理性解读个人养老金制度

陈友华南京大学社会学院教授

中国目前已经步入人口老龄化社会，这一趋势将在未来很长时期内持续下去。人口老龄化对中国养老金制度的影响是长期且深刻的，我们必须用战略眼光完善中国养老金体系。

中国养老金的可持续性历来受到政府和学界的重视，这既关系到宏观经济的全局化发展、人口结构变动以及社会稳定，又关系到劳动者退休后的利益和一系列民生问题。然而，生育率的低迷、预期寿命的延长、经济增长的放缓、福利制度设计缺陷等一系列不利因素无疑放大了我国养老保险基金的缺口与风险。在此背景下，中国政府在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确指出，发展多层次、多支柱养老保险体系。2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），这标志着我国已然初步构建起以基本养老保险为基础、以企业（职业）年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保险体系。

此次个人养老金制度建立的最重要的政策动机源于对人口老龄化与养老保险基金支付压力的应对。

相较于个人储蓄养老保险，中国养老保险体系中第一和第二个支柱的推行历史更长。第一支柱是基本养老保险，主要由城镇职工和城乡居民基本养老保险两大制度构成，成为目前世界上覆盖人数最多的养老金制度，起到了国民社会经济“安全网”的重要作用。第二支柱是企业年金和职业年金，主要由用人单位自主建立、市场投资运营、政府综合监管，起到了提高部分老年人生活水平的补充作用。第三支柱是个人储蓄性养老保险和商业养老保险，其内容宽泛，与国际发达国家相比，第三支柱是我国养老保险体系中的短板。《意见》的出台彰显了我国政府对建立并完善第三支柱养老保险制度的决心与力度。

中国的个人养老金制度是政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度，既归属于我国建设多层次养老保险体系目标中的第三支柱，也相当于世界银行2006年提出“五支柱”中的第五种类型，即个人养老储蓄。个人养老金及个人账户制度的核心是吸引储蓄，鼓励个人和家庭承担更多的养老责任。不过，我国此次实施的个人养老金制度又与常见的个人银行储蓄或商业保险存在较大差异：第一，个人养老金制度有明显的政府支持与政策导向，不同于市场或私人的自发行为。第二，个人养老金制度享受税收优惠。类似于西方国家在个人账户养老金上普遍采取的延税制度，国民在存入账户时可享受税前列支，领取养老金时再缴纳个人所得税款。第三，个人养老金制度鼓励资金的投资和保值增值，完全由个人进行决策并承担风险。第四，个人养老金的支取与退休年份锁定挂钩，一般不允许提前取用。

此次个人养老金制度建立的最重要的政策动机源于对人口老龄化与养老保险基金支付压力的应对。养老保险本应作为国民退休后基本生活的物质保障，但长期以来我国原有的养老金缺口问题已成为影响国家经济安全的重要因素。我国虽已初步形成由国家、企业和个人组成的三支柱养老金制度，但各支柱的重要性截然不同，体系发展也面临着非均衡困境。

首先，作为第一支柱的城镇职工基本养老保险承担起了国民养老最主要的公共职能。政府主导下的基本养老保险制度致力于“保基本”，其功能最为重要，如果第一支柱出现了严重问题，不是第二支柱与第三支柱可以兜得住的。但现实却是在少子老龄化之下，我国社会养老保险基金的收支平衡已经并将面临越来越严峻的考验，而养老金替代率的逐渐下降也成为世界范围内的普遍趋势，第一支柱的基本功能正在逐渐下降。此外，我國养老金第一支柱“一家独大”的局面也严重挤压了第二支柱和第三支柱的发育空间。

其次，作为第二支柱的企业年金与职业年金的发展未能尽如人意，并未发挥出预期的社会效益。具体而言，企业年金仅仅在国有企业或者经济效益好的大型民营企业才得以实行，而职业年金仅仅在党政机关与事业单位内实行，因此，第二支柱覆盖的多是中上社会阶层，中下社会阶层基本与之无缘。加之，由于国家在推动第二支柱养老金建设时的税收优惠不足，企业（职业）年金发展缓慢，导致中国养老金体系面临着替代率低、可持续性差的困境。

我们不宜过度夸大个人养老金制度的意义与作用，而应认识到其作为第三支柱所扮演的补充角色。寄望于完全依靠个人养老金储蓄来保障全体国民老年生活质量是不现实的。

最后，在我国养老金体系第一支柱“不堪重负”和第二支柱“发育不良”的结构性难题下，以个人养老金为代表的第三支柱应运而生，似乎为化解我国养老金困境提供了契机。事实上，个人储蓄养老保险在世界上出现的时间较晚，是在传统社会养老保险基金出现严重问题后的产物，是政府不得不推出来的一项自我补救措施。在此背景下，西方国家纷纷实行社会福利制度改革，进而提出福利多元主义的思想，其改革的主要做法是适度降低国家对个人的养老责任，增加个人与家庭对自己的养老责任。

那么，养老金体系的第三支柱或个人养老金制度的预期效果与收益又将如何呢？一般认为，个人养老金制度的建立有利于进一步构建起更加完备的多层次养老保险体系，其政策预期是保障老年人更有质量和水准的晚年生活。此外，个人养老金制度的实施还将为资本市场提供长期资金，提高资本市场机构投资者比重。

但是，我们不宜过度夸大个人养老金制度的意义与作用，而应认识到其作为第三支柱所扮演的补充角色。寄望于完全依靠个人养老金储蓄来保障全体国民老年生活质量是不现实的，也会因此遗漏政策本身所引致的一些缺陷。第一，此次制度设计规定参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元，由于金额上限太低，实际上对改善我国老年人晚年生活的作用比较有限，甚至在高通胀下，其预期政策收益还会大打折扣。第二，目前国家出台的鼓励措施的吸引力也有待提升，应该出台更多配套支持政策，例如采取延税制等措施。特别是在通货膨胀时代，如何保证这些个人储蓄金的保值增值，在这方面国家应该给予更多的政策保证。第三，个人养老金的运营机构可能具有潜在风险，政府应当严格规范与监管机构的运营，避免导致新的金融风险。现行规定下，主要由商业银行运行个人储蓄养老保险金，假如出现金融风险，政府和银行该如何处置？所有类似问题都要提前防范好，特别是学习借鉴德国等发达国家的经验与做法。第四，个人账户资金的保值增值离不开整个国家宏观社会经济大环境，面对新冠疫情困扰、中美摩擦加剧、人口红利消失等前提下的经济增长放缓，我国各种支柱的养老保险基金的保值增值压力是与日俱增的。并且，我国个人养老金制度强调个人投资的自主性，但现实中绝大多数人是不具备投资技能的，如此这般可能会为日后埋下更多的金融风险。第五，充分考虑和评估个人养老金制度与个人储蓄养金的运营与管理成本，以及由此衍生出的各种庞杂费用，尽可能降低其运营成本也是值得考虑的。