耕地生态补偿权利主体制度的实践反思与认定规则

鄢德奎 安怡悦

福州大学，福建 福州 350100

有限的耕地资源与无节制利用耕地之间的矛盾，是当前我国农业和生态发展过程中存在的突出问题。虽然国家出台了诸多政策文件，但并未对耕地保护者的损失予以补偿，以至于耕地保护者难以持续保护耕地。因此，亟需构建耕地生态保护补偿机制，对保护者进行适当补偿。近年来，我国部分省市已展开耕地生态保护补偿试点探索，相关法律日趋完善。国家发展改革委于2020年底公布了《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），第13条明确建立了耕地生态保护补偿制度，并规定了主管部门、指标分配、补偿标准等具体内容。第13条虽然规定对耕地权利人进行补偿，但并未明确耕地权利人的范围及如何认定。尤其在当前耕地所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度背景下，耕地利益的归属并不唯一，补偿不当可能导致不同利益相关者之间的冲突。可见，耕地权利人的范围及其认定规则是耕地生态保护补偿的关键因素和前置条件。文章在规范解构《意见稿》第13条中耕地权利人的基础上，结合地方已有耕地生态补偿制度规范文本，探究耕地权利人的内涵外延及其认定规则，为耕地生态补偿制度的顺利施行提供参考。

一、生态保护补偿中耕地权利人的内涵外延

生态保护补偿，也称生态补偿，该概念实际上与国际上更常用的生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services，PES）内涵更为接近，是指对保护和维持生态环境效益的行为给予的经济补偿[1]。而国内学者多从生态学、经济学等理论出发加以定义。吕忠梅认为狭义的“生态补偿”指的是资源使用过程中，对因保护生态系统获得的收益进行奖励或对其破坏与损失进行赔偿[2]。史玉成从规范法学视角分析，认为生态补偿是对法定主体间生态利益相对增减的补偿，即由生态受益者依照法律规定的补偿标准及补偿程序向生态利益的提供者、受损者进行的补偿[3]。吴萍等将其定义为是对生态受益者课以补偿义务，由其对承担生态保护任务的单位和个人因增加公共生态利益而损失的自身权益或牺牲的发展机会加以补偿[4]。本文所研究的耕地生态保护补偿指的是在耕地资源利用过程中，为保护耕地的生态系统功能，由耕地生态受益者向从事耕地生态保护并具有突出贡献或因此而利益受损的单位和个人，按照法定程序和标准进行的补偿行为。

在我国现有实践中，耕地生态保护补偿与农业补贴制度有一定程度相似，但存在根本差异，即二者所保护的耕地利益不同。耕地作为一种自然资源，其利益可以分为对整体环境及人类生产生活起到非物质性积极影响的生态利益，以及人们在开垦种植耕地过程中所获得的物质性资源利益[5]。农业补贴制度保护的是资源利益，通过维护耕种可得收益的相对稳定以提高农民耕作的积极性，最终达到粮食产量提升、农民增收以及保障国家粮食安全的目的[6]。而耕地生态保护补偿制度保护的是生态利益，耕地生态利益的使用者和受益者均应为其享受到的生态利益的增加支付一定经济补偿给生态利益的提供者，这正是耕地生态补偿制度的功能目的所在。

（一）耕地权利人的内涵解读

《意见稿》第13条明确耕地生态保护的方式为“轮作休耕”，即由国家划定特定保护区域并逐步引导耕地权利人调整耕种方式及结构，受补偿内容为“对耕地权利人因承担轮作休耕任务而造成的收益损失予以补助”，补偿对象为满足一定条件的耕地权利人，且明确了主管部门、轮作休耕区域及期限划定标准、补偿标准确定方式等具体内容。根据第13条的规定，耕地权利人即耕地生态保护补偿中接受补偿的一方，但是对于耕地权利人的具体内涵仍存在争议。根据现有理论、立法及实践，可以得出耕地权利人至少应符合以下条件：

首先，耕地权利人必然对耕地享有一定权利。目前我国农村土地已进行“三权分置”改革，“三权”指农村土地的所有权、承包权和经营权，“分置”指这三种权利分属不同民事主体[7]。在现有制度框架下，享有耕地权的权利人类型和数量均较多，需要其他条件加以限制以确定耕地权利人范围。其次，耕地权利人因耕地保护行为而遭受利益损失。生态补偿中耕地权利人有权接受补偿的原因包括发展权受限和财产权受限两种观点[8]，共同点在于均因原本享有的耕地权利因环境保护活动而受损或受限[9]。再次，耕地权利人的范围不应局限于农户。由耕地生态保护补偿与农业补贴的对比考察可知，补偿的根本目的是维护生态利益而非单纯促进农业经济发展，故农户受偿的根本原因在于承担耕地生态保护任务而非从事耕种，若存在其他承担了相关工作并蒙受损失的个人和集体，也应当成为合法的耕地权利人。

因此，耕地权利人是指对耕地享有某种权利、从事耕地生态保护并导致经济利益付出或牺牲而接受耕地生态保护补偿的个人和集体。具体而言，是指为修复耕地生态而承担轮作休耕等保护任务，其行为在增进公众生态利益的同时被剥夺或限制了发展机会，自身利益受损的享有某种耕地权利的个人和集体。

（二）耕地权利人的具体类型

《意见稿》第13条第1款中规定，对因承担轮作休耕任务而造成收益损失的耕地权利人进行补偿，保护方式为“国家划定轮作休耕区域，引导耕地权利人调整耕种方式和种植结构，减轻耕地生态系统的压力，减少水资源使用量”，可见其所称的“收益损失”主要是指耕地上附属的农作物产量或类型变化后导致的耕地权利人的经济收益损失。结合上文对耕地权利人内涵的解读，耕地权利人的应然类型可分为个人和集体两类。

1.耕地经营权人。在我国现有土地制度下，国家和集体享有耕地的所有权，符合条件的个人享有承包权和经营权。承包权和经营权的法律性质划分存在诸多争议，前者主要存在物权说和成员权说的争论；后者也有债权说、物权说和两元说等观点。承包权是农村集体经济组织成员可以承包集体所有耕地的权利，具体内容为处置权、继承权、退出权等，承包权权利人可以实施监督耕地利用、到期收回农地、再次续包、有偿退出等行为[10]；而经营权则为耕作权、收益权、入股权和抵押权等，即在耕地上从事农业生产并获得生产收益，以及进行再转让和抵押等行为[11]。通过承包权和经营权的对比，可以发现承包权同时具备财产性和身份性，类似于自益权，更应被界定为成员权，而经营权则是对耕地享有用益物权。其中经营权的本质在于耕作并获得收益的权利，即对耕地使用、收益的权利，依据“三权分置”法理逻辑前提，因经营权和承包权互相独立，则承包权人不享有这种权利[12]。厘清权利性质后，不难判断出应将耕地权利人限缩解释为耕地经营权权利人。

首先，耕地保护任务必然由耕地经营权人承担。耕地保护的主要措施包括轮作休耕、改变作物品种或种植结构等，必然由实际从事耕作的经营权人进行。虽然承包权人享有监督耕地利用的权利，但主要指的是确保土地的耕种用途等，并不包含对耕作模式等具体方面的监督[13]。其次，耕地保护并未对承包权衍生的经济权益造成损害，而是损害了经营权人的合法权益。经营权人和承包权人都通过土地获得经济利益，但衍生出的获益路径不同[14]。承包权是兼具人身权与物权性质的身份权，耕地保护并未改变其农村集体经济组织成员身份，未损害其人身权部分；物权性体现在通过耕地流转承包而获利，短期来看承包权人在将土地经营权转移给经营权人时已获得相应对价，不因耕作模式改变而受损，长期来看耕地质量的提升有利于承包权人，亦不会受损，而且承包权人不承担耕地保护任务，也无需支出成本。经营权更偏向于用益物权，通过耕种产出的农产品获利。耕地质量提升耗时长、见效慢，实践中经营权人为承担保护任务而产生了纯粹保护性投入，但短期内并不能保证农产品的价格提升，甚至可能会导致减产等后果，无疑被限制或剥夺了原有使用权和收益权。最后，经营权人采取耕地保护措施会导致耕种活动的总利润降低，进而减损从事耕地生态保护的积极性。我国多数学者倾向于农户行为是理性的[15]，对经营权人的耕地生态保护行为加以正向经济激励以减少耕种的总成本，从实现制度功能的角度考虑，可以起到激励农户积极参与耕地生态保护的效果。此外，在试点地区中央政府以“一卡通”形式将补偿资金直接补给实际生产经营者，且耕地质量得到了显著提高，耕地生态环境大幅改善。因此，耕地经营权权利人或耕地的实际经营者应当是耕地权利人的类型之一。

2.农村集体经济组织。在实践中，集体耕地权利人主要涵盖地方政府和农村集体经济组织。首先可以确定的是地方政府无法成为耕地权利人，由于我国现有制度背景下，耕地归国家和集体所有，地方政府既不拥有耕地所有权，也不是承包权和经营权的合法主体。种地权利人应为农村集体经济组织，原因在于：一方面，耕地生态保护工作的有效展开需要农村集体经济组织的支持，可以推定为农村集体经济组织承担了耕地生态保护任务。目前耕地生态保护政策有一定的强制性，短期内会对耕地经营者的收入产生影响，而耕地是经营者的重要收入来源，关乎基本生存权益[16]，经营者很难自主提升生态理念、主动投身保护工作。为减少政策和制度推行的阻力，必须依赖于农村集体经济组织做好引导和基础设施建设等配套措施，包括政策解读宣讲、农业基础设施建设、具体保护方案制定、耕地保护科学技术推广等，以加深耕地经营者对政策的理解，提高其积极性。另一方面，农村集体经济组织确因承担耕地生态保护任务而导致利益受损受限。农村集体经济组织承担耕地生态保护任务需要人力及资金支出，可能会直接支出部分集体财产或者导致无法获得原本可得的集体财产，其享有的财产权或发展权受到限制。从功能主义视角分析，这种财产支出是耕地生态保护的间接成本，如果忽视此类间接成本，会导致农村集体经济组织的相关工作受影响，耕地生态质量提升的社会整体利益目标也难以实现。农村集体经济组织对耕地享有所有权，虽然耕地生态保护并未损害其所有权，但损害了集体的财产权和发展权，加之基于政策实现途径和弥补支出成本的考量，应将农村集体经济组织纳入耕地权利人范围。

二、耕地权利人范围的地方实践检视

近年来，各地积极探索建立耕地生态保护补偿机制，并根据地区社会经济发展水平因地制宜地制定了耕地生态保护补偿方案，内容主要集中在客体、方式、标准、资金来源以及资金分配使用等方面。各地耕地权利人均以农村集体经济组织、基层政府及农户为主，但不同地区的规定并不完全相同。各地规范性文件中有关耕地权利人的具体规定见表1。

表1 耕地生态保护补偿规范性文件中耕地权利人的表达

根据表1及立法现状分析得知，我国耕地生态保护补偿的地方规范性立法中耕地权利人的差异与补偿方式关联较大。将实践中的耕地生态保护补偿按补偿方式进行划分，可以分为两类：一类是基础性补偿，即对承担耕地保护责任的集体或农户给予统一补偿，主要针对的是各地开展的耕地保护活动和高标准基本农田建设，一般为按年度给予单位耕地面积定额补偿；另一类是奖励性补偿，在规范性文件中也称以奖代补，即对参与耕地保护并有突出贡献的农户或单位直接给予经济补偿，一般为单次定额奖金补偿。以此分类为基础对现有研究材料再次进行分类归纳，见表2。

表2 地方实践中耕地权利人类型及占比

由表2可知，我国耕地生态保护补偿地方规范性文件中对耕地权利人的规定呈现出以下特点：第一，耕地权利人以集体为主。不论是在基础性补偿还是奖励性补偿中，集体都是占比最多的，仅杭州市的基础性补偿没有将集体列为耕地权利人。反观农户，很少单独作为耕地权利人且占比相对较低，甚至在奖励性补偿中，仅钦州市规定农户也是耕地权利人。存在“重集体、轻个人”的倾向，对个人的补偿不到位。第二，缺少对农户的具体表述。在对集体给予补偿的情况下，各地对具体范围均有较为明确的表达，例如采取某级人民政府、某级派出机构、农村集体经济组织等，可以较为直接明确地确定具体外延。然而对于农户的具体规定存在严重缺位，仅杭州市将农户限定为承包权人，其他绝大多数地区均仅规定“农户”一词。在当今耕地“三权分置”的制度背景下，耕地的承包权和经营权可能分属不同主体，且两种权利人一般都可以纳入农户的语义范围。缺少对农户的具体表述可能会为实践中确定具体耕地权利人造成困难，甚至激化利益矛盾。第三，集体耕地权利人的行政层级跨度较大。在现有地方法律文件中，集体耕地权利人的跨度从区人民政府至村（居）民委员会。这可能会导致在补偿资金的分配上较为混乱、缺少标准，加大资金用途的监管难度，不利于耕地生态保护补偿制度发挥其应有效果。

三、耕地权利人的应然范围及认定规则

耕地生态保护补偿除法学基础外，也蕴含了环境经济学的基础，其中最主要的理论支撑为耕地保护的外部性理论。耕地保护的正外部性是指耕地保护活动使得耕地生态环境提升，对整体生态环境产生正向效益进而使公民受益，但绝大部分公民并未花费成本，承担保护活动的耕地权利人未得到受益者的补偿。而耕地生态保护补偿是“一种使外部成本内部化的环境经济手段”[17]，具体来说，为了消除正外部性引起的不良后果而将外部费用引入价格中，从而激励行为人进行理性选择[18]。换言之，通过补偿的手段平衡协调不同耕地权利人间的利益冲突，对承担耕地保护任务、增进耕地生态利益的正外部性的一方加以经济激励，对其增加的成本加以补偿，实现公平与公正。而仅依靠固定额度的基础性补偿无法保证外部成本的内部化，需要更加灵活的奖励性补偿加以补充，对部分耕地权利人超出基础性补偿部分的损失或成本加以经济补偿。换言之，基础性补偿的目的主要在于维护公平，奖励性补偿的目的主要在于实现公正。理清基础性补偿和奖励性补偿的特点后，可以分别对相关耕地权利人加以具体规定，提出如下耕地权利人的应然范围及认定规则。

（一）双重耕地权利人：耕地经营权人

前文已从理论层面分析得出耕地经营权人是耕地权利人之一的结论，不仅如此，耕地经营权人还应当是最重要的耕地权利人，其同时是基础性补偿及奖励性补偿的对象。原因在于基础性补偿是普遍的，目的是对所有承担耕地保护任务并支出成本或遭受损失的耕地权利人进行补偿；奖励性补偿的目的是补偿耕地权利人付出的成本，增加耕地生态保护的经济驱动力。耕地经营权人为耕地生态保护补偿所支出的成本和遭受的损失是最直接的，理应享有基础性补偿，与此同时，耕地经营权人是耕地保护任务的执行者，必然付出成本，且对耕地保护直接执行者进行补偿的经济驱动效率最高，故其也应得到奖励性补偿。由于我国耕地包括国家所有的土地和农村集体所有的土地，耕地权利人的认定存在特殊情况。具体认定规则可以根据耕地生态保护补偿的类型进行分类讨论。

对于基础性补偿来说，一方面，集体所有土地的耕地权利人即上文所述“三权”中的耕地经营权权利人，且是承担特定耕地生态保护任务的耕地经营权人；另一方面，对于国家所有的耕地，大部分和集体所有土地的权属相似，这一部分应进行相同的规定。另有少数国有土地建设为国有农场或由国有企业经营，虽然地上的权利与集体土地不一致[19]，但耕地生态补偿的理论与逻辑基础不变，故耕地权利人仍应当是享有使用收益权并承担耕地保护任务的实际经营者，或称耕地保护成本实际承担者。由于此类土地占比较少，因此可以在立法过程中直接加以特殊规定。奖励性补偿的性质决定其只能选择支出较多或损失较大的耕地经营权人作为补偿对象。考虑到成本、效率以及耕地生态的整体性特征等，对经营权人付出的保护成本和取得的生态保护成效进行考察后再确定耕地权利人具体范围并加以补偿是不现实的，且考虑到理论和实践中农村集体经济组织也是耕地权利人，可以规定接受奖励性补偿的农村集体经济组织应将一定比例的补偿资金用于奖励本集体内耕地保护工作付出较大、成效突出的耕地经营权人。将认定这一部分耕地权利人具体范围的权力下放，提高效率的同时提升农村集体经济组织耕地生态保护的凝聚力，激励成员保护耕地的热情。

（二）奖励性补偿耕地权利人：农村集体经济组织

农村集体经济组织应当作为奖励性补偿而非基础性补偿的耕地权利人。基础性补偿的目的是弥补承担保护任务导致的耕种收益损失，而耕种收益减少对农村集体经济组织并无直接损失；补偿方式是按耕种面积补偿，以农村集体经济组织为耕地权利人难以操作；实践中基础性补偿的耕地权利人也以农户为主。而奖励性补偿主要是指对耕地保护任务完成效果优异或付出成本较大的耕地权利人加以特别补偿，农村集体经济组织为耕地生态保护付出了成本也提升了保护成效，符合这一要求；补偿方式为按年发放补偿金，农村集体经济组织接受补偿较为方便；实践中奖励性补偿绝大多数的耕地权利人为集体，仅极少数地方规定为集体与农户。

基础性补偿的方式为“每亩补偿××元”，在实践中耕地地理条件不同，采取的保护措施不尽相同，支出的成本自然也不同。仅按照固定统一的标准加以补偿，无法保证补偿金可以覆盖耕地权利人实际付出的成本。因此，需要对付出多、成效好、损失大的耕地权利人加以补偿，弥补成本付出的同时鼓励其他主体积极参与耕地生态保护，有效提升耕地生态环境。也正因奖励性补偿的这一目的与特点，需要制定通过衡量耕地生态保护贡献程度来确定耕地权利人的规则：一方面，对耕地生态保护成本加以考量。相同或类似耕地地理条件下，承担耕地生态保护任务较多、为耕地生态保护相关经济建设投入较多、区域内原耕地地理条件较为恶劣的农村集体经济组织，都可以认为其投入成本较高。具体的确定方法可参考部分学者构建的耕地盈余赤字指标等计算方式[20]。另一方面，对耕地生态保护收益或成果加以考量。考虑到耕地生态保护耗时长、见效慢、难量化等特点，收益的考察范围不应局限于耕地生态系统的提升情况，还应将农村集体经济组织耕地生态保护机制的健全程度、耕地生态保护措施推广实施情况、耕地利用方式变化率、相关农业基础设施建设情况、成员耕地生态保护积极性等方面纳入考察范围[21]，以此预估各农村集体经济组织的耕地生态保护发展前景及未来生态质量提升程度。因此，可以结合各地区实际情况，确立从成本和收益两个角度进行考察的奖励性补偿的耕地权利人认定规则，以确定具体的农村集体经济组织耕地权利人。

（三）耕地权利人资格的限制

实践中，部分地方立法多基于效率的考量选择地方政府作为耕地权利人，但缺少理论支持且不符合现实情况的需求。由上文分析可知，集体作为耕地权利人的理论支撑在于代理使用部分补偿金使耕地权利人共享受益，以及弥补其为耕地生态保护工作支出的成本。就地方政府而言，一方面，即使补偿金给到地方政府，仍需层层下拨再开展具体工作，仅在补偿资金初次分配时操作较为简单，补偿资金的具体使用效率实则不高；另一方面，对耕地生态保护的工作承担更偏向于统筹规划，没有直接承担耕地生态保护补偿任务，也并未支出超出原有工作范围的成本。加之耕地生态保护没有对地方政府的可得利益造成直接损失，故理论上地方政府并不属于耕地权利人，在耕地生态保护补偿制度建设过程中应当取消其耕地权利人地位。

四、结语

确立合理的耕地生态保护补偿权利人的具体范围，可以调动各方的耕地保护意愿，解决人地矛盾，有效提升耕地生态价值。但这只是完善耕地生态保护补偿制度的第一步，仍有其他问题亟待解决。首先，补偿标准难以确定。受制于补偿资金筹措难度、普适性补偿标准测算方法缺乏、各地对耕地保护的价值内涵及范围理解不同以及补偿标准动态监测辅助机制缺位，制定公正严谨的补偿标准已成为现行耕地生态保护补偿制度面临的难题[22]。其次，仅依赖于政府提供补偿。目前我国的耕地生态保护补偿仅限于政府财政补偿，没有引入市场力量，这为国家及各级政府的财政支出增添了压力，应当在后续构建过程中借鉴发达国家经验，逐步引入市场资金[8]。最后，补偿资金缺少监管。及时有效的监管机制可以保障耕地生态保护补偿机制良好运行。在现有的资金拨付及使用上，直接分发至农户手中的补偿资金是否及时、充足，分发给集体的资金是否用于法定用途，均缺少行政法律的监管[23]。一旦出现纰漏，极易降低耕地生态保护补偿的可信度，进而打击耕地权利人的积极性。因此，完善耕地生态保护补偿制度应当在明确耕地权利人的基础上，逐步完善各项内容及配套措施，真正做到把耕地生态保护的外部成本“内部化”，提升耕地生态质量，实现农业可持续发展。