法治化营商环境视阈下内蒙古边境贸易纠纷解决机制研究

陈 朵

（南京师范大学法学院，江苏南京210023）

营商环境状况能够反映出一个区域的综合竞争力和软实力，对于区域性经济发展具有重要意义，而法治就是最好的营商环境。在优化法治化营商环境的进程中，我国的贸易市场有了新的发展机遇，贸易往来日益增长，很大程度上削弱了因贸易保护主义和新冠肺炎疫情所带来的冲击。而作为传统边境贸易模式的延伸和发展，跨境经济合作区这一新型的国际经济合作模式正是“自由贸易区建设”战略寻求结合的实践与创新。本文以作为国家设立的跨境经济合作区试验田的二连浩特和满洲里为例，通过对两地法院受理的边境贸易纠纷的梳理，探寻内蒙古地区边境贸易的发展情况以及纠纷的解决和处理。

一、内蒙古边境贸易的特征

2016 年《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》的出台，使得中蒙俄经济走廊成为一带一路框架下首条正式开建的多边经济走廊。(1)《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，由中国、俄罗斯、蒙古三国于2016 年6 月23 日在塔什干签订，旨在进一步推动三国间交通基础设施互联互通、口岸建设、产能、投资、经贸、人文、生态环保等领域方面的合作。二连浩特和满洲里分别处于中国与蒙古和俄罗斯的边境处，对于边境贸易的发展起到了举足轻重的作用。由于二连浩特和满洲里两地的特殊性，其对外边境贸易必定会具有跨越国界的国际性。但与跨国贸易又有所区别，区别在于边境贸易的地理空间不是两个国家全部领土之间的贸易，而是限于在特定的两国边境毗连领地区之间的部分领土的贸易往来。因此，内蒙古边境贸易的首要特征在于跨境性和区域性。

边境贸易是一种较为开放的贸易与投资安排，在外向型经济的主导下，具有很强的开放性。2020 年外商投资法和相关配套法规的实施，为边境贸易的快速发展提供了强有力的法律保障，同时也深化了内蒙古边境贸易的开放程度。跨境合作区内的人员和货物流通自由、快速，贸易往来具有极强的灵活性，多种贸易方式的并存使得边境贸易愈发繁荣和迅速发展。在深入推动贸易和投资自由化、便利化的政策导向下，外资企业合法权益得到有效保护，市场化、法治化、国际化的营商环境得到优化。在竞争激烈的贸易往来中，边境贸易的雄厚地位以其灵活性的特征得以长存，加之以不断优化的法治化营商环境，内蒙古边境贸易发展始终保持着强劲的生命力。

作为传统边境贸易模式的延伸和发展，跨境经济合作区这一新型的国际经济合作模式不断壮大，随之而来的就是边境贸易纠纷数量增长。边境贸易的迅速发展的同时，必然会要求与之对应的纠纷解决机制的匹配契合，同时对现阶段内蒙古边境贸易纠纷解决机制提出新要求。

二、法治化营商环境视阈下内蒙古边境贸易发展与纠纷解决

作为国家设立的跨境经济合作区试验田，二连浩特和满洲里的跨境经济合作区的运营将为中蒙俄大陆桥各个区域经济带毗邻国家之间的跨境经济合作区提供新的思路和发展方向。通过对二连浩特和满洲里两地受理的边境贸易纠纷的梳理，探寻内蒙古地区边境贸易的发展情况以及纠纷的解决和处理。

（一）内蒙古边境贸易纠纷案件占比升高

2013 年至今，(2)本文选取二连浩特和满洲里两地数据，时间节点为2013 年“一带一路”倡议提出之始，至2019 年11 月。此外，因新冠疫情的影响，2019 年12 月至2021 年11 月的数据存在偏差，不具有参考意义，但在整体上不影响对于内蒙古边境贸易发展与纠纷解决的分析。两地法院共受理涉外民事案件292 件，其中边境贸易纠纷案件73 件，在涉外民事案件中所占比例为25%。以2016 年6 月为界限划分，(3)2016 年6 月23 日，《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》的签署，成为共建“一带一路”框架下的多边合作规划纲要的先驱式文件。本文划分边境贸易数量走势和占比的依据为此时间，即以2016 年6 月为分水岭。内蒙古边境贸易纠纷案件在涉外民事案件中的占比情况，如图1 所示。

图1 边境贸易纠纷案件占比图

随着我国多边合作和促进对外开放程度的加深，中俄贸易有65%以上的陆路运输经满洲里，中蒙双方达成在2020 年双边贸易额达到100 亿美元的目标。法治化营商环境的优化下，中蒙俄区域经济发展势头良好，在边境贸易往来更为密切的同时，边境贸易摩擦时常出现。边境贸易纠纷数量的增长，使得其在涉外民事案件中的占比不断升高。

（二）内蒙古边境贸易纠纷类型显著

在中蒙俄边界地区涉外贸易的案件中，纠纷的类型主要集中于买卖合同纠纷、委托合同纠纷、合伙合同纠纷以及运输合同纠纷等。在边境贸易纠纷中，买卖合同纠纷数量最多。这种现象的产生并非偶然，而是存在着一定的根据，理由如下：首先，边境贸易的不断发展使得贸易主体多元化，私人或者私企间贸易成为主要的贸易主体。以私主体为主的贸易往来中，贸易方式和规则较为简化和便捷。一方面是为了提高贸易往来的效率，另一方面是双方在合同订立时并不能预想到日后可能涉及到诸多的可变因素以及法律问题。其次，基于意思自治原则和交易习惯，在进行货物买卖时，并没有完全按照法律的规定予以约束和规范。此外，线上交易方式的出现，虽有助于双方的贸易来往突破一定的时空限制，但也会因双方意思表达歧义或者因不完善的线上下单系统和结付规则而产生争议。边境贸易往来中私主体的法律意识比较淡薄，从而导致合同在订立时就欠缺法律规范性，这也是导致买卖合同纠纷频发的根源所在。

此外，新型冠状病毒的肆虐在威胁全球人类健康的同时，也在遏制世界贸易的发展。世界贸易组织于2020 年发布的《全球贸易数据与展望》报告中，预计今年全球货物贸易量将萎缩9.2%，2021 年全球货物贸易预计增长7.2%，贸易规模将远低于疫情前水平。疫情作为不可抗力的事由，存在于贸易风险中。由于疫情所导致的运输、加工、承销等贸易活动无法正常进行，出现违约情形的买卖合同纠纷不断增多。虽然营商环境的法治化为贸易的发展提供了稳定的外部环境，在一定程度上促进贸易的恢复与发展，但如何解决边境贸易中产生的纠纷，才是内蒙古边境贸易保持稳健和繁荣的关键。

三、法治化营商环境视阈下内蒙古边境贸易纠纷解决中的问题及成因

从内蒙古边境贸易的发展和纠纷解决现状，可以看出现行的纠纷解决机制还存在着一定的问题。在“一带一路”深入和法治化营商环境优化的推动下，跨境经济合作势必会得到进一步发展。不同国籍的多样主体、多层次的经贸关系与多方位的经贸交往，都极易使内蒙古边境贸易纠纷存在的问题尖锐化和显著化。[1]围绕内蒙古边境贸易纠纷解决中存在的问题及原因进行分析，进行多元化解决，满足边境贸易地区不同主体对公平和效率的需求，以期促进边境贸易纠纷的解决。

（一）边境贸易各方分设机构

边境贸易虽然具有跨境性和区域性的特征，但归根到底是在一个较为统一的市场之下运行。而一个独立的市场若需要健康稳健运转，就应具备一个被法律所承认的、具有法律效力的共同组织机构。

反观内蒙古边境贸易的发展现状，中蒙俄各国分别设立机构，使法律的实施在一定程度上处在空谈状态，悬而不决。即使在协商进行跨境贸易或者建立跨境经济合作区等方面存在着统一的文件或纲要，在实际运行中依然出现同纲不同做法、同规不同理解的情况。这样的现状，一方面增加了双方不必要的沟通成本，另一方面也使纲要或规定丧失原本预期的效力和作用，并不能解决沟通不畅频发的问题。

（二）仲裁适用率极低

当地调研数据反映出，中蒙俄边境地区从事边境贸易的人员中采用仲裁方式解决纠纷的比例极低，仲裁适用率不到20%。二连浩特和满洲里两地法院调取的数据中，2016 年6 月至2019 年11 月仅有一例涉外的仲裁，且为仲裁委员会不予受理的劳动仲裁。(4)原告于立华诉被告满洲里三发木业有限公司劳动争议纠纷案，该案中原告向满洲里市劳动与人事争议仲裁委员会提起劳动仲裁，仲裁委员会依法作出不予受理通知书。案件审理过程中，经法庭组织下，双方达成调解，详情参见内蒙古自治区满洲里市人民法院民事调解书（2019）内0781 民初611 号。在司法实践中，遇到边境贸易纠纷时真正去适用仲裁方式的微乎其微，仲裁机制没有发挥出应有的作用。

我国《仲裁法》中关于证据收集的规定，仅限于证据保全，在适用于边境贸易纠纷时操作性不强。若在具体案件中涉及到证据保全，还需要边境另一方进行司法协助，否则单凭《仲裁法》难以支撑保全的实施。这样的困境对于边境贸易纠纷的当事人来说，不管是自行收集证据还是申请仲裁庭收集证据都存在很大的阻碍。

（三）法律性文件存在差异

中蒙俄经济走廊以及跨境经济合作区所涉及的各国，在政策和法律法规上存在些许差异，目前还没有就各国政策和法律法规不一致的问题上形成有效的解决方案。中国、蒙古和俄罗斯的国内立法存在着差异，投资优惠政策不相协调。各国边境地方政府部门之间信息互通和信息公开等方面的规定处于空白状态，还没有达成统一的共识和标准。以协调统一的法律手段或法律性文件保障中蒙俄边境贸易顺利发展，尚需攻克立法空白以及规定相互矛盾的挑战与阻碍。

四、法治化营商环境视阈下内蒙古边境贸易纠纷解决机制的完善

历史和现实的双重原因，使得法律因素还没有对跨境经济合作的整体发展构成决定性影响，这是边境贸易纠纷解决机制发展进程缓慢的重要原因所在。[2]围绕内蒙古边境贸易纠纷解决中存在的问题及原因进行分析，针对边境贸易各方分设机构、仲裁适用率极低和法律性文件存在差异的问题提出解决方案，满足边境贸易地区不同主体对公平和效率的需求，进行多元化解决，不断完善纠纷解决机制，以期促进边境贸易纠纷的解决。

（一）建立联动的调解机构

目前，中蒙俄边境贸易发展处于起步阶段，边境地带法律文件的性质和规定不明，是边境贸极易发生纠纷的诱因之一。若要完善边境贸易纠纷解决机制，首要任务在于解决好边境地区的法律性文件统一、协调的问题。边境地区的政府部门相互配合，信息沟通并公开，可以对边境贸易的发展起到积极作用。

调解作为非诉纠纷解决方式，在商事纠纷解决中十分常见。根据二连浩特、满洲里两地法院提供的数据显示，在所有边境贸易纠纷案件中，最终以调解结案的占总数的30%左右。目前我国共有六个国际商事调解中心，在内蒙古境内并无设立。(5)国际商事调解中心，是以调解的方式，独立、公正的帮助中外当事人解决商事、海事等争议的常设调解机构。目前在北京、苏州、海口、汕头、长春、乌鲁木齐共六个城市设立机构。内蒙古接邻8 个省，北与蒙古、俄罗斯接壤，在“一带一路”战略北线上处于重要位置。二连浩特和满洲里位于边境贸易地区，应考虑增设由双方共同组建的联动调解机构。联动调解机构就边境贸易进行过程中出现的纠纷并且属于能够调解的情况进行调解，并尝试进行设立基础性的边境贸易纠纷调解原则和规则。同时，鼓励在诉讼前进行调解，调解失败后再进行诉讼，保证诉讼手段作为边境贸易纠纷化解的最后防线。

设立联动的调解机构时，首先要明确该调解机构的性质，即为负责中蒙俄边境贸易中不涉及主权的日常事务活动以及商事纠纷的调解机构。因此，该机构在设立调解规则以及进行调解时均不能涉及中蒙俄的主权和原则性问题。其次，调解机构之所以要建立成具有联动性质的，是为了保证中蒙俄在边境贸易的过程中，定期进行会晤以强化其调解职能。在保证该机构调解功能正常运转的前提下，也要打造有利于口岸发展的信息收集、处理和分析整合的交流平台，从而在源头处减少因信息不畅带来的不必要纠纷。

现阶段而言，可以先行在自治区政府以及专业调解机构的基础上，建立有效沟通的调解机制，通过有效的沟通促进中蒙俄边境贸易在通关上的便利，同时减少灰色清关的情况。例如进行中蒙俄的海关、边检、国检等部门每季度会晤，及时解决进出口通关中存在的问题，提高口岸货物吞吐能力和通关效率，避免问题积压带来的纠纷。接下来可以加大国家对于通关便利化方面的谈判，提高通关的速率大大降低灰色清关出现的概率。最后就是对与调解机构管理体系的一致性和透明度进行加强和完善，处理纠纷时不偏不倚，不带有保护色彩，增强纠纷当事人对调解机构的信任，避免或减少边境贸易摩擦导致的损失，同时也能减轻诉讼压力。

（二）共同组建仲裁委员会

中蒙俄经济走廊的建设初期，边境贸易纠纷解决的软、硬件配套设施不够健全，没有专门的机构负责解决纠纷。一旦双方当事人无法进行私力救济，只能选择诉诸法律。[3]通过法律手段解决边境贸易纠纷要遵循中蒙俄各国的涉外民事诉讼程序，但对于贸易双方来说这种纠纷解决方式会造成程序上的繁杂和成本的高昂。

随着中蒙俄边境贸易发展不断深化，贸易纠纷呈现复杂化趋势，对于纠纷解决机制的多元化提出不小的挑战。因此，在借鉴国际仲裁规则的基础上，中蒙俄共同组建仲裁委员会。一方面可以消除在实践操作中无人适用仲裁解决纠纷的情况，另一方面可以为双方当事人解决争议提供选择，促进多元化纠纷解决机制的完善。

二连浩特和满洲里的贸易形式是以标的额较低的边境贸易为主，不同于大宗货物交易。因此，在建立仲裁委员会的时候，应结合边境贸易以及口岸自身情况，降低仲裁的成本、简化仲裁的程序，采取以独任仲裁和简易程序为主的仲裁程序。在设置仲裁程序时，根据中蒙俄解决贸易纠纷时的习惯和风俗，各方协商共同制定中蒙俄仲裁合作机制与规则。对仲裁案件进行梳理分析，通过对处理边境贸易纠纷时所运用的仲裁规则以及运用过程中出现的问题进行总结，形成一套能够使边境贸易纠纷解决良好运作、行之有效的仲裁流程。

边境贸易纠纷具有跨境性的特征，在仲裁过程中所涉及的取证问题同样具有跨境性。相关证据问题在法律中没有明确规定的，仲裁证据的认定就依靠仲裁员的判断。仲裁员在进行证据的审查和认定时，具有自由裁量权，其内心确信很大程度上决定了证据的去留和效力问题。边境贸易纠纷的独特性要求在进行仲裁时，仲裁员需要具备边境贸易的相关常识和经验，且不囿于常规贸易纠纷模式，根据边境贸易纠纷自身特点进行综合判断。因此，对于仲裁员的选任和后期培训制度要同步建设、同步开展、同步应用，提高边境贸易纠纷的仲裁适用率。

（三）加强边境贸易法律合作

我国在发展边境贸易的过程中，与蒙古、俄罗斯建立了多领域、多层次的交流合作机制。在基础设施、经贸合作等方面不断取得新成果，随之带来的边境贸易争端也将不断增多。迄今为止，中蒙俄边境地区还没有建立各国均承认的、具有法律效力的、长期的合作机制，导致了中蒙俄边境贸易纠纷解决的发展止步不前，司法机关在各方的交流方面没有明显进展。[4]

各国间法律规定和司法惯例的不同所产生的差异难以平衡和妥协，一直是边境贸易发展过程中的棘手问题。若想加强边境贸易的法律合作机制，通过中蒙俄各国最高权力机关和司法机关的授权以确定一种法律合作机制是最基本的事项。进行边境贸易地区的法律合作建设和交流，可以最大程度上减少法律程序上的繁冗和成本的消耗，从而更好的保护双方当事人的利益。在建立法律合作机制之后，我国法院可以进行蒙古和俄罗斯关于解决商事纠纷的法律制度的比较研究，求同存异，谋求最大程度的法律合作。

同时，增强中蒙俄三国的边境贸易地区的法官司法交流强度，边境地区法院的法官进行互访，通过司法交流的方式明确在处理纠纷解决过程中秉持的原则和方法。在互访后，可以尝试制定区域性司法适用指导意见，出台具有针对性地处理边境贸易纠纷案件的司法指南和裁判规则，以确保边境贸易纠纷得到高效的化解。

除了建立纠纷发生后的解决机制之外，对于纠纷发生之前和纠纷发生过程中也可以采取适当的防御措施。在法律合作的基础上，通过在法院和司法局内部设置法律咨询机构，结合边境贸易地区自身的特殊性，为各外商投资企业和贸易商户在进行交易时所具有的潜在风险和可能会出现的法律问题及其法律适用给予说明和告知，在源头减少甚至是杜绝纠纷的发生。同时，该法律咨询机构可以外聘具有商事法律知识的专业人员和专家学者对于边境贸易中可能出现的新的问题和法律适用上的争议进行研究，整理后向专门受理边境贸易纠纷的法官提供咨询意见并进行讨论，促进法庭解决纠纷的效率，加快庭审速度。

（四）建立边境贸易专门法庭

互联网法院的兴起，克服了传统诉讼中时间和空间上的弊端。互联网法院通过线上审理的模式，使得诉讼双方的当事人可以在最便于自身行使权利的的时空位置下进行诉讼，极大地解决了跨地域法律纠纷问题。2020 年7 月15 日，浙江杭州互联网法院设立了跨境贸易法庭，处理的第一起案件是基于“海淘”产生的侵权纠纷，此种新的纠纷解决形式开启了消费者海淘维权的新篇章。2022 年3 月28 日，上海市高级人民法院《关于在线异步诉讼的若干规定（试行）》的颁布，规范在线异步诉讼活动，彻底打破了时间空间的限制。

在我国互联网司法改革的进程下，边境贸易专门法庭可以将互联网司法制度的优越性和影响力发挥到最大。通过集中管辖边境贸易纠纷，形成与输出相关案件国际管辖规则和裁判规则，平等保护不同国家、地区各类市场主体合法权益，构建公正透明的国际化、法治化营商环境。中蒙俄边境贸易发生纠纷时，没有一个具有官方意义上的、正式的、具有强制力保障的机构进行纠纷的化解，这样的实践现状在一定程度上会阻碍中蒙俄打造“数字丝绸之路”的进程。边境贸易专门法庭的建立和运行可以显示互联网司法主动适应边境数字贸易，从而形成一项制度创新，推动国际商事纠纷解决机制的多元化发展。

内蒙古边境贸易纠纷解决，可以结合互联网司法改革的有益成果，在二连浩特法院和满洲里法院成立边境贸易专门法庭。建立边境贸易专门法庭可以有针对性的就中蒙俄边境贸易纠纷进行解决，打破了传统的民事诉讼中原、被告必须亲自到法庭解决纠纷的司法实践，减轻了贸易纠纷双方的经济负担，从而促进中蒙俄边境贸易各方运用法律手段解决纠纷。同时也为建设和发展中蒙俄经济走廊提供强有力的司法保障和服务。

五、结语

本文以中蒙俄三国边境贸易地区为基础，调取二连浩特、满洲里两地的数据进行分析，研究当前边境贸易纠纷的法律问题。中蒙俄边境地区的贸易合作呈现出发展势头好、增长快和潜力大的特点，但存在的法律问题颇多，亟待解决。其中，口岸地区的贸易纠纷和法律依据还不能很好的完善与对接，边境贸易的相关事项还没有规范化、制度化和法律化。通过对我国边境贸易地区的政策实施和法律调整提供新的方向和建议，为边境贸易的顺利发展提供制度保障，促进“一带一路”战略北线的开放力度，推动中蒙俄经济走廊的建设，激发泛口岸经济的辐射带动作用。

中蒙俄边境地区的贸易纠纷的解决方式是多元化的。在法治化营商环境不断优化的过程中，三国之间的贸易往来和经济交流势必会不断加深，在满足内蒙古边境贸易地区不同主体对公平和效率的需求同时，需要对内蒙古边境贸易纠纷解决机制进行不断的完善。