探究城投公司市场化转型路径与债务融资关系

南树芳

摘 要：城投公司作为地方政府开展城市建设运营的重要主体，其职能范围、运营机制并非是一成不变的，是随着我国的市场经济体制改革、国家经济发展水平以及世界经济外部影响的变化而变化的。本文通过对城投公司的发展现状进行总结梳理，探究城投公司的市场化转型路径以及债务融资关系，理清了我国城投公司的发展历程，以期更好的把握城投公司的发展历史规律，对当前城投公司的经营与发展提供系统、科学的参考。

关键词：融资渠道;市场化转型;债务融资

随着我国社会经济的高速发展，作为地方投资发展建设的重要参与者，以地方投融资平台为依托的地方城投公司的业务量不断增长，投资规模与日俱增。为了推动地方的建设与发展，地方政府不断推动城投公司的融资工作，用以吸纳资金并支持各类公共项目的建设工作。随着建设步伐的加快，城投公司与地方政府需要担负的风险和责任也随之递增。为了确保地方经济能够健康发展、城投公司能够长远运营，必须要积极推进地方城投公司投融资管理工作，其中风险评估就是这一重要管理工作中的核心内容。

一、相关概念阐述

所谓城投债，是地方振幅在基础建设过程中所筹措的资金，并以政府控股的融资平台公司来发行的一种融资工具，具体包括了证监会、发改委等方面所进行的审核的产品。交易所进行审核的分为专项债和绿色债等等，证监会所审核的分为公募和私募产品，银行间交易商协会所审核的为定向融资工具等。在这个过程中，城投公司为发行主体，一般是由地方政府的财政局或者国资委所注册成立的，城投公司的主要业务是地方性公益项目的投资、融资和建设以及运营。发行城投债的意义主要体现在这样几个方面：首先是进一步推动城市中的市场发展，其次是对政府所面临的财政困境进行缓解，第三是对分税制财政体制改革进行进一步的深化，第四是保证地区经济的良好发展，最后是保护债券市场的健康发展。

二、城投公司发展现状

（一）城投公司的基本状况

城投公司是特殊的市场经营主体，是在地方政府的背书之下开展各类涉及公共利益的投资建设与运营工作的企业。从1991年的试点，到1998年的推广，再到2008年的4万亿公共项目建设投资，城投公司随着改革开放的浪潮而不断发展。如今，城投公司作为地方政府投融资平台随着城市的发展与经济的增长而不断的扩充其业务范围、业务规模，为大量的城市建设发展项目提供了坚实的支撑。

但城投公司也并非是百利而无一害的，其作为市场经营主体必然也会面临着市场经营风险。放眼全球，无论是日美还是欧盟国家，各个国家的地方政府融资平台都面临着负债率高、公共项目资金回收率不足等问题，也都纷纷出台了相应的警戒指标和相应对策。出于对公众利益的负责，以及对市场金融风险的管理和控制，我国相继出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《地方政府隐性债务问责办法》、《政策投资条例》、《土地法》、《预算法实施条例》及2021年7月最新出台的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》等政策法规，用以更加科学、全面的监管当地政府的负债行为，规范投资建设行为。并通过构建政府行政部门与金融机构的双重监管模式，打造上下连通一体的穿透监管体系，实行地方政府与平台企业共同担责的双重问责制度以及终身问责制，加强了对地方政府的各类融资、负债行为的管控力度，进一步维护了国家经济发展的安全与稳定。

（二）城投公司的债务融资渠道

城投公司的债务融资主要有银行贷款、地方债券、资产证券化、民间资本注入等渠道。其中银行贷款是较为传统、较为常用、占比也较大的城投公司债务融资渠道。而发行地方债券以及相关投资项目经营所得的资产证券化则是当前城投公司债务融资转型的重要方向，资产证券化通过对正在建设、尚未完成的项目及其未来可能产生的收益及其他相关利益作为担保方式发行证券并融通资金，因此其具有担保效力较强、融资规模可控、操作管理较为灵活等特点，因此受到了众多经营主体的欢迎，其在融资渠道中所占的比例与日俱增。

（三）城投公司转型的利弊

城投公司的市场化转型需要深化市场体制改革，借鉴西方先进发展经验，并进一步刺激经济发展。通过城投公司的市场化转型，可以有效拓宽城市发展的资金融通渠道，让民间资本参与到地方公共项目的投资建设当中，可以有效缓解当地的财政压力，这有利于某些财政收入较低的贫困地区的建设与发展。当然，因为引入了市场化的机制，其就会引入市场自身固有的盲目性、滞后性和从众性所带来的风险，更加强烈的受到宏观经济因素以及内部管理因素的影响。因此要推动城投公司的转型，就必须要科学控制风险，扬长避短，发挥这一机制对地方经济的促进作用。

三、城投公司市场化转型路径

（一）政府层面

在政府层面，为有效推进城投公司的市场化转型工作，必须要进一步建立健全城市建设投融资管理制度，放宽民间资本的注入门槛，降低外部资本的投融资成本，并規范相关项目建设的资金利用行为。

具体而言，政府层面的城投公司市场化转型，应当囊括政治、经济、文化、法律等各方面的建设与改革，包括对城投公司管理制度的优化和调整，对当地金融投资市场建设的推进以及相关经济经营主体的鼓励和支持，以及相关法律法规及制度的调整和完善。其中的重中之重便是对当地金融市场的建设，只有金融市场的发展水平较高，才能够有效突破市场的信息不对称等问题，使得债权人与债务人之间的匹配更加顺畅，更好地推动城投公司的各类融资活动的开展。也只有以成熟的金融市场为依托，才能够获得更多的资本市场融资以及更长的借贷周期。

（二）金融机构角度

在金融机构层面，作为参与城市建设投资的主体，首先要严格审查相关项目以及经营主体的资质，依照法律法规与制度对相关项目和城投公司的企业信誉进行审查，要在保证相关建设投资是真实且合理的情况下，给予投资支持。当然，为了响应国家政策号召，支持城投公司的市场化转型，政府应适当放宽相关城投类借款主体的投资门槛，并精简相关审核步骤、提升城投公司的融资审核优先级，应审则审，提升效率。

（三）城市企业视角

在城市企业的层面，城市企业，尤其是各类涉及到相关建设工作的企业可以积极参与到城市投资项目的建设当中去，参与到市场化的投资合作当中，既能够响应国家宏观的城市投资市场化号召，为城市建设提供必要的劳动与生产，又能够提高企业效益，实现企业内部的经济盈利。

（四）城投公司的外部平台

城投公司的外部平台作为拓宽城投公司融资的相关机构，应当充分结合市场化运作机制，积极与大型投资公司、证券公司、银行、民营资本公司取得联系与合作，积极吸纳我国国内的民间资本，并在法律与制度的规定范围内向外探寻国际资本的注入，全方位拓宽城市建设投资的融资渠道。并通过进一步应用资产证券化、地方债券、城投公司股权等金融工具，优化融资结构，保障城投公司以及当地经济的良好运行。

四、债务融资的影响因素分析

如果以普通公司为研究目标，那么对其债务融资能力造成影响的因素通常会包含微观 和宏观这两个层面，宏观层面主要是对市场化进程进行观察，例如政府和市场这两者之间的关系以及金融体制发展情况和债务融资受到法制环境影响等等。微观层面主要是涉及到产权性质、治理机制以及信息披露等方面的公司特征。从宏观角度上来看，市场化进程这一概念的提出目的是为了对我国由计划經济转变为市场经济的程度进行衡量，其中所涉及到的内容包括了文化、法律和社会、经济等等，例如产品市场发育情况、政府和市场这两者之间的关系以及要素市场发育情况等等。市场化进程一般会对市场的行为决策带来十分关键的影响。通过研究发现，那些金融水平较差的区域，因为存在着信息不对称的问题，债权人常常会因为不能够获得债务人信息而无法进行评级，这会进一步提升企业贷款利率，那么融资成本就会提升。金融水平较高的区域由于债权人能够对债务人的信息进行准确掌握，所以贷款利率会相对较低。在金融体制较为成熟的市场中，企业获得贷款的难度更低，而外部融资的准入也会受到金融发展水平的影响，这在一定程度上直接决定了债务融资的方式。同时，通过研究多个国家的公司股权资本成本能够看到，执行机制和证券监管更加严格时，那么企业的资本成本就会更低，另外债务融资成本也会受到金融市场发展和政府干预等方面的影响。从微观角度上来看，信息披露政策可有效的减少债务常数，所以具备更高披露质量评级的公司，所具备的发行债务实际利息成本要更低，也就是说信息披露与股权资本成本之间有着正相关的关系。除了信息披露之外，产权性质也是对企业债务资本成本带来影响的重要因素之一，相比于国有企业而言，私企所面临的流动性限制要更高，在我国的信贷市场中，国企和非国企有着十分明显的融资约束差异，所以私企会面临更高的信贷成本。除了上述的两个方面之外，公司特征也是重要的影响因素，所谓公司特征包括了治理机制、公司规模、资产负债率以及员工激励水平等等，会对融资成本带来重要的影响，例如经过研究发现通过管理绩效的监控和减少企业与贷方这两者之间的信息不对称问题，可有效的降低违约风险。同时，公平的对待公司的员工则能够更好的维持低负债率，可以说在企业的融资政策中员工激励水平是其中的重要影响因素。

五、城投公司市场化转型路径与债务融资关系

（一）城投公司市场化转型有助于突破债务融资的信息不对称

信息不对称是各类经营主体中产生道德风险与逆向选择等问题的重要原因，只有推动了城投公司的市场化转型，才能有效的帮助相关主体进一步的参与到金融市场的自由交易当中。通过市场的价格信号以及公开透明的经营信号，可以构建通畅且自由的信息沟通交流渠道，有效的推动债务融资工作的进一步开展，保障资本的自由融通。通过城投公司参、控股金融机构，构建连通一体的市场化运作机制，消除各层级之间的信息不对称，让城投公司以及参与其中的相关经营主体可以更加科学的以市场机制进行决策，消除因信息不对称导致的决策盲目性与滞后性。此外，还可以有效降低城投公司的各类项目的融资溢价成本，并降低参控股机构的监督风险与信贷风险。

（二）城投公司市场化转型有利于推动产融协同

产融协同是将金融业与实体产业对接，以实体产业作为根基通过注入金融工具推动整体建设发展朝向高水平、高效率、高质量发展的投资建设模式。通过推动城投公司的市场化转型，可以更好的打通投资、融资以及建设等各个环节，推动当地经济的高质量一体协同发展。使得平台及相关公司在金融和非金融领域的合作以及外部协同的开展能够更为顺利，更好的让参与投资的投资人获得相应的报酬，并提升整体的造血盈利能力。

（三）城投公司的市场化转型可以有效提升债务融资能力

在当前我国的法律法规及政策的规定之下，城投公司的公共财政投入比例应当控制在30%以下，并合理控制负债。因此城投公司必须要通过市场化转型等手段拓宽经营范围与相关收入，提升债务融资能力。

通过推动城投公司的市场化转型，可以让其在开展公共建设、提供公共产品的同时，参与到更多市场化建设与生产项目当中，从而突破在提供公共产品时难以从中盈利、相关企业长期依靠政府财政投入保障运营的现状。通过各类市场化运营的项目以及相关的收入盈利，抵充这些用于公共项目的建设支出，提升市场化收入占比，保障企业整体的融资能力，对抗融资风险。

六、结论

通过对城投公司市场化转型路径的分析，以及城投公司市场化转型路径与债务融资关系的探讨，总结得出了以下两条转型路径：

（一）以城投公司为核心构建金融控股集团

对于金融资产规模较大、涉及业务范围较广的省域城投公司，可以组织设立集团性的金融控股公司。例如重庆渝富、安徽国元等省级平台公司，都是通过这一模式构建主营业务更广、建设质量更高、国有资产管理更为科学的制度体系的。

但这一模式也存在着一定的局限性，首先，推行这一模式需要有较为坚实的地方经济发展基础，相关城投公司应有较多的国有资产尤其是金融资产，从而确保其在构建金融控股集团之后能够具有足够的规模效应以推进整个制度框架的运营。然而大量的市级、县级城投公司，并没有那么多的资产，能够得到的市场资源也较少，因此，构建金融控股集团模式的城投公司市场化转型路径只适合于省一级的、有较多国有资产的大型城投公司。

（二）以城投公司为母体构建下属金融板块

对于大量整体资产规模不高、资源较少的地方城投公司而言，以其为核心构建金融控股集团显然是浪费且不利于其长远发展，因此这些城投公司母公司可作为主体、下属子公司作为具体业务单位。以更少的人员、更小的规模去运营城投公司所拥有的各类金融资产以及金融企业。

具体而言，地方城投可以通过其子公司为依托，整合城投公司所涉及到的各类金融资产、新建金融企业，打造属于城投公司的金融板块，从而实现对能调动的各类金融资源的集中化统一管理，积少成多，在力所能及的范围内调动各类资源，产生集聚效应，最大化的应用这些资源到城市的投资建设当中。并通过开展各类金融衍生业务及传统业务，参与到市场的竞争与盈利当中，更好的保障城投公司能够健康稳定的运营。例如建安投资控股集团有限公司，就在2014年6月出资20亿设立的子公司，通过为中小企业提供融资服务、融资担保、小额贷款、融资租赁等服务，整合了当地的金融资源，优化了城投公司内部的经营结构。

参考文献：

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[3]伏丹. 城投公司市场化转型路径与债务融资关系研究[D].南京大学，2019.