力配置特征。研究发现，从总关注点数量看，1987—2000年属波荡期，2001—2011年为稳定期，2012之后处于增长期;在条件保障、教育质量、发展建设、监督评估四个维度上注意力分配比例并不均衡，对学校体育监督评价注意力分配明显不足，但总体呈上升趋势;且要素之间分配差异明显，分为深度聚焦、中度聚焦和轻度聚焦三类，根据要素注意力变化分为持续关注型、成长型、间断型和衰退型。建议《工作要点》坚守发展公平而有质量教育的主线，稳定注意力，补充教育监督与评价、创设家校社协同育人格局的元素，促进多方参与，推动学校体育法制化和治理能力不断加强。

关键词：学校体育;《工作要点》;注意力;政策

中图分类号：G80-051   文献标识码：A  文章編号：1006-2076（2022）02-0053-12

Discourse Perspective of School Physical Education Policy： Attention Allocation， Focus and Evolution Trend—A Textual Analysis Based on the Work Points of the Ministry of Education（1987—2019）

ZHANG Peng

School of Physical Education and Health， Wenzhou University， Wenzhou 325000， Zhejiang，China

Abstract：With the Work Points of the Ministry of Education from 1987～2021 as the subject， we used textual analysis to dissect the attention allocation characteristics of China's school physical education policy discourse. The study found that in terms of the number of total attention points， 1987～2000 was a fluctuating period， 2001～2011 was a stable period， and since 2012， it has been in an increasing period. The proportion of attention distribution on the four dimensions of condition guarantee， education quality， development and construction， and supervision and evaluation was not balanced， and the attention distribution on the supervision and evaluation of school sports was obviously insufficient， but the overall trend was on the rise. And the distribution difference between the elements is obvious， divided into three categories： deep focus， medium focus and light focus， and according to the changes in the attention of the elements are divided into continuous attention type， growth type， intermittent type and decline type. It is recommended that the Working Points adhere to the main line of developing fair and quality education， stabilize attention， supplement the elements of educational supervision and evaluation， create a collaborative parenting pattern of home， school and community， promote the participation of multiple parties， and promote the legalization of school physical education and the continuous strengthening of governance capacity.

Key words：physical education; Work Points of the Ministry of Education; concerns; policy

1 问题的提出

“注意力”概念最初来自心理学，指一种人的意识分配和集中于特定事物的能力[1]。之后被引入管理学领域，诺贝尔经济学奖获得者西蒙（Herbert A.Simon）提出了“有限理性决策理论”，即注意力是有限的，管理者会依据自身选择对某些方面给予较多关注而忽略其他方面。后期布莱恩·琼斯将注意力和政策选择结合在一起，提出的“注意力驱动政策选择模型”，认为所有的决策都离不开决策者的选择，倘若决策者的注意力发生了变化，他的选择也就随之发生变化，导致政策突变的根本原因是决策者的有限注意力及其转移。注意力分配是理解政府对某一领域资源的有效供给和明晰该领域发展方向的有效手段。它代表着政府决策者对特定事务的关注，从政府机构的注意力分配里可以看出资源投入和未来预期[2]。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

政策文本是政府注意力分配的重要载体[3]。因此，基于政府工作报告、政策文件、领导人讲话与批示等内容进行注意力分析的研究不在少数。教育部（国家教委）《工作要点》是教育部每年年初颁布的教育工作指导方案，用以指导全年全国教育工作的基本行动准则，是教育实践的重要行动指南。作为对全国教育工作进行规划和部署的政策文件，属于广义上的教育政策[4]，具有较强的权威性和稳定性;《工作要点》出台具有较强的连贯性，从1987年至2021年已连续颁布35年，其资料在教育部网站向全体社会成员公开，可获得性强;以《工作要点》为研究对象的学术成果较为丰富，具备学术研究的科学性。如李祥[5]、宋亚峰[6]、李文平[7]、李中国[8]、叶杰[9]、张优良[10]、李家深[11]以及周付军[12]等诸多学者，已分别从民族教育、职业教育、高等教育、高中教育、教育开放等不同领域和角度对《工作要点》展开分析研究。可以看出，《工作要点》是教育政策研究的一个重要文本，它透视着政府在教育不同领域的政策倾向、工作重心。在体育方面也有类似的注意力研究，如张文鹏基于中国大陆31个省市区政府工作报告文本进行体育治理聚焦和推进注意力的研究。郑君怡等[13]基于湖北省政府工作报告对政府推进体育事业发展的注意力配置的研究。此类相关研究取得的重要分析结果和结论建议均得到极大关注（下载率和被引率双高）。

基于此，研究以教育部《工作要点》政策文本为样本，从教育部官网收集1987—2021年《工作要点》，整理与体育相关论述内容，以得到本研究所需要的文本资料。透过教育部门对学校体育注意力的探究，了解学校体育在教育领域30多年间的地位变迁和发展演变，并期望可以对新时代体教融合背景下教育管理部门修正、补充和完善相关政策提供参考和决策依据。

2 研究对象与方法

2.1 研究对象

以《工作要点》中学校体育相关论述为研究对象。

2.2 研究方法

文本分析法（又称内容分析）是一种以定性资料为基础的量化分析技术[14]，具有经济性强、可信度高和非介入性的特点[5]。政策文本分析于大多数很少有机会接触政策过程“黑箱”的政策研究者提供了一种“黑箱技术”，即通过作为政治活动产出的文本来“观察”实际上并不可直接观察的长时段政策演变过程[15]，是对大量文本数据进行结构化处理并赋予意义的过程，经过解构、编码、删减、分类和重构等一系列过程，操作的关键是变量抽取和类属归类。

2.3 分类逻辑

一是对《工作要点》中包含体育的相关论述，以完整语句为单位，采取先内容后形式的归类标准进行初步内容分类，即先客体后主体;二是根据内容与主题要素间紧密程度、归属的唯一性，即将文本内容归入与其相关程度最高的要素维度;三是编码框架，“框架”的概念由贝特森1955 年首次提出，后经戈夫曼引入社会学研究，成为了定性研究中的一种重要的分析手段。将分类结果归入预先制定的分析框架内，对文本内容进行准确定位与分析。

词频分析，是指對文献正文中重要词汇出现的次数进行统计、分析，以选出频次最高的词汇来表达文献的主题内容。出现频率多寡反映出政策对该事务的关注点和关注度，反映出特定的价值取向。研究先根据谷尼舆情图悦picdata.cn热词分析工具进行热词词频分析，找出《工作要点》里面有关学校体育的关键词条、密集度和词频。结果显示，《工作要点》中学校体育热词词频为：健康（33），体质（28），体育课（14），运动会（13），体育教学（12），阳光体育运动（17），校园足球（11），教师（8），竞赛（6），器材、农村体育、技能、评价、社会开放（4），冰雪运动、课外体育、中考体育、训练（3），体育合格标准（2）。根据词频分析和主句阅读分析，在此基础上构建了一个 “四维度二十要素” 的编码分析框架（见表1）。

维度一，条件保障：学校体育开展的基本保障条件，如学校体育场地达标率、器材配备率、师资配备及待遇、经费保障、制度建设等。维度二，教育质量：体育教学质量、运动会、每天一小时落实率、学生体质健康水平和技能等级、竞赛参与及体系构建等。维度三，发展建设：学校体育专项活动与计划、农村体育、体育考试等。维度四，监督评价：根据毛振明教师对学校体育评价根据评价对象可分为四个方面——教育行政评价、体育学业评价、升学体育考试评价;教师评价[17]的分类标准，研究按分类逻辑中“归属唯一性”原则前面已将“升学体育考试”归入发展建设维度，因此监督评价维度保留教育行政评价、体育学业评价和教师评价三个要素。

2.4 技术路线与信度检验

技术路线，首先从《工作要点》中摘录学校体育文本内容，建立“新文本”，然后对新文本内容进行归纳、编码，得到维度和要素的分析框架;然后以“年”为单位对学校体育政策文本进行“维度和要素”量的统计，并结合事实、历史背景对文本所负载意义作定性分析。

信度检验，采用霍斯提公式，即假设两个编码员分别同时做了m1和m2个单位的编码，其中一致的编码数为m，则信度为2m/（m1+m2），比如两个编码员同时对50个单位的内容进行编码，其中有40个单位归入相同的类，则2×40/（50+50）=80。研究计算两位编码员的信度为0.889，表示可信度较高（0.8以上表明可信）。

3 研究结果与分析

3.1 历年《工作要点》中“体育”相关论述标题变化和体量

关注程度高低直接表现为所涉及文字表述的比重和关键词词频。从历年关于体育论述的标题看，从将体育嵌入到基础教育、素质教育、综合性工作及其他主要工作“涵盖其内”的附带说明，逐步过渡到单独、专门强化体育直接说明性的标题。透视对体育的注意日趋聚焦，语气也逐渐增强，体育在教育中地位、比重和作用愈加凸显。“没有体育的教育是不完整的教育”，间接透视着对待学校体育的价值取向，也由推动素质教育的工具需求过渡至“一切为学生身心健康”的人文性需求转变。我国学校体育发展“健康第一”的根本方向越来越明确。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

从体育论述在《工作要点》全文中的占比来看，每年论述内容体量均在总文本量的3以下（见表2），且年度间差异较大。如1990年和1994年没有相关论述，1989年、2008年及2014年论述体量最大。另外，从具体内容看，《工作要点》通常将体育、健康、卫生、心理和国防作为一个整体内容来加以表述。因为它们的根本任务都是为人的全面发展服务，又都是当前整个学校教育工作中薄弱环节，是实施素质教育的重要方面军[18]。

3.2 注意力分配情况及各要素分布特点

3.2.1 注意力分配

政策文本中对不同事务的言说构成政策的不同关注点。关注点多寡代表着政府注意力分配多少及该事务在总体工作中的轻重缓急及地位。总体来看，《工作要点》对体育以及相关内容的论述并不多，所呈现出来对学校体育的关注明显偏低或者说是忽视。即使有所关注的年份其关注点也比较单一，但总体是增长趋势（见图1）。其中1990年和1994年政策文本中甚至没有相关内容出现。1996年仅用“拟定改善学生体质健康规划和措施，进一步规范学校体育和艺术教育工作”标题说明，无其他概述。2001年也是仅仅提及“体育”二字，并无详细内容。2002年也以“制定《学生体质健康标准》试行方案，努力提高体育和美育水平”一句概况。

按照图1关注点数量曲线图来看，1987—2000年属于关注波荡期，关注点数量起伏大，对体育内容的说明充满随机性。2001—2011年属于关注稳定期，关注点数量相对稳定。2012年至今属于关注增长期，其关注程度明显上扬。关注点的波动曲线整体呈现出体育在教育中的地位变化情况。

3.2.2 要素分布特点

通过内容分析，学校体育的话语注意力在条件保障、教育质量、发展建设、监督评估四个一级指标维度上分配比例并不均衡，其分布比例为45（38.9）、25（21.6）、40（34.4）、9（7.8）。可以看出，对学校体育“监督评估”维度的关注度明显不足。从时间序列来看，后期比前期关注点更为全面。从政策话语聚焦度而言，假设政策话语对各要素的聚焦程度为 X，将10年和20年作为聚焦程度分界点。以 X≥20 年表示政策话语对该要素深度聚焦，以20>X ≥10年表示要素中度聚焦，以X<10年表示对该要素轻度聚焦。1987—2021年间各个要素聚焦程度差异明显，大致可分为深度聚焦、中度聚焦和轻度聚焦三类。如深度聚焦要素 “A4制度保障”（22次） ;中度聚焦要素  “B3学生体质健康”（10次）、“B6课程与体育教学改革”（10次）、“C4阳光体育活动”（10次）、“C5运动会”（10次）及轻度聚焦要素“D1教育行政评价”（7次）“C2校园足球”（5次）、“C6农村体育” （4次）、“C1特色示范校”（3次）、“C7中考体育”（3次）等其他要素（如图2）。各要素之间注意力分配比例差异明显，其中制度保障、学生体质健康、课程与教学改革、阳光体育运动、举办运动会五个要素的注意力分配比例占了53.4。

3.3 各维度演进趋势及要素的注意力变化

3.3.1 四个维度演进趋势

从四个维度时间序列趋势演进图来看，A条件保障维度，对学校体育的师资、器械设施、课时等基本保障条件呈现持续性关注趋势。B教育质量和C发展建设两个维度，随着德智体三育并重到德智体美劳五育并举，学校体育特色项目、活动和专项计划等不断实施，学校体育教育逐步向内涵式发展转变，质量愈发重要，该两个维度关注度呈提升态势。D督导评价，随着《深化新时代教育评价改革总体方案》的实施和问责制流行，对于学校体育工作、质量、计劃实施的专项督查，是近两年的重点工作，所以此维度属于新的关注点。可以发现目前我国学校体育发展的重点依然处在对条件、课时、师资等基础资源保障的底线性要求，关于质量和公平问题近年来有所加强，但总体落后于整体教育发展的趋势和要求。这也是由于我国教育制度一味重智，分数评价为主导而导致的“五育”中短板弱项严重的历史问题。

3.3.2 要素的注意力变化

注意力的转换是为了应对新兴问题的突发和对未来难题的预见，良性发展不仅需要注意力的转换还需要注意力的固定，即对永恒问题的长久持续关注。事物发展是一个不断变化的过程。学校体育的治理，既要政府注意力对常规问题予以长期持续不断的高度关注，保持政策的延续性;又要面对新的发展机遇和新问题注意力及时变更。分析发现《工作要点》中学校体育要素呈现出了不同的变化型态（见图3）。

（1）持续关注型：A4“制度保障”、B3“学生体质健康”、B6“课程与教学改革”、C4“阳光体育活动，每天锻炼一小时”

“制度保障”。政策视为一切教育实践的引领。学校体育法规制度是高效开展学校体育工作的先行条件，也是有效实现学校体育目标的制度保障[18]。“政策高频和密集发布成为近年来学校体育政策执行的基本特征”[19]。历年《工作要点》中均有相关制度要求。其中1989年和2014年的《工作要点》制度要求论述最多。1988年之后，社会建设进入稳步发展阶段，该阶段学校体育政策以教委制定的大、中、小学生的体育合格标准实施为主线，通过《学校体育工作条例》和《国家体育锻炼标准》来落实学校体育教学任务[20]。该阶段处于学校体育的制度化和规范化时期。2014年集中强调修订完善《国家学生体质健康标准》《普通高等学校体育工作基本标准》、学生运动技能等级评定标准、义务教育学校体育器材配备标准、高等职业学校体育课程教学指导纲要、普通高校大学体育本科教学技能标准，开始了提高体育教学质量，全面深化改革期。从该要素来看，学校体育法制化“依法治体”的进程不断强化，以“法治”和“标准”为主要内容的治理规范建设贯彻了全过程，制度保障要素是持续关注型的要素。

“学生体质健康”。《工作要点》中有直接性说明该要素的年份有10年。我国学校体育政策目标始终以增强学生的体质健康为主[21]，增强体质、增进健康是学校体育工作的基本任务之一。我国学生体质检测经过了50年代的《劳卫制》、90年代的《国家体育锻炼标准》《大中小学生体育合格标准》及2002年、2007年和2014年三次修订颁布《国家学生体质健康标准》的演变。自1985年开始每五年一轮的全国规模性学生体质健康监测是教育部牵头的一项重点工作。学生体质健康监测结果由持续下跌、止跌再到部分指标回升，中小学健康促进行动初见成效。2016年10月25日，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》提出学生体质健康达标优秀率25以上的目标。但第八次全国学生体质健康调研结果显示，2019年全国6～22岁学生体质健康达标优良率仅为23.8[22]（含良好率），离25优秀率的目标完成相去甚远。2019年颁布《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，再次强调将学生体质健康作为全体学生的毕业要求[23]。以提升学生体质健康为目标的学校体育教育工作中心不会变，学生体质健康将会是教育部《工作要点》中的恒久要素。而影响学生体质健康的因素错综复杂，具有多维性，涉及学校、家庭、社会多个场域。未来对该要素的论述或许更多会关注在如何促成家校社联合驱动及制度所要求的监测目标达成上。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

“每天一小时校园体育活动”。校园体育活动时间得不到保障就无从谈及目标和效率。保证基本体育活动时间的阵地不丢失是学校教育的基本守责。保证中小学生每天一小时校园体育活动，对于全面推进素质教育，促进学生健康成长，切实提高学生体质健康水平具有重要意义。《工作要点》中对保障校园体育活动一小时的政策语言用了不同的词汇，语气越来越重。2005年“大力推进每天锻炼一小时活动”，2006年“普及”，2007年“实现”，2008年“大力开展”，2009年“确保”，2010年“保证”，2011年“保证”，2012年“落实”，2013年“切实保证”，2014年“广泛深入”，连续10年持续性地强调。几乎所有与学校体育相关政策文件都有明确规定“保证学生每天锻炼一小时”的要求，该要求也被写进了2011年《政府工作报告》中。“十三五”期间，95的学校能够保障学生在校每天一小时体育锻炼。2021年8月10日教育部等五部门出台《教育部等五部门关于全面加强和改进新时代学校卫生与健康教育工作的意见》[24]，提倡中小学生到校后先进行20分钟左右的身体活动，保障学生每天校内、校外各1个小时体育活动时间。可以看出，校园体育活动时间不断被细化和延伸，并成了一种刚性要求。因其保障程度如何不只涉及到学生个体的校园生活状态、学习疲劳的恢复，还关系着校园文化氛围和教育生态。随着100覆盖率的实现，该要素关注点或许从“时间”过渡到“内容”。

“课程与教学改革”。课程改革是学校体育改革的重要抓手。我国学校体育课程改革经历了1993年《体育教学大纲》、2001年《体育与健康课程标准》、2003年教育部《普通高校体育教学指导纲要》、2004年《普通高中体育与健康课程标准》、2011年教育部《义务教育体育与健康课程标准（2011版）》、2017年《普通高中体育与健康课程标准（2017版）》等课程文本和变化。教育部《工作要点》对体育课程的论述有：1992年“制定高校体育课程教学纲要”;1993年“实施新编九年义务教育体育教学大纲”;2004年“提高课程质量”;2005年和2006年“提高体育课教学质量”;2007年、2008年、2013年“上好体育课”;2009年“加强学校体育课程建设”;2014年“制订高职学校体育课程教学指导纲要”;2018年“推进体育教学改革”;2019年“推进体育教学改革，加强考核与督导评估”;2021年“完善学校体育‘健康知识+‘基本运动技能+‘专项运动技能教学模式”。可以看出，伴随学校体育的发展由硬件完善到软件提升的转变过程，《工作要点》中对体育课程与教学的指向愈加细化和明确，由虚指到具指，向着追求课程建设与教学模式的微观问题转变。我国中小学体育课程改革经历了社会主义建设初期学习苏联模式，以体操、田径为主的“两课、两操、两活动”教育格局;文化大革命期的改革停滞期;改革开放后围绕“一个目的，三项任务”的恢复重建期;新世纪后多水平、多领域目标、全面发展的综合改革期[25]。教育部体卫艺司司长王登峰也曾强调：新时代学校体育的改革方向主要有体育竞赛模式、考核评价模式、体育教学模式等方面[26]。显而易见，在完成“上足”体育课之后，围绕内部课程与教学改革，完善大中小一体化课程体系建设，转而追求获得感至上的“上好”体育课内涵式发展将成为持久性关注点。

（2）成长型：B1“学校体育竞赛”、C2“校园足球”、C3“冰雪运动”及D1教育行政评价

《工作要点》用词的不断变化反映了教育政策注意力的变化。新的政策注意力的变化导致大量新增用词，即某个时间段内密集性用词出现。如校园足球，2009年4月，国家体育总局、教育部《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》体群字〔2009〕54号，正式拉开了全国青少年校园足球活动的帷幕。2013年2月，发布《体育总局教育部关于加强全国青少年校园足球工作的意见》（体青字〔2013〕 12号）。2014年9月，国务院召开第七次足球工作专题会议，正式明确校园足球由教育部门牵头。2014年11月26日，国务院召开了全国青少年校园足球工作电视电话会议。2015年2月，在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，审议通过了《中国足球改革发展总体方案》，明确提出要把校园足球作为扩大足球人口规模、夯实足球人才根基、提高学生综合素质、促进青少年健康成长的基础性工程。2015年7月，教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见（教体艺〔2015〕6号）。因此《工作要点》中对校园足球的表述出现在2015年之后，自2015年开始，历年《工作要点》均有提及校园足球。如2015年“印发《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》”;2016年“加快推进校园足球的普及，广泛开展校园足球活动竞赛，加强校园足球特色学校和试点单位建设”;2017年“开展校园足球特色学校试点工作”;2018年“建立优秀校园足球等级运动员在大中小各阶段相衔接的升学保障机制”;2019年“扎实推进校园足球‘八大体系建设”;2020年“印发《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》”;2021年“组织遴选校园足球特色校和‘满天星训练营”。校园足球是深化体育改革、体教融合，实现体育强国和健康中国的突破口，随着总体教育改革的深化，校园足球的热度只增不减。

“冰雪运动”。《工作要点》中对于冰雪运动的表述有：2018年“推进冰雪运动进校园，遴选冰雪运动特色校”;2019年“扎实推进校园足球‘八大体系建设，研制冰雪运动进校园指导意见”;2021年“遴选冰雪体育传统特色校”。校园冰雪运动是实现“三亿人参与冰雪运动”的重要基础和支撑，也是解决我国体育发展“夏强冬弱”体育强国战略的重要保证[27]。据国家统計局数据，自北京冬奥会申办成功至2021年10月，我国参与过冰雪运动数达到3.46亿人，冰雪运动参与率为24.56[28]。截至2020年底，全国已有654块标准冰场和803块室内各类滑雪场，全国冰雪运动特色学校布局达2 062所，2025年将达到5 000所。2021年10月25日体育总局印发《“十四五”体育发展规划》提出，推广普及冰雪运动，加强冰雪运动进校园顶层设计，广泛建立校园冰雪项目学生社团和校外实践基地，鼓励高等院校建大中小学冰雪运动联赛，推动形成以学生社团为主体的青少年冰雪运动发展格局。可以预见，未来《工作要点》中对校园冰雪运动的注意力会集中在构建校园冰雪运动政策框架体系，完善校园冰雪运动开展的场地、师资、资金等核心保障，加强校园冰雪运动的课程建设、竞赛体系和人才培养，挖掘冰雪运动的文化内涵和价值体系等多元层面。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

“学校体育竞赛”。20世纪50年代竞技体育的举国体制下运动员比赛管理归属于体育部门管，将竞技体育从学校体育中剥离，体教分离，双轨运行。到80年代为弥补竞技体育带来异化问题，开始了“体育传统项目学校建设、高校办高水平运动队”等体教结合的改革。再到现今新时代《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》的实施，体育+教育的深度融合。完成享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志的新时代学校体育四维一体目标及落实“教会、勤练、常赛”的体育教学改革，均离不开学校体育竞赛。熟练掌握1～2项运动技能的学校体育重要任务同样不能缺失竞赛而依仗碎片化的运动技术教学。当下学校体育竞赛群育功能丧失，少数运动精英独享资源，普通学生不能赛、不会赛、不看赛，竞赛文化严重缺失;小、中学生竞赛参与人数断崖式下降;国家、省、市、高校、学校五级竞赛体系断裂，迫切要求打破学校体育竞赛体系存在体系目标定位不清晰、竞赛资源不足，管理机制相对落后，学生赛事系统不完善等困境[29]。让竞赛回归学校，人人享受竞赛，在教育中培育运动人才，形成体教融合的竞赛体系[30]。学校体育赛事是学校体育工作的核心要素。体教融合的深化改革会推动学校体育竞赛如多部门跨域协作共管，夯实资源供给和使用效率，完善各学段、跨区域和职业联赛衔接的一体化竞赛体系，社会力量参与、竞技运动员文化教育、学生竞赛参与率等成为新关注点和热点。

“督导评价”。督导评价是教育部门行使职责，依法办学，促进教育健康有序发展的重要工作。2008年教育部针对学校体育专门颁发了《中小学体育工作督导评估指标体系（试行）》;2014年4月21日教育部颁布《学生体质健康监测评价办法》《中小学校体育工作评估办法》《学校体育工作年度报告办法》3个文件，明确提出鼓励社会组织及第三方机构参与学校体育评估和学生体质健康测试。2016年《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》指出，客观、公正、有效的学校体育督导评价机制亟待建立[31]。2017年国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校体育工作督导评估办法》，围绕统筹管理、教育教学、条件保障、评价考试、体质健康等方面内容展开督查。目前学校体育热点、焦点专项性督导内容有体育考试制度、每天一小时、校园足球、体质健康测试、运动风险防控、体育场馆开放[32]。2020年2月国务院印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》针对教育方针政策落实、办学规范、教育质量等方面建立更为科学规范高效的监督评估制度[33]。同年国务院印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》强调全面扩大学校体育督导范围。《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》中指出加大体育工作和学生体质健康状况在教育督导、评估指标体系中的权重。在有关提高义务教育质量、深化新时代教育评价改革的文件中，都提出了强化体育评价的要求。教育评价逐步在纠正“智育成效”单一评价的弊病，向德智体美劳五育融合的整体评价过渡。

《工作要点》出现教育评价点分布在教育行政评价（1998年、2012年、2013年、2015年、2019年、2020年、2021年）及体育学业评价（2012年）方面。其中2020年提出“探索推进体育考核制度改革”;2021年提出“要把体育工作与效果作为高校办学评价的重要指标，纳入高校本科教育教学评估和‘双一流建设评价指标体系，纳入文明城市及健康中国评价体系”。将体育纳入各类社会发展评价体系无疑是对体育地位的一个重大提升。“十三五”期间，学校体育实现了“六纳入”，全方位、多角度地融入了教育改革大局和经济社会发展全局。国家不仅把体育纳入重要评价指标体系来发展体育，还关注体育自身发展质量评价问题。尤其当学生体质健康水平持续下降，12年的体育教学学生依然不能赛、不能动等现实问题，体育教学质量如何？如何评价、评价什么、怎么评价等一系列问题是党对学校体育教育新的要求和考验。体育欲成为中华民族伟大复兴和特色社会主义建设的标志性事业，更加迫切需要学校体育依靠科学评价有质的飞跃。

（3）间断关注型：A2“教师师资”、A3“课时保障”、B2“场馆社会开放”

“教师师资”。师资队伍建设是学校体育工作的基石。当前我国体育师资存在数量不足、质量不高、待遇偏低、社会声誉差等诸多问题。体育学科地位的边缘化造成了体育教师数量的短缺，配齐配强体育师资就成为补齐五育短板，进一步实施教育均衡和总体学校体育教育质量提升的首要问题。35年的《工作要点》中有6年提及体育师资队伍建设问题：1997年、1998年、2000年分别强调“加强体育骨干师资培养与培训”;2014年要求“增加体音美等紧缺薄弱学科教师招聘补充数量”;2019年研制“体育教师队伍三年行动计划”;2021年目标任务之一是“教师队伍的再改善、再提升”。从国家教育公平发展政策趋势和学校体育区域、校际发展不平衡现实问题看，该要素会由间断型成为持续关注型。配齐师资和保障义务教育教师的工资待遇仍是未来学校体育发展常抓不懈的问题。

“课时保障”。即“开齐开足体育课”：2003年、2005年、2006年的《工作要点》都强调“开课率”。在体育课程实施所有内容中，课时分配是清晰度和操作性最高的重要表征。毛玮洁[34]研究发现义务教育阶段有超过三分之一的班级存在体育课程“缺课时”的问题，并随年级升高而加剧。2004年的《教育部关于保证中小学体育课课时的通知》、2011年的《切实保证中小学生每天一小时校园体育活动的规定》和2016年，国务院办公厅出台的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》都提出了“开齐开足体育课”的硬性要求。据2018年教育部基础教育质量監测中心统计数据显示，小学体育课周课时数少于3节的学校占比44.3[35]，说明我国体育在学校整个教育中的地位仍有很大落差，法律法规中保障体育课时的基本条件要求仍未得到有效保障。“上足”的底线性要求尚未满足。

“体育场馆社会开放”。从《工作要点》对体育场馆社会开放的表述来看，主要有2015年“研究学校体育场地开放与社会场地、设施共享机制”，2016年“推动学校体育场馆向社会开放”，2018年“推进学校体育场馆向社会开放”;2020年“研究学校体育场地开放与社会场地、设施共享机制”。该要素的注意力为间断型。由于我国家校社协同育人机制未建立，学校体育场馆向社会开放动力不足，社会也未踏进学校体育内，两者处于隔离状态，但可以看出体育场馆向社会开放这一要素将由原先单一“学校体育服务社会”慢慢向双方共享共建转变。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

（4）衰退型：C7“中考体育”、C6“农村体育”

从20世纪80年代实施体育科目考试试点工作[36]，1991年国家教育委员会在全国9省市进行中考体育试点工作，2016年体育学科正式以中考“计分”项目在全国推行[37]。鉴于中考体育制度自身的成熟和人们对中考体育认识的全面化和接受度提高，中考体育逐步演变成为一种固定的考试制度。其中有3年《工作要点》提及中考体育，1992年提到要总结推广中考体育试点经验，1993年强调抓好中考体育工作，1998年要求组织落实《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》。其关注度明显衰退。但有着30年历史的“中考体育”理论与实践的成功再次让“高考体育”成为可期待的新的体育考试制度[38]。中考体育关注点的没落而后就是高考体育的兴盛。2019年7月国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》指出，将高中体育科目纳入高中学业水平测试或高考综合评价体系。2019年自主招生高校（强基计划）将体育测试成绩作为录取参考或加分点，引起社会各界对学校体育工作的关注。2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》指出：积极推进高校在招生测试中增设体育项目，启动在高校招生中使用体育素养评价结果的研究。体育纳入高考必然引发体育在基础教育系统中权重的提升，体育的价值定位、体育课程的地位与实施、体育学习评价、体育教师的职业角色、体育资源的配置等等各种要素也将随之得以重构、优化和转型，这对缓解我国青少年体质健康水平下滑的局面，促进“五育并举”育人格局的创建，具有显见的积极意义[39]。体育进高考是提升体育课地位，唤醒政府、学校、家庭及社会营造体育锻炼条件，还是把体育变为应试学科，加重教育不公平，其利弊纷争必定会激情千层浪。但终究而言，体育入考，将学校体育视为一门课程，其本质还是一种工具化的学校体育价值理念[40]。

“农村体育”。1991年提到“加强农村学校体育卫生工作”，2000年“加强农村中小学体育教育”，2003年“提高农村学校体育的开课率”。可以看出，关于农村学校体育的关注集中在2000年前后，因为2000年我国教育政策注意力是“普九”“两基”建设、青壮年扫盲工作、中小学的危房改造、农村初中生辍学现象等。因此，农村学校体育发展也成了一个关注点。但从2003年之后的《工作要点》再没出现“农村体育”的字眼，对农村体育关注有所衰减。迈入新时代，为满足人民日益增长的美好生活的需要，让改革开放成果人人共享和实施共同富裕，弥平城乡教育差距、大力推进教育公平不可回避。向农村体育发展倾斜，优先保障农村体育的师资、场地器械等基本条件供应，让城乡孩子在同一片蓝天下享受体育，应是逐步增强关注和重视的要素。

（5）其他要素

运动会和特色示范学校建设，因其归口教育部，属于教育部常规性体育活动，在此不做赘述。科学研究，仅1992年《工作要点》中有提及加强学校体育卫生科学研究工作，说明教育部门对于体育相关科学研究工作明显鼓励不够。“没有调查就没有发言权”，科学研究是总结经验、理论升华、技术创新和制度创设的前提，没有科学研究的实践或是瞎子摸象或是囫囵吞枣或是停步不前。学校体育的科学研究工作是解决难题、科学发展和完成教育、社会、人的全面发展的需求和使命的重要环节。建议《工作要点》要适当提及科学研究工作，不仅可以唤起科学研究工作者的热情，更是对学校体育发展的负责任态度和使命担当。

从教育部《工作要点》着眼我国学校体育的成长演进脉络是基本制度建设—条件保障—活动计划—质量监测，即优先完成学校体育师资、场地、器械等基本条件完善和相关制度保障，通过对特殊问题专门性计划的实施，进一步提升工作地位和成效，并实施追踪和监控学校体育教育质量，由硬件补充完善向内涵式追求质量发展演进。从推进健康中国和体育强国建设而言，当前最佳路径是“上足”和“上好”体育课齐头并进，一手抓“兜底”底线性标准落实，一手抓教育质量的快速成长之路。

4 讨论与反思

4.1 主线不变：发展公平而有质量的教育是学校体育的未来

学校体育是教育的重要组成部分，“努力让每个孩子能享有公平而有质量的教育”是新时代教育的新使命。《工作要点》中开足开足体育課、补充师资数量，及1991年、1998年和2000年提出的“提高农村学校体育开课率、加强农村学校的体育卫生工作”，2019年的为促进教育公平与统筹整合资源，开展体育美育浸润行动计划，2020年取消高考体育特长生加分项目，以上均是为强化学校体育公平，在缩减城乡教育差别、资源配置均衡、弱势扶持、制度公平等方面努力和取得的进步。但在大教育公平与现代化趋势下，其公平性仍显不足。如我国乡村学校占全国总数的62.6[41]，城乡义务教育资源配置中，乡村弱和乡镇挤的矛盾还没有彻底解决[42]。适当向农村学校体育发展倾斜，逐步实现城乡一体化，区域学校体育发展平衡会时常被予以关注。还有特殊人群的学校体育参与问题，如残疾人体育教育，保障残疾学生的受教育权利是教育公平的基本要求。融合教育下的特殊教育学生的体育全纳问题也应受到关注。虽然《工作要点》中有残疾人教育专门一部分论述，但在体育中忽视也容易造成教育实践中的忽略。当然还包括性别平等问题，《工作要点》中要增加“保障特殊群体的体育教育权益”这一关注点，要考虑他们的教育需求，而不是避而不谈。

教育均衡下体育师资、器械设施配置、体育课时保障等条件公平，运动会、学校体育竞赛参与等机会公平，课程中教学过程中平等对待的过程公平，学生体质健康水平、运动技能等级、健康状况等学校体育教育结果公平，农村、留守儿童、运动差生等弱势群体体育教育扶持等公平之路还比较漫长。学校体育在公平与质量改善方面大有空间。相信未来体现公平要素的内容会渐成主流，学校体育发展的基础条件公平之后就转变为课程和教学内的过程公平及学生体育学业结果公平的追求。目标导向和结果导向下伴随学校体育督导评价的强化，会越来越关注学生得到什么，不断提升学生的体育教育获得感，发展公平而又质量的学校体育这一主线不会改变。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

4.2 保持稳定：稳定注意力是学校体育治理的必要条件

随着体教融合，体教两部门的责任归属和管理范围日趋明确、细化和互融，体育成为中华民族伟大复兴的标志性事业日趋显性。因此，未来教育部《工作要点》对体育的论述会愈加细致、全面和更具有规划性、前瞻性。但稳定注意力又是学校体育治理的必要条件，保持稳定且持續增长的注意力是对《工作要点》的高要求。哪些注意力是稳定对象呢？一是坚持社会主义办学方向、提高青少年体质健康水平、健康第一等学校体育思想稳定不变，坚持中国特色社会主义和党的领导的正确教育方针。二是开齐开足体育课、师资和器材配置完善、校园体育活动一小时等学校体育基本建设常抓不懈，稳定关注。三是用以提升学校体育地位和维护“五育并举”教育生态的体育课程思政、体教融合、竞赛体系、教练型体育师资、育人、核心素养等注意力分配需稳定。

4.3 弥补缺失：学校体育评估缺失和失效问题亟需弥补

《工作要点》中对学校体育评价的论述内容，按评价作用可以分为将学校体育纳入其他社会发展评价序列的评价，反映在国家战略层面对学校体育的价值认同和地位赋予;体育自身的考核评价，反映学校体育发展的可持续和科学性;专项性事务督导，如每天一小时校园体育活动、校园足球、体质健康测试、运动风险防控、体育场馆开放等专项检查。按研究的分析框架看有教育行政评估，但对体育学业评估说明不足，对教师评价缺失。缺少了评价就缺少了政策后续的执行力和纠偏改善的问题。目前学校体育评估监督机制的缺失和失效问题是既成事实。对未能开齐开足体育课，学生体质健康水平连续三年下降，体质健康测试数据不真实或未按要求上报，校园体育活动一小时保障率不足等的地区、学校等惩处，均未见报道。《工作要点》需增加“监督评价”的关注和注意力，尤其注意力分配给“教师评价”。2021年10月教师法修订突出师德师风第一标准，增加教师评价相关内容应逐步体现。还应继续增加学校体育学会、勤练、常赛的评价问题，及每一项政策执行落实专项督查的论述。只有这样，政策才不会仅体现在纸上而是显现在受教育者的实际获得上，问责制也不会只停留在口头上而是落实到行政处罚上。

4.4 添加元素：补充家校社协同育人教育格局的论述

家庭教育，是指父母或者其他监护人为促进未成年人全面健康成长，对其实施的道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯等方面的培育、引导和影响。2021年10月23日国务院颁布《中华人民共和国家庭教育促进法》[43]，将科学运动列入家庭教育指导范畴，未成年人的父母或其他监护人应当合理安排未成年人的学习、休息、娱乐和体育锻炼的时间，家庭教育、学校教育、社会教育紧密结合、协调一致。发挥家庭教育、社会学生身心健康方面的作用，家长要鼓励支持孩子参加各种形式的体育活动，督促孩子认真完成体育作业。目前我国学校体育中家校社合作现实是学校体育在学校教育中的地位不高、家庭体育基本缺位，社区体育名存实亡[44]。“双减”政策的落实，为青少年学生的体育锻炼时间腾出时间和空间。如何使“双减”节省下来的时间真正用于体育锻炼，家长起到关键性作用。这也为进一步打通学校体育的家校社合作迎来新的窗口。家长在学生体育锻炼中“引导”，学校体育的“教育”和社区（社区）体育氛围的“营造”三者优势互补，共生共育的教育新样态正在形成。《工作要点》中体育论述应适当增加家校社协同育人的话语，发挥引领性作用非常必要。

4.5 关键力量：加强学校体育法制化进程和治理能力

学校体育是实施素质教育与促进学生全面发展的重要途径，对于促进教育现代化、建设健康中国和人力资源强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。就学校体育而言，如何在扭转历史、社会等原因造成的“弱势”地位的同时，又有效扼制学生身体体质健康水平下滑，为体育强国建设夯实健康之基，让体育在培养和践行社会主义核心价值观中具有引导和示范作用，这是当前我国新时代学校体育改革新路上不可回避的挑战，也是对体育在教育中所发挥作用的期许。迎接挑战和完成期许所依靠的是学校体育治理能力现代化。提高治理能力，首先是“以人民为中心”的发展理念不动摇，将其落实到体育工作中就是“面向人人”“以学生为中心”和“全面发展”。其次是制度建设，制度是治理的依据，治理是制度的实践[45]。《工作要点》中对学校体育法治化的制度体系建设关注最多，不断强调《体育法》和《学校体育工作条例》的修订，为学校体育治理能力提升和治理现代化提供了法律保障条件。然后是合作，学校体育工作分属多个部门，所谓“独行快、众行远”，单一部门的分兵作战只会使学校体育非均衡生长，“畸形”发育，体卫艺部门的各自为政都将使政策效度大打折扣。可喜的是从政策出台部门联合属性的增多及体、教两个部门对体育发展的重视，部门协同和分工合作的治理理念已达成共识。因此，通过《工作要点》继续完善学校体育制度建设，促成多元主体跨域合作治理机制的关键性作用不能减弱。

5 结 论

《工作要点》是教育行政部门开展相关工作的指南，限于语言文字的局限性，并不能全面系统地涉及教育方方面面的工作要求，也不能说未列入工作要点的其他工作就不重要，但 “要点”的意思本身就蕴含着这一年度工作的重心和主要着力点之意，其内容选取不是随意的。因为注意力影响着政策决策和工作方向，注意力的合理扩充和聚焦对于实践会有根本性变化。从《工作要点》所涵盖的内容看教育部对学校体育的重视有明显提升但仍显不足，对学校体育规范性指导缺少刚性要求和指标。学校体育是教育的重要组成部分，加强对学校体育治理的注意力是发挥教育对人类发展不可或缺的作用及贡献最大化的重要安排。

注意力是稀缺性资源，政府决策者不可能同时同样的强度关注所有公共事务[46]。所以要理性看待《工作要点》中注意力分配、聚焦点。既要看到《工作要点》体育注意力分析的价值，其要点内容与发展需求相契合，以解决现实问题和实际落实为基点，如以全国学校体育共同发展为目标，可以引导学校体育发展重心，还要看到其不足之处，囿于《工作要点》多是对相关政策的落实部署，主动探寻新办法、新思路的意识不够的弊端。《工作要点》针对教育全部内容，体育只占很少一部分，甚至是一句带过。对学校体育所有工作的涵盖有所缺陷，能代表教育发展过程中学校体育的部分工作内容，有指向性，但趋势化不鲜明。991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817

未来的学校体育，体育和教育两部门共管会是一个阶段时期的常态，教育中体育承担责任越来越重，增加《工作要点》中体育论述势在必然。建议《工作要点》要提高体育的注意力配置水平，优化体育相关注意力结构性分布，使其既要符合国家意志，顺应教育改革和发展新形势，又要有前瞻性，引导学校体育改革的方向与未来。

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收稿日期：2022-03-23

基金项目：国家社会科学基金一般项目（编号：20BTY061）。

作者简介：张 朋（1982- ），男，山东寿光人，博士，副教授，研究方向学校体育与教育公平。

作者单位：温州大学体育与健康学院，浙江 温州 325000991DD1D4-41A3-4A7F-B3D8-6A2A4DBC9817