法治政府视域下亲清新型政商关系的构建

〔摘要〕 构建亲清新型政商关系对于激发市场主体活力、营造法治化营商环境、促进经济社会平稳健康发展具有重大意义。目前我国政商关系总体向好，但个别地区存在“亲”而不“清”、“清”而不“亲”、政企沟通机制有待完善等问题。为此，应从健全法律法规体系、制定正负清单、提升涉企监管执法能力、全面优化政务服务能力、完善政企沟通机制等多方面努力，在法治政府建设的大框架下推进亲清新型政商关系持续健康发展。

〔关键词〕 法治政府;亲清新型政商关系;政务服务;政企沟通

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0075-05

我国历代封建王朝都强调“以农为本”，“重农抑商”政策自春秋战国起，兴于秦汉，之后便被后面的朝代所继承。漫长的封建统治使得传统政商关系具有一定的人格化、依附性等特征，商品交换和商业活动的存在与发展受到很大制约。封建专制时期的部分商人群体寻求与官员的结盟而力争获取稀缺的政治经济资源，商业长期处于从属地位〔1〕。历史车轮滚滚向前，市场经济与法治经济的不断深入发展，促进着传统政商关系向新型政商关系转变，在法治化市场经济环境下，市场主体渐进突破旧的计划经济体制的束缚，政府与市场的关系得以重塑，市场活力得到极大激发。但是基于历史发展之惯性，政府部门在政商关系中占有更多资源、话语权更为强势的优势地位一直存续。自古至今，政商关系都是治权治官、治民治商范畴中精细微妙之难题。政商关系过近，易生政商黏合之怪象，以致资本与权力的双向异化。政商关系过远，又易使政商失联、政府缺位。从现代视角来看，亲清政商关系能够反映我国政治和经济运行的内在规则，是理顺社会主义市场经济主体间关系的重要切入点，也是促进政府依法履职、建设法治政府的重要一环。

一、法治政府视域下亲清新型政商关系的意蕴

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”〔2〕。“亲”是指“亲近”，强调政商之间坦诚交往;“清”则是指“清白”，要求政商关系保持干净纯洁。习近平总书记用“亲”“清”二字来定位和勾勒政商关系，用朴实的话语揭示了新型政商关系的本质要求。新型政商关系从一个侧面反映了我国国家治理体系和治理能力的现代化水平，暗嵌着政府治理、市场治理与社会治理等重大理论与实践课题〔3〕。从实质意义来看，官员与商人的关系本质上是权力与权利、政府与市场的关系。

中国之治的核心要素在于制度之治，制度之治的核心要素在于法治之治。法治是限制权力恣意、监督和制约权力最有效、最重要的方式，是国家治理现代化的重要依托。全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，法治政府建设则是法治中国建设的主体工程。在《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）中8次提到“市场”这个关键词，在其第二部分“健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用”中突出强调，要“厘清政府和市场、政府和社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合”。《纲要》从多方面强调，充分发挥市场力量，共同推进法治政府建设，政府主体应遵循“法无授权不可为”“法定职责必须为”的行政法治原则，依法设定自身权限范围，坚持政府权力的谦抑性，尊重市场经济规律，依法保障市场高效运转。

法治政府建设与新型政商关系之构建具有天然紧密的联系。一方面，法治政府为政商关系的健康发展培植沃土，政府立法为政商关系的合理构建提供制度保障;另一方面，良性优质的政商关系为法治政府的深入推进提供实践性资源，保证行政权力的顺畅运行与有效实施，二者双向联动。从另一个角度讲，有效市场和有为政府是一体两面的关系，有效市场是有为政府的界限，有为政府是有效市场的依托。从历史经验来看，如果市场监管法律规范体系滞后，那么市场主体的经济权利就容易出现模糊地带，市场领域缺乏法治规则的刚性约束，企业经营事项与地方官员的个人意志则易在非制度化的领域内发生嵌合，权力寻租、行贿受贿、利益输送等问题便会悄然滋长。只有将政商关系纳入法治框架下进行规制，才能更好地厘清政府部门的职能边界与市场主体的行为边界〔4〕。因此，法治政府视域下新型政商关系的构建，要从法治视角对政商关系建构问题进行审视并提出完善建议，运用法治政府的力量将有为政府与有效市场有机结合，促进政府与市场边界清晰、互动协作，发挥1+1>2的治理效能。

二、当前我国政商关系存在的问题

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”〔5〕，必然涉及政府和市场关系的实质内容。随着政府履职理念、方式等方面的变革，我国“放管服”改革不断向纵深推进，政府逐渐放权于市场，推出了一系列改革创新举措，如减少行政审批事项、清理审批中介、实行减税降费、改革商事制度、加强事中事后监管、推行清单式管理等。这些标志性改革举措在很大程度上破解了多年存在的难题，扭转了政府职能错位越位缺位现象，激发了市场活力与社会创造力，政商关系日益呈现良性互动的实践样态，总体向好，但也存在以下一些问题。

（一）“权力—权利”结构的错位：政商关系“亲”而不“清”

民营企业为我国经济持续发展提供了强大动力，其发展壮大诠释了非公有制经济作为“社会主义市场经济的重要组成部分”的深刻含义。我国民营企业与政府的关系总体上是健康积极的，但“亲”而不“清”的权力异化现象依然个别存在。纵观党的十八大以来各级纪检监察机关查处的案件，落马高官的背后几乎都有商人的身影。近年来查处的违法违规案件更呈现一些新的特点：一是所涉领域具有特殊性，多发生在招投标、土地出让、矿产开发、工程建设项目、药品采购等特殊领域。这些领域资金量大、利润丰厚，成为官商合谋的重灾区。二是方式更加隐秘。变相行贿受贿、利益输送等都是政商关系“亲”而不“清”的隐秘表现形式。常见的利益输送方式主要包括贪污侵占型、为亲友谋利型、权钱交易型、权权交易型等，与之不同的是，个别政府官员将自己的亲属、子女、身边工作人员导入利益输送链变相谋取利益，其实质是公权力的私有化使用。一些地方不良政商关系较为松散，一些却较为紧密，甚至十分隐秘、稳固;一些地方政府官员与不法商人深度勾连在一起，擾乱了市场秩序，破坏了风清气正的政治生态。

（二）“权力—权利”结构的疏离：政商关系“清”而不“亲”

构建新型政商关系，需要政府和民营企业家恪守相处之道，既不能搞权钱交易、官商合谋，也不能拒商远商、懒政怠政。有些领导干部未能正确厘清政商交往的行为边界，担心触碰纪律红线和法律底线，对民营企业家合理正当的利益诉求消极应付。有些地方政府官员对前来咨询的企业家退避三舍，与其“背对着背”甚至“谈商色变”，担心自己有瓜李之嫌，对企业家的正常诉求置若罔闻、视而不见。有些政府官员以行政区划、机构、部门、职能调整或责任人人事变动为由，对合法合规的优惠政策搁置不实施、落实不顺畅的现象不予理睬，即所谓“新官不理旧账”。这些都成为为官不为、懒政怠政的表现形式。同时，一些民营企业家由于政府服务水平未能达到自身预期而对相关部门心生芥蒂，在一定程度上加剧了政商疏离的现象。“清”而不“亲”的政商关系使得政府官员和企业家之间形成了一道无形的“玻璃门”“卷帘门”，一些企业发展得不到良好的政务服务与政策支持。

（三）“权力—权利”结构的非均衡：不同地区政务服务能力差距明显

建设人民满意的服务型政府，是以人民为中心的发展思想的生动诠释，政务服务能力以制度化、民主化、法治、公平、效率等多个维度为其衡量指标〔6〕。在行政实践中，经济发展较好的地方，政府积极研发一系列活跃的创新机制以提升服务效能，政商关系充满活力。如杭州市依托“城市大脑”平台，打造“亲清在线”数字平台，将“无感智慧审批”纳入城市管理体系，实现了“数字化”到“智慧化”的升级，为全国首创。深圳市则依托行业协会“推进行业自律工作”，探索建立了行业联合激励惩戒机制，推进了当地的行业信用体系建设。但是，由于我国市场体系仍然不够完善，市场发育还欠充分，政府与市场的关系尚未完全理顺，地方政府干预微观经济的现象时有发生，部分地区落实“放管服”改革还不彻底，“办事难”问题仍然存在，这些因素都对民营经济的持续健康发展形成了较大阻力。一些地区在行政审批、管理、监督、处罚、资格认证等环节改革不够彻底，有些部门服务意识不够强、数据壁垒问题突出、政务服务透明度不高、效率有待提升、服务方式仍需改进，不同地区的政务服务水平存在较大差距。

（四）“权力—权利”结构的单向性：政企沟通机制有待完善

公开、透明、稳定的沟通渠道是构建新型政商关系、优化营商环境的重要保障。政企沟通渠道不畅通常表现为政府单方话语表达权的强势性，同时，市场主体的自由意志和利益相应地受到了克减。一些地方政企沟通方式较为保守，不够细致深入，表现为“沟通制度多、对话平台少”，“上层沟通多、基层沟通少”，“被动沟通多、主动沟通少”，“倾听问题多、解决问题少”，政商沟通机制实效性不足。一些政府部门与企业之间没有形成制度化、常态化的对话协调机制。以政策征求渠道为例，一些政府部门在出台涉企重大政策时，未能充分立足本地区经济发展的实际情况，在认真听取和征求相关方意见方面做得不足，在民主决策程序的规范性方面仍有提升空间。一些中小微企业缺乏了解政策详细内容、政策指向、优惠举措的渠道，政策获得感不强，也导致惠企政策预期效应释放不足。另外，中小微企业诉求反馈机制不够健全，一些企业的共性诉求得不到快速反映，沟通渠道不畅容易使企业产生“走偏门”的负面思想，导致政府与企业交往中互信不足。以上种种表现充分说明，政企沟通机制亟待完善。

三、法治政府视域下构建亲清新型政商关系的多重进路

法治政府强调在法治的框架下优化政府职能，构建职责明晰、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效的政府治理模式，促进政府力量和市场力量的融合，推进“有为政府—有效市场”的统一。破解政商关系中存在的难题，应统筹把握、分层谋划，从法治、政策、制度、文化等层面〔7〕久久为功去推进，促进政商关系回归本位。

（一）健全法律法规体系：强化政商交往制度供给

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“完善构建亲清政商关系的政策体系”。完善政策体系是构建新型政商关系的重要保障。对于市场准入、知识产权保护、投融资、社会秩序建设、社会诚信体系等重要领域，要做到有法可循，制定具体化、可操作性强的法律法规体系及配套政策。政府职能要有明确的法律授权，坚持“法无授权不可为”“法定职责必须为”。全面清理不利于民营企业发展的相关规范性文件及收费项目、标准等，以科学合理的制度消弭暗箱操作、权力寻租的空间。政府应秉持“平等保护各类所有制经济”的理念，为非公有制企业的合法权益提供平等保护，依法制止市场主体的不正当竞争和垄断行为，用法治力量为健康的市场经济秩序保驾护航。同时，应注重聆听市场主体的利益诉求，广泛吸收相关方意见，促进行政规范性文件的制定更加公开化、科学化、民主化。在涉企立法中要注重借助“外脑”智慧，做到《纲要》中所要求的“在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见”。通过多方协商、沟通、洽谈、博弈，以公众监督的方式约束公共权力，避免公共权力的专断意志和决策肆意，促进法治政府与新型政商关系健康发展的双向联动。

（二）制定正负清单：建立“激励—约束”耦合機制

清单制度的靶向性目标在于清晰划定政府的权力边界，实现政府权力与职责的法定化、公开化。权力清单制度在清单制度实践中发挥着标杆效应，它的一个显著优势在于既能全面公开，又能适时调整政府的职能边界和责任归属，为政府权责划定动态有序的边界〔6〕。“亲”“清”作为新型政商关系的指引标准较为抽象，需要具体实施细则和补充规定。因此，在政商交往中，应当仿照权力清单的运行模式制定“政商交往清单”，科学界定政府与企业在交往过程中的权力运行模式和责任承担方式。正面清单应明确政商交往的安全范围，负面清单应列明政商交往的禁止区域，从而打造激励机制与约束机制耦合的监督体系。近年来，北京、海南、河南、浙江杭州、广东珠海等地陆续出台了政商交往的正面清单及负面清单，从制度层面保证了公职人员与企业家依法依规交往。清单明确了政商交往的“红绿灯”，对权力寻租、利益输送、不正当竞争、推诿扯皮、敷衍塞责等以作为或不作为方式损害政商关系的行为，从法律与制度层面予以规制，扎牢制度笼子，强化权力监督，促进政府与企业交往亲而有度、清而有为。

（三）提升涉企监管执法能力：规范行政执法权力运行

良法和善治都是法治政府的应有之义，而良法的生命力在于执行。为使各类市场主体投资兴业能够享有一个稳定、公平、可预期的营商环境，在健全社会主义市场经济法律法规体系的同时，也要注重提升监管执法能力，发挥两者的协同驱动效应。为切实提升监管执法能力，应从转变行政执法理念、改革行政执法体制机制、规范涉企行政执法行为等多方面发力。注重实施公平统一的市场监管制度，最大限度减少执法检查对企业正常经营的干扰，构建更加透明、稳定、可预期的市场秩序。《纲要》明确指出，要严格规范涉企行政检查、规范行政执法权力运行，切实解决行政检查中存在的事项多、频次高以及随意检查等问题。按照法律保留原则，行政执法机关在行使行政许可、行政征收、行政强制、行政检查、行政处罚等行政行为时，必须有明确的法律依据，依法保障非公有制企业和非公有制经济人士合法权益不受侵犯，正常生产经营活动不受干扰。要依法履行行政执法程序，赋予行政相对人程序性权利，保障行政相对人的实体利益和程序利益，实现行政执法模式由“对峙型”向“合作型”的转变〔8〕。创新执法方式，广泛采取行政指导、行政奖励、行政契约等非强制性的行政行为和管理方式。行政主体应审慎运用行政裁量权，细化裁量标准，避免不公平、不正当、不必要的行政干预。完善信用约束机制，探索建立完善行贿企业失信惩戒的制度。对于性质恶劣的失信行为，应加大惩戒力度，从制度方面大幅提高违法成本，教育引导相关市场主体恪守诚信规则，依法依规从事经济活动。

（四）全面优化政务服务能力：打造法治化营商环境

法治是最好的营商环境，打造公平、透明、可预期的法治化营商环境是促进市场经济健康发展的关键举措，健康的政商关系也是衡量营商环境法治化程度的重要指标。地方政府应进一步转变政府职能，坚持权力运行的法治化，廓清政府与市场的关系，通过有效的市场化手段依法调整各类市场主体的利益，降低企业的制度性交易成本。同时，在行政审批、商事制度、监管制度改革等领域中应运用创新机制，加快智慧政务建设，将人工智能、大数据、云计算、区块链等新兴技术广泛运用于政府治理的全流程、各领域，实现“信息多跑腿”“企业少跑腿”。政府的数字化转型对于提升行政许可、行政检查、公共服务、政府信息公开的便捷性和效率作用明显〔9〕。应运用数据技术提高政务治理效能，实现行政行为可追溯、公共服务资源透明化，有效规避政府权力的单向性，保护市场主体的合法权益。打造以企业需求为导向的精准化服务模式，充分释放市场主体活力，提升服务“温度”，以“放管服”改革为契机对政商关系进行重塑。实践中，一些地区打造“审批不见面、最多跑一次”的政务服务环境和设立“办不成事”反映窗口，大大减轻了企业的办事负担，提升了涉企政策执行效果，全面优化了营商环境。另外，应设立科学的奖惩机制，把市场主体等服务对象的评价纳入政府工作人员的考核内容，发挥考核评价机制的“指挥棒”作用，打造高效、便捷、优质的营商环境。

（五）完善政企沟通机制：拓宽企业制度化政治参与渠道

广泛深入的政治参与是国家治理现代化的重要标志，制度化的政治参与模式使特定群体获取了表达利益诉求的正当渠道〔10〕。从政府层面来看，制度化的政治参与模式有利于提升决策的精准性，减少决策失误，增强决策的透明度和可预期性。在政府与企业之间，规范化的政企沟通机制能够保障市场主体政治参与的有效性。各级党政机关工作人员应将听取民营企业的意见和诉求制度化、常态化，针对企业反映的政策查询不便、预期不足、投诉无门、沟通渠道少等问题，应多措并举，提升企业诉求回应能力，让企业“办事不求人”。国务院于2019年10月22日发布的《优化营商环境条例》，第四十八条明确了政府及其有关部门应当建立畅通有效的政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，对于市场主体生产经营中遇到的困难和问题，要依法帮助其解决;并在第六章设置了相关的法律责任，从行政法规的层面为政企之间搭建规范化沟通渠道设定了法治依据、提供了法治保障。在民主协商渠道及政策征求渠道方面，政府部门应及时制定咨询服务标准并主动公开各类政策性文件，健全本地区政策咨询服务体系，满足企业的查询需求。对咨询服务实行首问负责制，建立统一的企业维权服务平台。同时，应开通企业家政策咨询和意见诉求的绿色通道，探索建立“民营经济智库”和“政商联系沟通服务平台”。运用大数据建设“亲清在线”数据平台，通过数字化、信息化的手段，探索建立适宜本地区的数字政府在线服务系统，推动惠企政策的公平性覆盖，促成政企双方平等的政治对话，营造亲而有界、清而有为的政商廉洁新环境。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨 典.构建新型政商关系：改革、法治与反腐〔J〕.中国纪检监察，2020（19）：7-9.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔3〕杨 典.政商关系与国家治理体系现代化〔J〕.国家行政学院学报，2017（02）：30-35.

〔4〕熊文钊，刘 俊.论法治政府视阈下新型政商关系的建构〔J〕.中央社会主义学院学报，2020（06）：189-201.

〔5〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2013-11-16（01）.

〔6〕陈水生.国家治理现代化视角下的“放管服”改革：動力机制、运作逻辑与未来展望〔J〕.政治学研究，2020（04）：72-81.

〔7〕杨卫敏.简析新型政商关系的层次构建及保障——以浙江省的实践探索为例〔J〕.广西社会主义学院学报，2018（04）：33-40.

〔8〕韩春晖.走向合作型执法：城市管理执法模式的公法变革〔J〕.长白学刊，2020（01）：76-85.

〔9〕韩春晖.优化营商环境与数字政府建设〔J〕.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2021（06）：31-39.

〔10〕李元书，刘昌雄.论政治参与制度化〔J〕.江苏社会科学，2001（05）：56-63.

责任编辑 梁华林

〔收稿日期〕 2022-04-25

〔基金项目〕 吉林省社会主义学院基金项目（JLSY202003）。

〔作者简介〕 李德惠（1988-），女，吉林吉林人，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生，中共吉林市委党校法学教研部讲师，主要研究方向为宪法学与行政法学。