“区级政府+市级平台”模式下政企合作体制创新路径分析

摘要：长期以来，因建设资金需求大、市辖区权力有限、融资能力不强、人力资源不足等诸多因素制约，导致市辖区级的区域开发迟缓，影响城市发展大局。本文对H市下属辖区X前期开发过程进行研究，分析区级政府与市级平台这一政企合作模式，对解决区域开发问题的积极作用。双方通过破除机构壁垒组建指挥部、打破层级绩效共考核、突破原有业务发展新项目等措施，取得了一定成果，为“区级政府+市级平台”模式的探索可行性经验。

关键词：政企合作;区域开发;体制创新

中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.13.023

1研究背景

根据《2019城市商业魅力排行榜》的五个维度测评，H市属于我国四线城市，商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性和未来可塑性等情况与绝大部分三四线城市类似，本文选取H市辖区的发展模式进行研究，具有一定的代表性。

为加快城市高质量发展，补齐城区发展短板、优化城市空间布局，在H市政府的带领下，市级平台J公司与X区政府合作开发新区，打开了新区建设新局面。本文对X区建设中“区级政府+市级平台公司”模式下政企合作体制进行研究，以为类似区域开发提供可操作经验。

2市辖区发展面临的难题

X区地处长江边，滨江临港交通区位优势明显，文化底蕴深厚，自然资源丰富，但区域发展工作推进一直较为缓慢，主要存在建设资金需求大、市辖区权力有限、融资能力不强、人力资源不足等方面原因。这些原因相互影响，环环相扣，导致发展受阻。

（1）建设资金需求大。X区域规划面积约11平方公里，按照开发计划，第一年进行概念规划、土地附着物拆改迁;第二年主要干道建成通车;第三年学校等基础设施开始运营，前三年的投资数额巨大。如果按照亩均一级土地开发成本200万元计算，仅一级土地开发需要投入的资金就超300亿元，资金压力巨大，而X区由于长期发展滞缓，区域财力不强。虽然X区自然资源丰富，但可迅速开发利用资源有限，又限制了区级平台公司的融资能力。

（2）市辖区权力有限。与县（市）政府形象上相比，市辖区级政府“无威”，即区级政府的影响力随着其权力的缩小而降低，这导致区域当地的自主发展受到制约。不仅如此，受到国际经济下行影响，国家宏观调控力度加强，资源要素供给趋紧，以政府为主导的投资模式使得地方财政不堪重负。此外，分税制改革所导致的地方财政紧张、地方政府财权与事权的不匹配、政绩导向的官员选拔机制等因素催生了地方政府大举借债的趋势，从而催生了地方政府融资平台公司的建立。

（3）融资能力不强。根据《中华人民共和国预算法》规定，在我国，地方政府无权发放地方债的。所以X区政府尝试通过“政企统合”模式，组建区级平台公司，通过企业法人的形式从银行获得贷款，进而实现融资功能，增强了政府的协调性和灵活性。然而，X区级平台公司受本身资产、现金流、金融人才等因素影响，融资能力不足以满足区域发展投入需要，思路有却难以取得满意的效果。

（4）人力资源不足。这点主要體现在三个方面：一是缺乏专业人才，X区级平台员工一部分来自区政府，一部分来自社会招聘，而平台工作涉及规划设计、工程招标、招商引资等专业性强工作量大的事项，而在平台目前的薪酬和管理模式下，其难以招聘到并留住能够满足专业工作需求的员工。二是不管是X区级政府还是平台公司，虽然工作人员素养较高，可以及时学习，但大部分的学习属于碎片化、临时性的“急救”，没有接受系统的培训与实践，缺乏专业指导，无法满足专业工作的需要。三是X区级政府除了要完成本级政府各项任务，还要随时准备上级政府安排的工作，不但要努力摸索区域开发，还要同时兼顾基本的政府职能。X区级平台由于其性质的特殊性，无法完全按照市场化运营，除了经济指标以外，其考核还要加入其他指标。

3“区级政府+市级平台公司”模式优势

在H市级政府统筹考量及领导下，X区政府与市级J平台公司展开深度合作，通过“区级政府+市级平台”模式，解决了区域开发的几大难题。

（1）引进专业平台，保证项目建设资金。市级平台J公司虽然成立时间不足十年，但是已经为多项重点工程的落地做出了突出贡献。J公司通过自身优良的资产、稳定的现金流、较高的信用评级，为项目建设融到启动资金;随后X区政府对闲置资产、待开发土地等重要资源进行调配，从而补充建设后续资金，强强结合，一定程度上保证了区域开发的资金需求，使得区域发展可以按照既定的轨道快速前进。

（2）打开融资渠道的同时，全面考虑区域规划。市级平台公司不单单是市政府的融资平台，J公司已开始市场化转型，深刻体会到“产业发展是城市最坚实的支撑”，所以J公司在参与X区域规划设计时，牢固树立产城融合理念，结合“统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合”的要求，统筹一盘棋，设计区域功能规划。

此外，J公司带来了市级平台自身商业资源，直接将好的项目引入X区，为区域可持续发展带来项目“血液”。

（3）市级参与高位统筹，间接获得“授权”与“扩权”。市级平台公司的参与，加强了X区政府与市政府及有关部门的沟通，将区政府的角色从“划船”向“掌舵”慢慢转变，从而获得了一定的“授权”与“扩权”。所谓“授权”，指的是为推动项目落地，市政府将其固有的职权授予了区政府，例如行政审批权的下放;所谓“扩权”，指的是区级政府通过探索、创新获得“先行先试”“先建后验”的特权，自行探索改革。

（4）依托市级平台专业人才，项目落地更快，区政府得到更专业的指导和帮助。J公司通过这几年的成长，已经深刻认识到专业人才的重要性，通过灵活机动的方式引进了一批工程、金融、人事等专业人才。通过市场的考验和规范的训练，J公司形成了较为全面系统的工作流程，指导各项工作有序进行。区级政府与专业的市级平台公司合作，有效提高了各个项目的推进速度，为加快推进市辖区发展做出了突出贡献。0EF42AD4-5F0B-4C56-8315-83B85FFFE8B7

4“区级政府+市级平台公司”模式体制创新路径

（1）突破机构壁垒组建指挥部。在H市委市政府的统筹领导下，成立由市领导任指挥长，市直和区级机关、市级平台J公司负责人为成员的X区建设指挥部。高位推动、实体运作，根据新区开发涉及的工作，如区域规划、征地拆迁、资金筹集、项目督办等内容，分成若干工作组和专班，明确小组职责及目标。这样打破了区级政府与市级平台主体之间的界限，减少了政府机构与平台公司可能沟通不畅造成的耗损，形成一个交流性强的新区建设管理体系（详见图1）。

（2）打破层级绩效共考核。为及时解决项目遇到的问题，指挥部建立了“单周办公会，双周成员会，每月指挥长工作会”的三级会议制度，创新组织形态，建立风险共担与收益共享的利益共同体，构成区级政府和市级平台、各机构和各部门之间相互协调且相互制约的关系。从督促与激励的角度出发，充分调动各方主动性和积极性，在紧密的互动与严格的监管机制下，工作落实与绩效直接挂钩。每月会后进行工作进展情况通报，并以交办通知的形式公布下个月项目计划，督促任务落实，促进双方的共同努力，形成合理有效的开发体制。

（3）冲破原有业务发展新项目。J公司以此为契机，尝试建立致力于发展新区建设的现代新型投资子公司L公司，代表J公司專门负责新区开发工作，并协调其他参与X区建设的子公司与区政府对接的事宜。L公司采用先进的企业管理理念，除了新区投资，还引入优质产业项目，建立以绿色循环经济为主的生产体系，保障项目建设“活水源”;贯彻产城融合发展理念，一级土地开发、生活基础设施、产业孵化等协同进行，建立统筹新区的各个项目工作的桥头堡。

参考文献

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作者简介：杨嘉琦（1990-），女，汉族，湖北黄石人，中南财经政法大学公共管理专业硕士研究生。0EF42AD4-5F0B-4C56-8315-83B85FFFE8B7