政策过程理论框架下国际知名智库参与全球治理的机制研究

摘要：[目的/意义]在复杂的全球化背景下，国际知名智库成长为参与全球治理的有效主体。布鲁金斯学会作为全球最负盛名的智库之一，其政策参与过程体现了国际知名智库参与全球治理的机制，对中国特色新型智库参与全球治理具有重要的借鉴意义。[方法/过程]本文通过构建政策过程的“场域论”与“阶段论”框架，展示智库在不同场域中如何把握“话语”要素，分析了以布鲁金斯學会为代表的国际知名智库在“设置议程-引领讨论-设计政策-评估政策”的过程中如何影响政府决策，产出怎样的政策产品和知识产品。[结果/结论]研究结果发现，在政策过程的场域转换中，布鲁金斯学会通过设置特定议题、引导大众讨论、参与听证会、提交研究报告、提供决策产品以及特殊的“旋转门”机制等方式影响决策，体现了智库在参与全球治理的政策过程中的多元路径和多维影响。这启发着中国特色新型智库既要博采众长，又要立足本国国情，探索出具有中国特色与时代特色的治理参与路径。

关键词：政策过程    智库    全球治理    布鲁金斯学会

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.03.14

1  引言

1.1  选题背景：全球治理之需与智库治理之便

随着全球化进程的加速，各国的国家主权事实上已经受到了不同程度的削弱，而人类所面临的经济、政治、安全、科技、生态等方面的挑战则越来越具有全球性，需要国际社会共同努力应对，国际知名智库正是在这样的目标驱使下蓬勃发展。相较于国家行为体而言，智库的独立性和开放性使其更容易建立国内交流通道与跨国交流平台，通过汇聚民意和传导民意充当政府与民众之间政策沟通的“桥梁”，因此，智库在促进全球治理领域的问题解决方面具有得天独厚的优势。随着全球智库热潮的兴起，不仅各国传统智库的功能越来越向国界外的国际事务拓展，还出现了一批以直接参与全球治理为定位的新兴智库。智库逐渐发展成为全球治理多元主体中的重要角色，深刻地影响着全球治理的议程设置、政策建议、政策制定与推广、政策执行、政策评估与反馈等决策过程[1]。

依据美国宾夕法尼亚大学连续15年发布的《全球智库指数报告》，国际知名智库参与全球治理涉猎的领域极其广泛，涵盖经济、政治、社会、军事、环境等各个方面。按照研究的领域来划分，2020年全球知名智库具体可分为以下15类：国际透明度与善治智库、国防与国家安全智库、国内经济政策智库、教育政策智库、能源与资源政策智库、环境智库、外交与国际事务智库、国内卫生政策智库、全球卫生智库、国际发展智库、国际经济政策智库、科学与技术智库、社会政策智库、水安全智库以及食品安全智库[2]。

由此可见，在全球治理的需求推动与智库参与治理的便利条件双重作用下，国际知名智库在全球治理的各领域、各环节都有着深入的参与。对智库的政策参与进行理论结合实际的分析，有利于加深对国际智库政策参与机制和政策影响力评价体系的认识，同时可为中国特色新型智库的发展提供借鉴。

1.2  代表性智库的选择依据

综合代表性、全面性和对华相关性，本文的案例选取主要遵循以下三条原则：一是能代表国际顶尖智库水平;二是有深入参与全球治理重点领域和关键环节的客观事实;三是有鲜明的对华研究项目，并对我国有针对性的借鉴意义。按照上述原则，本文选择了美国传统智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）作为研究案例。

布鲁金斯学会是美国历史上第一家从事公共政策研究的非营利机构，至今已有逾100年的历史，其具有底蕴深厚、研究深入、思想自由以及国际化程度高的优势。根据詹姆斯·G. 麦甘（James G. McGann）的排名，布鲁金斯学会在国际发展、国际健康政策、安全和国际事务、国际经济政策、社会政策等领域均排名世界第一，在政策影响力和引用率上也是位列世界智库榜首[2]。此外，布鲁金斯学会非常重视中国问题和对华政策的研究，成立了专门的中国研究中心，号称网罗了一半的“中国通”。从历史传统来看，布鲁金斯学会与历任美国政府均关系密切，在美国政府对华政策方面具有重大影响力[3]。

2  智库参与全球治理的政策过程理论框架

2.1  政策过程理论的基本要点

政策过程一般是指“以政府为主体，对公共问题客体在特定制度中进行一系列相互链接、彼此依存的影响作用的运行过程”[4]。政策过程理论是用于分析公共政策过程的有效理论，即政策主体、政策客体及其政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现连贯的动态过程[5]。对于政策过程理论的认识，西方学界存在诸多流派分野，如以哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）和兰德尔·瑞普利（Randall Ripley）为代表的阶段框架理论（即“阶段论”），以及以约翰·金登（John Kingdon）和拉雷·格斯顿（Larry Geston）为代表的多源流框架理论[4]。在我国学界中，陈振明等创造性继承了拉斯韦尔等的“阶段论”，将政策过程划分为政策循环中的政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估和政策终结等环节[6]。此外，有代表的观点是以张海柱为代表的“场域论”[7]。而薛澜、朱旭峰、丁煌等学者则介绍了政策过程理论在分析智库决策影响力中的应用①。本文认为，综合“场域论”和“阶段论”的优势，可以为分析和认识智库参与全球治理的政策过程提供全面立体的理论框架。

“场域论”抓住在政策过程中促成政策合法性的核心要素“话语”（discourse），构建了一个基于话语的政策过程理论模型。在该模型的话语场域中，不同主体在汇聚社会话语和政策话语的过程中形成一个个具有代表性的话语联盟，针对目标群体设置特定政策议题并引导大众讨论，通过研究或讨论弥合分歧并凝聚共识，最后通过竞争进入决策场域。在决策场域中，政策主体通过“主导政策话语-话语合法化-政策产出/制度安排-政策影响”的路径完成政策过程，同时受到外部政策环境的约束，对前一轮的话语场域提供反馈。如图1所示，在反馈环节的作用下，两个场域中的政策过程可以循环往复地进行。

“阶段论”清晰地演示了政策过程中的各个环节，因而能分别体现政策主体在各个环节中的影响力大小。一般而言，政策过程可分为议程设置、政策建议与协商、政策制定与推广、政策执行以及政策评估与反馈等五个阶段。其中，前两个阶段是决策产生的头部环节，需要的智力支持最为明显，也是智库能发挥政策影响力的关键环节;政策制定与推广、政策执行是中部环节，主要由政府决策群体或媒体完成，以智库为代表的非政府主体很难直接参与政策执行;在政策评估与反馈的尾部环节，官方智库通常被政府邀请作为第三方评估组织进行“背书”性的工作，主要是一些事务性、操作性的工作，官方智库很难有反对性的意见出现，实际上该环节只是政策推广的延伸环节（见图2）[4]。当然，对于独立性较高的社会智库而言，如果其研究学术影响力或政策影响力大，也会越来越多地参与到政策评估过程中来，为政策制定和执行的效果提供客观意见。

2.2  智库参与全球治理的政策过程理论适用性分析

“场域论”与“阶段论”相叠加的一个系统的动态过程，可以用来解释和分析国际知名智库政策参与的目标、政策参与的过程和政策的产出及影响，与现有对国际知名智库的影响力评价指标比较吻合。首先，智库参与全球治理的政策过程都预先受到一定意图的驱使。作为政府决策的“外脑”，智库的目标就是通过有效的政策参与，提升智库的号召力和影响力。这一目标决定了智库会不遗余力地采取竞争或联盟的方式把握话语权，争取从话语场域进入决策场域，以提升其社会公信力。其次，话语联盟的形成可以视为智库开始议程设置的前期准备工作，而决策场域中的各项环节则是政策制定的过程，场域的转换并不会中断智库的政策过程，而是与政策过程的各个环节基本对应。再次，对智库的评价体系既包括其关注议题本身的国际热度及引导公众舆论走向的力度，也包括智库本身参与政策制定过程的程度，产出政策产品的专业度、传播度和作为第三方进行政策评估的可信度。这些均与智库参与全球治理的议程设置、政策建议、政策制定与推广、政策评估等过程相吻合，开展政策过程分析可以具体体现出智库在不同环节中的影响机制。最后，政策过程理论并不能生硬套用在分析某个具体智库的政策参与过程中。现实中的智库不一定直接参与了决策的每个环节，有可能在某些环节作用比较突出但在其他环节作用比较薄弱或没有作用，同时也存在贯穿于全过程或跨阶段的政策参与方式，应予以据实分析。

3  政策过程理论框架下布鲁金斯学会参与全球治理的机制

二战后，布鲁金斯学会从成熟期走向繁荣期，其研究视野也从国内事务逐渐转向国际与全球事务。例如，全球气候治理、国际贫困问题、国际安全问题等。作为美国传统最深厚的政策研究型智库之一，布鲁金斯学会已经形成了稳定的政策影响机制：①布鲁金斯学会深谙“话语”要素对智库参与政策过程的重要性，在从话语场域到决策场域的转换中，完成将政策话语落实为政策产品的目标;②布鲁金斯学会主要通过五个程序——设置议程、引领讨论、设计政策、宣传政策、评估政策——来影响决策。在各个程序中，布鲁金斯学会通过组织公开研讨会、进行国会听证、提交研究报告、编制政策简报、出版专著以及发表时政评论等方式，对国内、国际决策层以及媒体和大众产生影响力，也塑造出二战后世界上成熟的思想型智库形象;③布鲁金斯学会通过跨环节的特殊方式参与全球治理过程，如通过最为知名的“旋转门”机制，与政策部门的密切交互，打通政策制定的全过程，极大提升了其在全球治理中的影响力。

3.1  从话语场域到决策场域的政策参与

智库作为政策制定共同体中的成员发挥作用，但一般并不能直接参与政策制定与执行，而是在公众与政府之间进行以信息交互为基础的政策研究，通过对核心要素“话语”的把握，在场域转换中实现智库对决策的影响。布鲁金斯学会作为中间派智库[8]，拥有独立于美国两党的中立地位和较高的研究水平，这使得其把握“话语”和传导“话语”的能力较强，因此，其拥有较高的公信度。在政策过程的初始阶段，布鲁金斯学会通常会就重要的政策议题面向公众、社会组织开展调查研究（如借助跨国研究中心开展专题研究），以整合不同渠道的社会话语。同时，得益于与政府之间的畅通交流，布鲁金斯学会能够第一时间主动或被动地（受邀请）与政策制定者取得联系，通过与政策制定者的交流，准确地掌握政策话语的动向。在综合研究社会话语和政策话语的基础上，对当下政策环境研判，布鲁金斯學会经过细致的研究形成针对特定议题的政策建议，并积极向决策部门提交。在此过程中，布鲁金斯学会还会将同类智库的研究方案纳入考量，尽量避免不同智库在政策建议上的同质化竞争，从而使得布鲁金斯学会的建议能顺利“脱颖而出”，进入决策场域的制度化过程。

在历史上，布鲁金斯学会在“马歇尔计划”的出台中发挥了重要作用，体现了其在场域转换过程中的政策参与。1947年6月，“马歇尔计划”一经提出就在国会讨论中引起很大争议：虽然绝大多数议员都同意对欧洲开展援助，但是民主党和共和党对于援助金额、方式等细节问题存在很大分歧。为了协调矛盾，布鲁金斯学会应邀参与决策。在不到4周的时间内，布鲁金斯学会迅速对国会中的不同意见做了折中，并递交了一份高质量的研究报告，对于援助计划在管理机构、人员派遣、谈判标准、监督计划等方面提出了具体而务实的政策建议，该建议被采纳后就成了“马歇尔计划”的雏形[9]。总体来看，布鲁金斯学会的专家在制订“马歇尔计划”的过程中通过弥合不同话语之间的分歧，与决策者形成话语联盟，并将建议转换成可落地的政策话语，对计划的出台发挥了重要作用，该计划的实施也使得布鲁金斯学会的威望不断提高，并逐渐走向国际化[10]。

在现实中，布鲁金斯学会始终把对全球环境与问题的理解作为决策起点，把提出有事实依据的解决方案（solution）作为决策目的。2021年，布鲁金斯学会的年度报告主题为“定义挑战，提供方案”（defining challenges， providing solutions）。布鲁金斯学会在报告的开篇中指出，“当全球挑战变得日趋严峻——无论是持续肆虐的疫情、日益加剧的经济不平等、种族差距，还是全球气候危机——布鲁金斯学会提供基于事实与数据的现实方案，一步步提升人的生活水平”[11]。

3.2  不同环节的政策接续与重点参与

3.2.1  头部环节：布鲁金斯学会参与全球治理的议程设置与政策建议    从政策过程来看，其通常以一个回应当下政策诉求的议程设置为起点，以政策评估与反馈为终点。智库一般没有权限直接参与政府的决策，但其有能力集中优势影响政策过程中的议程设定阶段——通过汇集社会大众意见，使国会或政府认识到当下亟需解决的某项问题，使决策者和公众对一些原本受到忽视的问题产生足够的重视[12]。布鲁金斯学会通过与政府机构、企业界、非营利组织、主流媒体以及学术界的联系沟通来实现这一过程。布鲁金斯学会的议程设定通常选定的是当下政策所不及但又具有迫切性的重要问题，例如，战时的社会政策问题、战后国际秩序的恢复问题、新兴崛起大国的世界影响力问题、可持续发展目标、疫情后的全球秩序等。

在议程设定之后，布鲁金斯学会组织以研究者为主体的相关人群展开讨论，即引领讨论环节。引领讨论，是指在某个特定的议题已经受到高度关注后要广泛听取各方意见，搜集资料，引领对议题的讨论。这一环节需要研究者更有针对性地去接触特定的决策者或利益相关者，如国会议员、政府官员、商界领袖、媒体及公民团体等。在这个过程中，学者在主流媒体或网站撰写观点文章为推动社会讨论氛围“造势”，或者针对特定听众进行游说、演讲。布鲁金斯学会拥有强大的“召集力”，能够创造热烈的氛围，把相关人员聚集在一起，针对当前重要的议题展开公开或非公开的讨论。

在讨论环节之后，则进入政策设计阶段。布鲁金斯学会以特定决策者为目标，有针对性地提供政策建议。这一工作包括学者撰写研究报告、政策文章，召开有决策者参与的非公开研讨会，或者在国会听证会上提供证词[13]。参与国会听证是布鲁金斯学会发挥政策影响力的特殊方式，也是布鲁金斯学会在做出政策建议前的重要环节。由于布鲁金斯学会的无党派中立原则和强大的国际声望，美国国会经常就棘手的国内外问题邀请布鲁金斯学会专家到国会作证。这使布鲁金斯学会既可以最直接地把握政府对关切问题的态度，也可以直接向政府部门表达布鲁金斯学会的立场。在21世纪最初的6年中，布鲁金斯学会专家就国防、反恐问题向国会委员会陈述40余次。近些年，学会就难民救济、社会变化、社会保障、应对生态恐怖主义的方法及国家安全等诸多全球治理相关领域进行了论证[13]。

议程设置与政策建议的过程主要发挥汇聚民意、凝聚共识与引导社会舆论走向的作用，该过程往往伴随着布鲁金斯学会政策成果的产出、推广和制度化过程。不管其成果是否被决策者吸纳或多大程度上被吸纳，均发挥了学会的政策影响力和舆论引导作用。当然，布鲁金斯学会作为思想型的智库，部分研究成果并不一定通过直接进入决策程序而转化为显性影响力，而是作为权威的研究报告公开发布，通过被决策者援引或引导公众认知发挥隐性影响力。例如，在全球疫情肆虐和单边主义抬头的背景下，布鲁金斯学会就接连发布《全球中国：全球治理和规范》[14]《11个关于新冠疫情后经济复苏的事实》[15]《2021年：社会秩序至关重要的一年，全球秩序转型变革》[16]等重磅报告，贡献了极具思想价值的成果，引发了对全球经济治理、秩序转型和中西方治理规范的讨论。

3.2.2  中部环节：布鲁金斯学会参与全球治理的决策产品与政策推广    布鲁金斯学会参与全球治理政策过程的中部环节主要表现为布鲁金斯学会产出的丰富的决策产品和对其政策产品与理念所做的推广。从决策产品来看，布鲁金斯学会的决策产品主要包括学术著作、学术刊物以及政策简报。布鲁金斯学会每年出版约百种学术专著，涉及经济、政治、外交等重要公共政策领域。最具代表性的期刊是《布鲁金斯观察》。2003年，《布鲁金斯观察》停刊后，取而代之的是按学科与领域划分的专题期刊，包括《布鲁金斯经济活动论文》《布鲁金斯教育活动论文》《布鲁金斯贸易论坛》《国防预算》等。作为美国老牌智库之一，布鲁金斯学会侧重于中长期项目的研究，并及时发布相关的《政策简报》。“简报”的定位是将国内外的新鲜观点及时提供给政策制定者、记者和大众[13]。“简报”涉猎的领域包括美国与欧洲、中国的国际关系、全球医疗保健问题、能源与气候变化以及教育问题等。《政策简报》集中展示了学会专家对各种热点问题的真知灼见。

除常规性出版专著、期刊、简报外，布鲁金斯学会还通过学会官网、媒体发声、主办研讨会等方式推广其政策理念。布鲁金斯学会成立了学会专属的电视台和无线电工作室，以直播或录播的方式传播学会专家的政见[17]。同时，布鲁金斯学会非常注重与媒体记者建立良好关系，通过增加媒体曝光率来提升其知名度和影响力。从成果来看，布鲁金斯学会的研究成果经常受到主流媒体的转载或引用，其媒体引用率高居智庫榜首[6]，布鲁金斯学会的专家也成为电视节目评论嘉宾的热门人选。布鲁金斯学会通过在媒体平台上声明自身主张，扩大舆论影响力，从而对政府和重要决策者施加压力，以实现其参与决策的目标。此外，布鲁金斯学会每年都会在全球举办上百场研讨会，邀请学者、政府官员及国家首脑出席，就其研究领域内的重要议题展开讨论。研讨会成果也将以报告、论文集等形式向外界公开，最终实现对政府决策的影响。

总之，布鲁金斯学会的大部分决策产品和政策推广均与头部环节的议题设置与政策建议相关，并承接下一步的政策执行与政策评估，处于一个接续的政策过程中。但不排除有部分独立的、学术性的研究成果，始于对研究问题的把握，并不以进入完整的政策过程为目标，而是在某个中间环节产出有政策参考价值的决策产品。这也间接地证明，智库参与治理的政策过程可能是接续的，也可能是片段式的，可以在任一环节开始或终止，具有较大的灵活性。

3.2.3  尾部环节：布鲁金斯学会参与全球治理的政策评估与反馈     政策评估是指“依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为”[6]，其目的在于获取有关政策执行的相关信息，“作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据”[18]。政策反馈是指对政策执行后的利弊得失进行分析，以反馈报告或意见的方式为政策调整提供参考。开展政策评估和反馈既是一个政策过程的终点环节，也是新一轮政策过程的起始环节。智库作为开展政策评估与反馈的主体之一，具有既独立于政府部门之外，又贴近决策层的优势，因此，能够保证评估结果具有较高的公平性和权威性，反馈结果能体现在下一轮的政策调整中。尤其是在全球治理领域的决策，如果由政府组织主导决策容易受到国家利益裹挟而使评估结果偏离客观公正性，那么具有独立立场的国际知名智库则不容易受到国家利益或其他集团利益的干扰，使得政策导向比较符合全人类的共同价值。

布鲁金斯学会秉持独立、中立的研究立场，并不盲目为政府决策“背书”。在美国经济大萧条时期，布鲁金斯学会就是鲜明反对罗斯福“新政”的堡垒之一，唤起了公众对主流政治思潮的反思。进入21世纪后，布鲁金斯学会更加关注与美国现实利益相关的政策评估，通过研究人员撰写、提交或发布政策评估报告的方式来反馈某项政策的利弊，并尽可能地使反馈意见能传达给决策层，促使之后的政策做出有利的调整。布鲁金斯学会所评估的政策不仅包括本国的政策，也包括别国的重要政策。例如，通过对特朗普政府的对华政策进行整体评估，布鲁金斯学会提出了针对拜登政府的未来政策建议;通过对中国的“一带一路”倡议进行评估，布鲁金斯学会提出美国不应与中国对抗，而是要寻求有效接触的建议;通过对美国加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership， CPTPP）的代价和好处做出评估，布鲁金斯学会认为美国应考虑重新加入新的跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership， TPP），等等。

总体而言，布鲁金斯学会参与政策评估与反馈的方式带有极强的自主性和独立性，敢于对政府的部分政策提出有理、有据的反对意见，其评估意见正是因为是建立在专业研究的基础上，所以对于未来政策改进有重要的参考价值。此外，布鲁金斯学会的反馈信息也会为智库研究的后续政策研究提供参考，增强后续政策的科学性，因此，也促成了智库参与政策过程的良性循环。

3.3  “旋转门”机制：布鲁金斯学会发挥政策影响力的特殊方式

布鲁金斯学会发挥政策影响力的一个重要方式是“旋转门”机制。“旋转门”是指智库向政府输送人员，同时吸纳前政府官员加入智库。“旋转门”机制是美国智库的一大特色，其能够保持智库与政府之间的密切联系，为智库影响政府决策提供通道[19]。加入政府的智库学者能够在工作中直接或间接地将其研究成果转化为政策，其也更容易受到那些仍在智库工作的研究人员的影响。前政府官员的加入能给智库带来制定政策的现实经验，同时其也更容易影响那些还在政府中工作的老同事。目前，布鲁金斯学会的研究人员有一半以上拥有在政府部门工作的经历。自成立以来，布鲁金斯学会已经向美国联邦政府输送了百余位專家学者。正是这种“旋转门”机制为布鲁金斯学会直接影响政府决策创造了条件。

“旋转门”机制作为一个促进人才流动、畅通交流渠道的特殊方式，其功用贯穿于政策全过程，对议程设置、政策建议、政策制定与推广、政策执行、政策评估与反馈各个环节都产生了积极影响。

4  一般结论与政策启示

4.1  国际智库参与全球治理的主要路径与未来态势

现代智库的核心价值和生命力在于对公共政策活动的影响力，参与政策过程、推动公共决策科学化是现代智库的共同使命[20]。在全球化的背景下，智库的政策参与能力需以高度的国际化建设和全球影响力为标志。虽然世界上各大智库在使命、价值、研究领域与管理模式上大相径庭，但其在参与全球治理的路径与影响政策制定的模式上具有一定的相似性。

通过对以布鲁金斯学会为代表的国际知名智库的政策参与过程进行案例研究，本文可得出其政策参与的主要路径包括：一是推动全球公共问题列入政策议程，引导公众讨论，独立或联合开展全球治理相关研究项目;二是设计和规划多种政策备选方案，供政策制定者选择;三是主导全球治理相关的实践活动，为公众提供增长知识和参与治理的机会;四是以出版物、数据平台、专题报道等形式提供多元的决策理念和信息，提升公共决策者和公众的决策能力;五是应用公共媒体开展政策宣传和追踪，引导社会舆论走向[20];六是对政府决策进行客观且权威的评估，充当政府决策的“社会医师”;七是实行“旋转门”机制，打通研究人员与政府决策者之间的轮转通道。

在全球疫情对人类健康与世界经济发展造成重大打击的新形势下，国际智库更加强调参与全球治理并创造更加美好的世界的使命，纷纷将新的议题、新的技术、新的模式引入政策参与过程中，在国际化、专业化、时效性以及影响力上有着更高的追求。以布鲁金斯学会为例，该学会始终坚持高质量的学术研究，关注热点问题，并与政府保持密切的联系，这是过去其获得成功的主要原因。立足百年辉煌，布鲁金斯学会积极探索发展和变革的新路径来应对全球环境变迁带来的新挑战，继续深化和拓展研究领域，扩大学会的服务范围，吸引更多的独立研究者加入并搭建广阔的全球研究伙伴平台。因此，学会启动了“百年学者计划”，实行出版物数字化转型，广泛运用社交媒体，继续扩充研究队伍等[21]。

4.2  对中国智库参与全球治理的借鉴意义

当前，中国特色新型智库建设进入“黄金”期，中共中央高度重视智库建设，要求把智库作为国家软实力的重要组成部分，智库建设被提升到国家战略高度[20]。为了契合中国负责任大国的形象，更好地践行“人类命运共同体”理念，中国智库也开始寻求在全球治理中的主动担当和更大作为。我国智库由于发展起步晚又缺乏科学理论的指导，在智库数量大幅增加的过程中，逐渐显露出智库市场“散”“弱”“小”的弊病;单一标准下的智库评价陷入了“唯批示论”迷思，限制了智库在政策过程中的多元参与积极性和能动性[4];同时，我国智库在对外传播中面临一定的困境，产出具有国际影响力的成果频率偏低，总体上呈现“国际失语”的状态[22]。相比之下，发达国家智库建设起步早、政策参与经验相对丰富，尤其是发达国家高端智库普遍建立了完善的政策参与机制和政策影响力评价体系，能够为中国优化智库的全球治理提供借鉴意义。

基于对国际知名智库参与全球治理的机制研究，可以得出如下启示。一是注重智库与政府保持密切关系，为智库参与决策过程、向政府输送人才、承接政府项目创造畅通的渠道。政府是智库政策参与的重要合作对象和影响对象，因此，保持与政府的有效沟通，是发挥智库政策影响力的基础。二是鼓励智库在政策过程中的多元参与，完善智库评价体系。由于政策议题具有多元化和复杂性特征，智库发挥功能的空间和路径也应该拓展，不应以递交内参并获得批示作为唯一的评价标准，要凸显智库在引领社会讨论、提供公共知识产品等方面的社会价值。三是重视智库的国际网络构建。智库要寻求在全球治理领域的更大作为就要以国际化网络为依托，构建智库全球网络，以快速获取世界最新的“第一手”信息，了解各国的发展状况，从而更好地协同参与全球治理。四是创新智库的管理运营模式，为提升智库政策影响力服务。在新的治理环境和技术条件下，应积极运用数字化工具、社交媒体等平台，加强对智库的智能管理和宣传，做好政策推广工作[23]。

当然，与世界其他发达国家相比，中国具有独特的政治制度、文化传统和治理模式。因此，对于西方国家的智库建设经验不能盲目地照搬照抄。例如，朱旭峰等就通过细致的实证研究和比较分析，得出了美国智库的“旋转门”对中国智库影响力的作用微乎其微，甚至对智库专家的个人网络建设具有负效应的结论[24]。中国特色新型智库需要立足本国国情和治理需要，根据智库自身的传统与优势，探索出具有中国特色与时代特色的治理参与路径。

5  结语

全球治理环境复杂多变，治理形势十分严峻。在此背景下，国际社会呼吁多元治理主体的参与，全球治理需要体现集体智慧和全人类的共同价值。国际知名智库作为独立的专业性研究组织，在参与全球治理政策过程中的优势愈发凸显。为了认识智库在政策过程的具体环节中发挥了怎样的作用，本文以政策过程理论中的“场域论”和“阶段论”作为分析框架进行了综合性分析。研究表明，以布鲁金斯学会为代表的国际知名智库十分重视在场域转换中把握核心要素“话语”权，智库遵循“议程设置-政策建议-政策制定与推广-政策执行-政策评估与反馈”的过程参与决策，体现了智库在政策过程的头部环节、中部环节和尾部环节发挥自身作用的具体路径。此外，“旋转门”机制也是国际知名智库发挥全过程政策影响力的特殊方式之一。基于对国际知名智库参与政策过程机制与优势的分析，以及面向中国智库发展滞后、理论薄弱、评价标准单一、国际话语权不足等现实问题，本文对中国新型智库在建立与政府紧密联系、鼓励多元参与、完善评价体系、构建国际网络和创新政策推广方式等方面提出了建议。囿于篇幅，本文仅对智库参与全球治理全领域的政策过程进行了研究，未来对具体领域或具体环节智库发挥政策影响力的研究应继续推进。

①其中，代表性的文献有：薛澜. 在美国公共政策制订过程中的思想库[J]. 国际经济评论， 1996（Z6）： 48-52;薛澜， 朱旭峰. 中国思想库的社会职能： 以政策过程为中心的改革之路[J]. 管理世界， 2009（4）： 55-65， 82， 188;朱旭峰. 国际思想库网络： 基于“二軌国际机制”模型的理论建构与实证研究[J]. 世界经济与政治， 2007（5）： 22-29， 3-4;朱旭峰. 构建中国特色新型智库研究的理论框架[J]. 中国行政管理， 2014（5）： 29-33;柏必成， 丁煌. 政策议题性质与智库的政策参与[J]. 学习论坛， 2019（4）： 62-68.

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Research on the Mechanism of Internationally Renowned Think Tanks’ Participating in Global Governance under the Framework of Policy Process Theory

——Taking the Brookings Institution as an Example

Wei Li

School of Marxism， Tsinghua University， Beijing  100084

Abstract： [Purpose/significance] In the context of complex globalization， internationally renowned think tanks have become effective subjects participating in global governance. As one of the most prestigious think tanks in the world， the Brookings Institution’s policy participation reflects the mechanism of internationally renowned think tanks participating in global governance， and has great enlightenment for new-type think tanks with Chinese characteristics to participate in global governance. [Method/process] By constructing the “field theory” and “stage theory” framework of the policy process， this paper demonstrates how think tanks grasp the element of “discourse” in different fields， and analyzes how the internationally renowned think tanks represented by the Brookings Institution influence government decision-making in the process of “Agenda setting-discussion leading-policy designation-policy evaluation”， and what kind of policy products and knowledge products are produced. [Result/conclusion] The study finds that in the field transformation of the policy process， the Brookings Institution influences decision-making by setting specific topics， guiding public discussions， participating in hearings， submitting research reports， providing decision-making products and the “revolving door” mechanism. It reflects the multiple paths and multi-dimensional influences of think tanks’ participating in global governance. This inspires the Chinese think tanks not only to draw on the strengths of others， but also to stand on the national conditions， exploring the path of participation in governance with Chinese characteristics and the characteristics of the times.

Keywords： policy process    think tank    global governance    the Brookings Institution

收稿日期：2021-11-27      修回日期：2022-01-11

作者簡介：魏丽，清华大学马克思主义学院博士研究生，E-mail：1319507227@qq.com。