疫情防控要坚持在法治轨道上前行

刘彦华

“中国内地疫情总体呈现稳定下降态势，但近期内蒙古等局部地区又出现新的聚集性疫情，防控形势依然严峻复杂。”6月5日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫健委给出了这样的判断，并针对个别地方防疫措施层层加码现象特别强调要坚决做到“九不准”，即 “不准随意将限制出行的范围由中、高风险地区扩大到其他地区”“不准对来自低风险地区人员采取强制劝返、隔离等限制措施”“不准对符合条件离校返乡的高校学生采取隔离等措施”“不准随意关闭低风险地区保障正常生产生活的场所”等。

自新冠肺炎疫情暴发以来，地方防疫层层加码的问题频频出现，如何破解这一难题，关键在于真正树立权由法定、权依法使的法治理念，始终将权力约束在制度的笼子里。

“疫情防控是紧急状态下的社会治理，这种状态下社会秩序发生很大变化，原来秩序在一定程度上被改变，法律可能会出现暂时的管理真空地带。但是在紧急状态下，实际更需要法治，因为社会的失范不仅损害正常秩序，也损害政府公信力，严重的会导致社会秩序失控。所以，法治是疫情防控的一个安全阀，是社会尽快恢复秩序的稳定器。”中合合规研究院院长、北京瀛和律师事务所高级合伙人姜先良告诉《小康》杂志、中国小康网记者，回溯新冠肺炎疫情暴发以来我国的防控经验，法治的作用不可或缺。

于法有据才能依法有序，立法是依法防控疫情的首要环节。疫情当前，各级政府、人大及时反馈、反思疫情防控实践中所暴露出的各种问题，完善行政处罚程序、强化突发公共卫生事件中应急配套制度建设，构建科学务实、运行有效、系统规范的疫情防控法律体系。

2020年1月7日，经病原学鉴定，武汉不明原因病毒性肺炎疫情病原体被初步判定为新型冠状病毒。

13天后，即2020年1月20日，国家卫健委发布2020年1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。此前，法定的乙类传染病有传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎等26种，甲类传染病有鼠疫和霍乱两种。新型冠状病毒感染的肺炎纳入乙类、按甲类管理，意味着各地、各部门和各级各类医疗卫生机构可以依法采取发热病人筛查、确诊和疑似病例隔离治疗、密切接触者隔离医学观察，以及其他更加严格的防控措施，控制疫情扩散蔓延。

紧随其后，2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》，从九个方面明确了依法防控疫情的要点，为打赢疫情防控阻击战注入强大法治动力。2020年2月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》正式发布，明确列出了抗拒疫情防控措施犯罪、暴力伤医犯罪等九种犯罪类型。2020年10月2日，国家卫健委发布《传染病防治法》修订征求意见稿，对重大疫情防控工作的成功经验进行总结，并推动将其上升为法律制度。

不只是立法。在中国社科院法学研究所副研究员栗燕杰看来，近两年我国依法防疫工作主要呈现了四大亮点：一是突出民生保障，进行了一系列制度调整，并将这些制度调整纳入了社会救助法的修改制定中。二是防疫过程中出现的一些法律之间不协调或不尽一致的地方，现在也正在通过立法、修法进行优化。尤其是正在实施的传染病防治法和突发事件应对法的联动修改，将大大避免或者消除这些不一致的问题。三是突出了营商环境优化和企业权益保障。四是倒逼了“不见面行政审批”“最多跑一次改革”以及在线诉讼等在实践层面的落地和推进。

“在疫情防控中，法治的作用或意义巨大，它增强了人们对抗疫的理性和可预期性的判断，让人们知道政府抗疫行为是有一定边界的，采取的防控措施是有依有据的，这有利于社会层面消除恐慌心理。”栗燕杰在接受《小康》杂志、中国小康网记者采访时强调，以人民为中心的理念、生命健康安全至上的观念，在依法防疫中得到了充分体现。

依法防疫成效显著，但问题依然突出。

近日，一组数据引起人们的广泛关注——最高人民检察院的数据显示，自疫情发生至今年3月31日，全国已起诉涉疫案件超万件，批准逮捕9377人，起诉15666人。

对此，姜先良分析认为，數字的增加说明在疫情防控常态化下，一些深层次社会问题正在暴露出来：一方面反映了违反疫情防控措施、铤而走险的行为增多;另一方面也反映了疫情防控常态化下，人们生活出现不适应性，容易产生各种违规违法行为。“尤其是实际中存在机械执法、粗暴执法问题，不实事求是执法给生产生活带来巨大负面影响。比如，一些解除集中隔离的人被禁止回家;一些从高风险疫区来的人被禁止返乡;在明确防疫政策后，一些地方因为害怕疫情扩散，人为加码，影响正常生活和复工复产。”

栗燕杰同样关注到了这一数字的变化。据他观察，经过两年多的疫情防控，涉疫违法犯罪的多发区正在从个人向机构、企业和相关政府部门演变。

近日，北京9天内查处3家核酸检测机构、多名干部涉案的消息引发轩然大波。伴随疫情常态化，通过核酸检测提早排查感染者已成为各地政府最常适用的防疫措施，尤其是针对目前多地正在推进常态化全域核酸检测的相关法律合规问题，正在不断暴露。

据栗燕杰介绍，根据《传染病防治法》，人们确实需要接受疫情防控机构关于传染病的调查检验、采样、隔离治疗等预防控制措施，但在实践中，由于行政委托政府购买服务的发达，大量的采样、检测工作都是委托第三方机构或者基层社区甚至志愿者来实施，对他们的行为如何进行规范监管，以及如何确保个人信息安全成为一大挑战，给执法机关提出了更多的要求。

“常态化全域核酸检测是否有必要、谁来付费、谁来监管等问题都有待进一步明确。有数据显示，新冠疫情暴发以来，我国在核酸检测上花费共计3000亿元，仅今年前四个月即花了近1500亿元，这是一个庞大的市场，直接后果便是利益驱使，机构造假冲动强烈。”对此，栗燕杰强调，对于涉疫相关的资方和行业企业必须加大监管力度，警惕个别资本利欲熏心，甚至官商勾结，妨碍抗疫大局。

北京9天严查3家核酸机构，大快人心。但需要注意的是，核酸“造假”的问题不止发生在北京一地。据《小康》杂志、中国小康网记者梳理，2021年1月，济南华曦医学检验实验室在承担河北隆尧县第二轮全员核酸检测工作时，其员工翟某某谎报核酸检测结果“全阴”;2022年4月，合肥和合医学检验实验室、合肥诺为尔医学检验实验室超能力承揽检测业务、严重超过承诺时间出具检测报告，几次出具“假阳性”报告;2022年5月，上海钧济医学检验所、润达医疗、和合诊断等多家核酸检测机构遭遇“假阳性”质疑。但从各地相关部门发布的公告看，立案调查的很少。合肥两家机构被停止合作。济南华曦医学检验被停业调查，最新进展是因为服务合同纠纷去年下半年该公司起诉了隆尧县卫生健康局。

栗燕杰分析认为，常态化核酸检测带来很多法律风险，为此必须提高相关防疫政策措施的瞄准率。

近日，安徽合肥“光明正大”式防疫冲上热搜。在合肥市第32次市疫防工作视频会商会上，合肥市提出了增设法律顾问团队进一步加强《通告》等合法性审查的举措。具体而言，疫情防控法律顾问团队的功能主要体现在四个方面：一是对疫情防控涉及的各类主要问题进行法律政策研究，提供决策建议和参考;二是对疫情防控应急管理措施、政策文件及时受理、快速审查，源头上防范违法文件出台;三是对疫情防控涉及执法依据进行全面梳理，为执法部门严格规范公正文明执法提供准确依据;四是加强与重点执法部门沟通联系，提前介入重大行政执法法制审核，帮助解决疫情防控中遇到的执法问题。

对于合肥的做法，姜先良直言，“合肥这一做法可以复制。法律顾问可以把一道关，提高决策的科学水平，同时也在一定程度防止政府权力的滥用。”

栗燕杰也点赞称，安徽合肥法律顾问的做法值得肯定。“要处理好有效防控与防控举措合法之间的关系，既要在法制框架内，用足用够法律赋予政府的一些手段措施确保法律有效，也应该避免一些明显不合理的措施。例如滥用联合惩戒。”

不只是疫情防控，在社会治理的很多领域，很多地方都在尝试增设法律顾问团队的做法。点赞的同时，栗燕杰提醒称，地方政府设立法律顾问团队的做法有一个关键问题需要克服，即如何让顾问团队说真话。“从以往的经验看，这类做法有比没有强，但整体实施效果没有人们预想中那么好，因为它很难听到真话。目前，地方政府的法律顾问大致有两类，一是有编制的政府内部法律顾问，由于与领导决策之间存在上下级关系，一些比较尖锐或者否定性的意见不敢提。二是社会上的法律顾问团队，律师很多，但真正懂行政法和政府管理的法治人才比较少，对口人才欠缺。”

栗燕杰在接受采访时提及珠海的经验。据他介绍，珠海聘请了三个法律顾问团队，一是政府内部的公职律师，有编制或者政府公职的，二是当地律所，三是外地智库科研院所，对重要事项同时征求三方意见，并且三方不通气。“这种做法的好处是，它可以听到一些真话，但因为外地团队对其改革背景和意图相对缺乏了解，其意见建议的贴合度会低一点。”

疫情防控高压，民众高度敏感，有观点认为，地方层层加码，依法防疫在这种情况下要把握一个“度”的问题。栗燕杰坦言，这里确实有个“度”的问题，但是这个“度”的把握应该以疫情形势为判断前提。

姜先良则认为这个“度”在于高压之下如何保障民众的基本权利。正常状态下，基本权利会得到相对充分的保障，但在疫情这种非正常状态下，基本权利会受到不同程度的侵害，這是受到最多非议的地方。这个问题的解决不是一蹴而就的，是随着疫情防控能力的提高而不断得到解决的，是随着我国医药卫生健康体系的不断完善而得到改善的。所以，把握好这个度，一个是需要一定的窗口期，另一个也要抓好立法工作，不断完善科学的工作标准，此外，要加强对执法者的培训，以及对违法乱纪行为的处理。多处理一些负面案例，并加大宣传，推动执法水平不断提升。

姜先良强调，目前我国依法防疫的难点主要体现在两方面：一是所依之“法”在不断完善中，防疫中会出现各种新情况，法律又是滞后的，所以在缺乏法律依据的情况下，防疫工作会摸着石头过河，这期间就会因为执法尺度过大造成一定负面影响和不良社会后果;二是机械粗暴执法情况会不同程度长期存在。而破解之道则是加强监督、加大宣传，科学立法、营造依法防疫的社会氛围。