治理现代化视域下营商环境：治理框架与实现路径

申来津 刘玉文

(武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430070)

0 引言

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境[1]。法治是最好的营商环境，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治[2]。要以公平竞争、开放合作推动国内供给侧结构性改革，有效淘汰落后和过剩产能，提高供给体系质量和效率[3]。优化营商环境需坚持和完善社会主义市场经济体制，并不断完善治理体系和提高治理效能。

关于营商环境的研究，国外文献主要是从微观角度对影响企业营商环境的因素进行探析，包括商业法律环境的法治标准、制度环境、政府投资、政府财政援助、政府数据的开放程度等。国内研究主要聚焦于营商环境的评价、评估和优化路径两方面，前者涉及范围广、维度多，包括要素环境评价、政务环境评价、法治环境评价、市场环境评价、创新环境评价等。后者则主要是研究在“放管服”、大数据、疫情防控、标准化等视域下如何优化营商环境。可以发现，既有研究较少从宏观制度层面对优化营商环境进行探讨，即较少从实现国家治理能力和治理体系现代化为目的要求出发对优化营商环境问题进行探究。因此，本文立足于国家治理现代化目标之下，比照《优化营商环境条例》设计框架，建构优化营商环境的治理框架，并以优化营商环境过程中存在的问题为导向，探讨该治理框架的实现路径。

1 制度—能力：优化营商环境的治理框架

建构“制度—能力”的优化营商环境的治理框架，主要应回答两个核心问题：一是“制度—能力”的治理意蕴；二是“制度—能力”的治理框架适用于优化营商环境的基本原理。

1.1 “制度—能力”的治理意蕴

我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现[4]。国家治理离不开制度、能力两大基石。“制度—能力”的治理框架有力支撑着国家治理。首先，制度具有明显的治理价值意蕴。脱离制度基础的国家治理将成为“无源之水”“无本之木”。要想实现国家治理现代化必须要有一套科学、完备、严密的制度体系作为支撑，使国家治理“有制可依、有章可循”。诸如“一网通办”“一事联办”制度、“政府承诺+社会监督+失信问责”机制、执法流程再造机制等都为优化营商环境提供了根本的制度遵循。习近平总书记指出，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争，制度稳则国家稳[5]。这表明了一套行得通、真管用、有效率的制度体系是深入推进国家治理现代化的内在刚需。

其次，能力具有明显的治理范式意蕴。治理能力的水平，直接影响着我国社会主义制度最大优势的发挥。治理能力不足必然会导致再好的制度也会因为无法得到有效地实施而难以发挥其优势。并且能够反映制度优势的一个核心指标就是国家治理效能。一种制度好不好，有没有优势或优越性，不是看它设计得如何完美，而是看它能否给国家和人民带来实实在在的好处，看它是否能够推动发展、改善民生、维护秩序、促进和谐[6]。国家治理要想达到理想的成效, 不只是要制定出符合实际情况的制度, 而且要执行机关对制度有着充分的实践能力。因此，治理体系和治理能力统一于国家治理现代化, 二者是相得益彰、紧密联系的。简言之，制度建设和能力建设是实现国家治理现代化之两翼。

1.2 优化营商环境“制度—能力”治理框架建构

为了推进国家治理现代化，必须把重点放在经济建设发展上。营商环境作为经济发展的基础，在实现国家治理能力和治理体系现代化的征程上发挥着“助推器”的作用。同时，党的十九届四中全会提出，要深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。李克强总理在全国深化“放管服”改革，优化营商环境电视电话会议上提出，营商环境是发展的体制性、制度性安排，其优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱[7]。可以发现，优化营商环境与“制度-能力”的治理框架之间具有必然的联系。

优化营商环境是一个系统工程，不仅要让企业“引得进、落得下”，还要让企业“稳得住、能发展”。必须着力于进行涉及到简政放权、政务服务、监管执法等各个方面的制度供给和能力提升。本文以《优化营商环境条例》为契机，对优化营商环境的“制度-能力”治理框架予以建构(见图1)。制度维度和能力维度包括五个方面，其中制度维度所囊括的领域是共计19个、能力维度所囊括的领域是32个(见表1)。

图1 优化营商环境的“制度—能力”治理框架

表1 优化营商环境的“制度—能力”治理框架

首先，市场主体受到平等对待是指所有市场主体平等享有和使用相同的权利，具体包括平等享有和使用生产经营所需的各项要素、平等享有和参与国家对于企业的各项扶持政策、平等参与各种项目的投标以及平等地与政府订立合同等。市场主体的全面保护包括市场主体在生产运营上自律性的保护、产权及其他正当权利和利益的保护，同时也排除任何机关、组织和个人对企业生产经营者人身安全和财产安全的非法侵害，保护市场主体智力成果，让市场主体永葆自主创新的积极性。确保市场主体的权益是通过为市场主体权利实现建立统一的国家服务平台来达成的。为了打破市场准入和市场退出壁垒，必须纵向推进商事制度改革。例如，通过“照后减证”，精简审批等制度解决市场主体“准入不准营”的问题。为了贯彻实施减税方针，真正给市场主体带来实惠，必须保证各项减税政策是全面、及时地惠及市场主体，对企业成立相关费用的设定进行严格把关。企业所面临的筹措资金难、贵的融资瓶颈可通过金融机构的鼓励和帮助来解决，具体措施可包括削减民营企业和中小企业的综合性的资金筹措成本，不得加设对民营企业和中小企业不公平的条件。

其次，为了实现政府服务的规范化、统一化、专业化，政府及其相关部门必须切实减少政务服务流程，精简政务服务所需提交的材料，缩短政务服务的期限，并将政府服务的标准化工作步骤及宗旨方针一并公开，强化无差别对待。为了方便社会公众能够花费较少的精力、时间、金钱实现政务服务，社会公众可通过全国统一的在线政务服务平台系统获取网上办理，就近办理等服务。推进行政审批制度改革的形式包括管理新的行政许可的设定、删繁就简现有的行政许可，将审批权限向下层机关倾斜。为了提高执法效率，必须切实建立和完善部门间及区域间行政执法协同和响应机制。新的监管包括“双随机、一公开”监管、“互联网+监管”，以及对新兴产业实行的包容审慎监管，但是法律规定不得实施包容审慎监管的除外。促进执法行为标准化涉及的是行政执法自由裁量基准制度。为了提高法规政策制定的透明度，需强化民主协商体系。为了加强实施法规政策科学性，必须明晰、强化法规政策制定的适应调整期机制。加大对企业相关法规政策的宣传解读力度，亟须建立健全法规政策的宣传教育体系。

2 “制度—能力”治理框架的实现路径

“制度—能力”治理框架如何运用到优化营商环境的实践中，以此促进营商环境的发展，需深入研究。近年来，我国各地区和部门都在以市场主体的需求为抓手，以问题为导向，深化“放管服”改革，以放宽市场准入为焦点，大力推进政府职能转变，并通过加强公正监督、改进政务服务、创新制度和体系、加强协调与合作、完备法治保障体系等方式，努力为市场主体生产经营提供一个稳定公平、透明、可预测的良好环境，在市场准入、减税降费、包容审慎监管、信用监管、“双随机、一公开”监管、审批环节、跨部门数据共享、电子政务“一网通办”、常态化市场主体意见征集、保护市场主体权益等方面都取得了积极成效。但在持续优化营商环境过程中发现一些问题。以下将对优化营商环境中存在的问题进行具体分析，并提出如何运用“制度-能力”的治理框架解决这些问题。

2.1 制度维度方面

2.1.1 完善中小投资者保护机制

“保护中小投资者”这项指标的方法论基础文献是《自我交易的法律经济学》[8]。中小投资者在维持生产经营外能够用于投资的资金偏少，并且存在投资时间偏短、可承担的投资风险偏低、风险辨别力低等特点。但是此类人群是我国现阶段证券市场的主要参与群体。在市场环境中，中小企业相比较成熟的企业来说，所具备的资讯获取、风险防范以及自我保护等能力明显处于弱势，中小企业的正当权利和利益经常受到侵害。出现该问题的原因之一就是对中小投资者保护的体制机制不够完善。因此可从完善中小投资者保护机制入手来实现对中小投资者的全面保护。具体的中小投资者保护机制可包括完善信息披露机制，扩大信息披露的覆盖程度，以此来保障中小投资者的知情权。中小投资者的权益难以得到保障的原因之一还包括缺乏有效的司法保护。因此，保护中小投资者的权益，必须强化司法制度。比如对于违规披露信息的企业，可以用司法制度来惩罚，其违规披露信息的违法成本提高了，就能从源头解决信息披露不规范的问题[9]。

2.1.2 深化金融改革制度，健全离任交接机制、改革政绩考核体系

(1)深化金融制度改革。中小企业在生产经营中会面临金融机构没有用好信用借贷、政策性贷款等各类政策工具以满足这些企业设立和发展需求的问题。其中，还存在某些金融机构违规设立贷款承诺费、资金管理费、财务顾问费、咨询费等违规手续费的情况，增加了企业的生产经营的成本。并且相关部门在降低融资收费，强制中小企业融资时要求办理的保险等事项专项清理工作方面行动力不足。因此，亟需深化金融制度改革，防控可能面临的金融风险，提供优质的金融服务。

(2)健全离任交接机制、改革政绩考核体系。“新官不理旧账”的问题出现。出现此问题的原因包括“旧账”背后所隐藏的利益，个别新上任官员“唯上” “唯权” “唯官”的官本位思想，契约观念缺失以及官员服务意识淡薄。政府失信只会损害政府公信力、降低群众信任感、使企业丧失投资信心、导致人才外流、阻碍企业发展。因此，新官理好旧账要坚持问题导向，对旧账进行深入调查研究，区分旧账性质，有针对性地采取不同措施[10]。

2.1.3 强化协调联动以及个性化服务体系，优化政府权责体系

(1)强化协调联动以及个性化服务体系。2019年国务院印发《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，总体评价而言，社会公众对于政务服务的满意度不断地提高。但营商法律服务的质效仍有较大提升空间。实践中，各部门提供的公共法律服务之间尚缺乏相互配合、协调联动机制。同时，公共法律服务中心尚缺乏个性化服务机制，未能切实关注企业热点、难点问题，未能根据企业自身需求有针对性地提供法律服务。因此，需强化部门之间的协调联动，贯彻落实“最多跑一次”“只进一门”等政策。同时，打造企业“订单式”的个性化服务机制，实现快速、有效地回应企业的问题。

(2)优化政府权责体系。健康的政商关系能够促使企业把全部的精力放在提高生产经营质效、产品竞争力、技术创新能力等方面上，最大程度地激发企业的活力。习近平总书记指出，新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字[11]。但政商关系在实践中存在“清洁度”不够的问题，主要有两种表现形式：一是政商之间水乳交融,形成了利益输送关系；二是政商之间缺乏相互信任,形成“背靠背”关系[12]。这两种表现形式走向了“亲”“清”政商关系的两个极端即“亲”而不“清”“清”而不“亲”。优化政府权责体系，是完善构建“亲”“清”政商关系的基本前提。实行政府权责清单制度，清晰定格政府所享有的职权和所承担的责任。完善细化政府权力和责任体系，有效避免因为政府超越职权、滥用职权或不作为等原因而导致出现权力和金钱交易腐败等问题，保证做到政商之间既“亲”又“清”，有交集不搞交换、有交往不搞交易。

2.1.4 构建完善的部门联动监管机制

执法实践中，因受到利益的驱动，导致公权力的异化，出现了少数行政权力部门化和部门权力利益化的现象。个别部门争权夺利，只谋求自己的利益，对于群众需要办理的事项互相“踢足球”，不予实际解决。少数部门看重自身利益，有利益可循就争抢，无利益可循就推诿，拒绝共享利益，设立不合理的行政许可、行政处罚，加设不必要的办事流程。这种政府权力部门化、部门权力利益化的现象损害了市场主体的利益，阻碍了营商环境发展。因此，必须强化社会资源交易的全过程监管，建立健全部门协同监督管理体系，进一步实现社会资源交易监管和执法行为的标准化，破除部门间的信息障碍，为执法机关协同执法协同奖惩提供制度保证。

2.1.5 加强“机制建设”、抓住“关键少数”

法治化营商环境建设的前提是处理好营商政策制定实施过程中整体与局部的互动关系[13]。着眼于全国优化营商环境法治化改革实践中，呈现出“上热、中温、下冷”的倾向，基层改革活力不足，基层部门是优化营商环境法治化改革的薄弱区域，不利于促进营商环境持续优化。目前，基层部门在优化营商环境法治化改革中存在薄弱的原因主要有以下两个方面:

(1)观念错落后，对优化营商环境重视程度不足，层层传导压力失灵失效，政策执行走样打折扣，避实就虚，执法不到位不作为。

(2)执法力量下沉不够。解决这些问题, 首先要从源头上加强制度建设, 加强顶层设计, 建立热传递系统的体制机制；其次，必须要抓住“关键少数”，领导必须要主动承担责任,不懒不怠不庸。只有这样才能真正地解决“隔热层”“梗阻”等问题。

2.2 能力维度方面

2.2.1 市场主体保护能力

我国于2013年首次在《中华人民共和国商标法》引入了惩罚性赔偿制度。并且在2019年将惩罚性赔偿限度成倍提高，以此加大对知识产权的保护力度。但是知识产权惩罚性赔偿制度出现了适应性不足的现实挑战。首先，适用案件数量少。在2014年《商标法》制度实施后近3年，仅有三起商标侵权案件的裁判中明确适用该法第63条的惩罚性赔偿条款[14]。其次，适用该制度时说理不够充分。一方面，部分法院对于适用该制度的要件分析不够具体，甚至存在未作解释而直接适用的情况；另一方面，对于惩罚性赔偿金特定倍数的选择依据和判断过程，所有判决均未作说明[15]。因此，在司法实务中，必须强化知识产权惩罚性赔偿制度的审判实践。

2.2.2 市场环境维护能力

作为一种功能性存在，现代政府的根本职责在于及时回应并满足公共需求[16]。伴随着“放管服”改革的纵深推进，政企关系法治化程度得到了提升，但是由于我国传统行政体制的惯性、政企地位不够平等、信息公开程度较低等原因，仍存在政企之间诚信透明不够，政企信息资讯不对等导致政企沟通存在阻碍。政企沟通不畅，主要表现为政企沟通机制不健全带来沟通的主观随意性，政企沟通平台缺乏导致沟通的个案分散性，政企沟通方式单一影响沟通的响应及时性，政企沟通的形式化使沟通缺乏实际有效性[17]。因此为保障政府和企业之间能够畅通无阻地交流沟通，必须持续加强政府和企业之间的资讯联通，同时这也促进法治化营商环境的关键。

2.2.3 政务服务能力

随着“放管服”改革、转变政府职能工作纵深推进，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“老衙门作风”已大有改善，但却滋生了“门好进、脸好看、话好听, 事照旧不办”的“新衙门作风”。脸热心冷、只微笑不办事的“新衙门作风”主要表现为：为了“玩推手”“打太极”而找各种各样的借口，为了懒政不作为而设置“软钉子”。本质上是不作为、慢作为， 是一种隐性的腐败[18]。

2.2.4 监管执法能力

李克强总理在国务院常务会议专题研究信用体系建设工作时强调，加强信用监管是基础，是健全市场体系的关键，可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。近年来，我国信用监管机制取得了积极成效，但是尚未形成一个体系化的信用监管部门协同机制，所带来的问题是对于信用监管的推动工作，各部门意见不一，部门之间的职责权限不清、部门地域间缺乏协调协商机制，信用监管多头，监管、防范、控制风险能力不足，形成监管死角。因此亟须借助现代信息技术，搭建互联互通的信用平台，推动信用信息的采集、记录和共享，信用评价结果的互认[19]。同时，需要在大数据背景下构建信用监管机制，健全一体化信用信息平台，以大数据为支撑研发市场化信用产品、服务，促进信用监管多元共治[20]。

2.2.5 法治保障能力

为了保障各个地区能够结合本地区的实际发展情况，因地制宜地制定相应的政策、文件，各地区拥有较为广泛的地方营商环境立法权。但目前地方在进行相应的营商环境立法时存在规范性文件数量多、排查难、效率低等问题。并且，为了鼓励各地区、各部门根据本地区以及本部门的特点自主创新、大胆尝试，实行了营商环境容错机制，但该机制在实践过程中，出现了较多违反上位法、违反法定程序以及减损企业权利、增加企业义务等情形。实践中，某些地方取消了一些行政审批之后，却以法规、规章等规范性文件的形式要求企业进行备案、登记、年检，变相地增加了企业的负担。这些有悖“放管服”精神阻碍了营商环境发展，亟需相应的部门予以深度清理。

3 结语

营商环境作为经济发展的基础，必然能够成为实现国家治理体系和治理能力现代化的“助推器”。加快推进营商环境建设已刻不容缓，必须把营商环境问题提升到国家治理的战略高度。营商环境治理现代化必将成为一种研究方向。立足于国家治理现代化目标之下，建构优化营商环境的治理框架，探讨治理框架的实现路径。