财政收支平衡承压

张寒

受疫情、经济下行压力和留抵退税等政策因素叠加影响，部分地市财政收支“紧平衡”已成常态。

“新冠肺炎疫情发生以来，每个月到手的工资略有降低。在我们县城里面，保证基本的工资发放没问题，毕竟县城的财政支出可以从省级层面进行统筹调度，但是现在县级的财政工作确实有不少的难处。”东部沿海某县城的一位公务员告诉《财经》记者，“财政局局长的工作也不如以前那么风光了，有时候也会焦虑得难以入眠。”

地方财政压力陡增导致财政掣肘的局面从去年开始并不罕见。由于财政吃紧，黑龙江省鹤岗市已经宣布财政重整，这是中国首个涉及财政重整的地级市。河北霸州市则因为大规模针对企业的乱收费、乱罚款、乱摊派等问题而受到关注，目前该市相关责任单位和责任人已经被问责处理。2021年，贵州省独山县一位县委书记因不堪债务重负而“白头”的消息也被关注。

今年4月以来，随着减税降费和退税缓税等政策的推进，包含一线城市、强二线城市在内的各地财政收入下滑，而一些经济欠发达区域的基层财政形势更不乐观。

多家研究机构预计，今年疫情影响超预期，财政普遍承压，调增预算的可能性有所上升。同时，截至6月9日，全国累计新增退税减税降费及缓税缓费超2万亿元。其中，14250亿元大规模留抵退税款已退到纳税人账上。新增的1400多亿元退税款将在7月基本退到位。“庞大的收支缺口不好弥补。”一位不愿具名的基层公务员说。

为了缓解当前地方财政压力、维持财政的可持续性，国务院办公厅6月13日印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，部署推进省以下财政体制改革。希望明确改革的“路线图”，理顺省以下政府间财政事权关系。改革目标或在2024年左右完成。“作为中央与地方财政关系的延伸，一些地区省以下财政体制改革相对滞后，亟须通过进一步深化改革来推动解决。”财政部有关负责人表示。

据了解，今年中央对地方转移支付增加约1.5万亿元，规模近9.8万亿元，增长18%，为多年来最大增幅。今年新增地方政府专项债3.65万亿元，加上去年转结余专项债资金，以及此前央行向财政部上缴超1万亿元的结存利润，将都用于充实地方财力，下半年财政工具箱仍有腾挪空间。

“对于财政非常困难的地区，除了依赖中央政府的转移支付之外，实际上可以进行改革的领域仍然比较多。收入、支出、财政效率，这三个领域有不少值得改进的做法。”摩根大通中国首席经济学家朱海斌对《财经》记者表示。

中金公司的最新研究显示，今年广义财政扩张力度将超过2020年。“2022年的减税降费力度空前，预计随着已经出台的财政政策陆续落地，政策效果将逐步体现出来。展望未来，中国财政政策工具的池子仍然比较大，政府有望继续加大对企业减负的力度，再加上基建投资的发力和房地产企稳回升，将从多方面助推宏观经济复苏。”中金公司研究部首席宏观分析师、董事总经理张文朗对《财经》记者指出。

部分地方财政承压

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华对《财经》记者分析，一方面，受房地产市场降温影响，局部对房地产依赖过大的地方政府面临土地收入降低的现状;另一面，面临减税、增支等压力，个别地方政府财政出现困难。

记者梳理数据发现，今年上半年，财政领域较为突出的现象是中国多个传统的经济强市均出现财政收入下滑现象。

深圳市财政局披露的最新数据显示，今年1月-4月深圳市一般公共预算收入实现1309.8亿元，下降12.6%。根据华创证券测算，今年4月深圳的收入255亿元，2021年4月为457亿元，当月同比下滑约44%;主要原因是中央实施增值税留抵退税、制造业中小微企业缓税等组合式税费支持政策导致的政策性减收。

2022年的减税降费力度空前，预计随着已经出台的财政政策陆续落地，政策效果将逐步体现出来。图/视觉中国

广州市、佛山市财政部门披露的数据显示，1月-4月一般公共預算收支执行情况，若不排除留抵退税因素，4月两市一般公共预算收入分别下降12.8%、28.7%。其中，佛山市1月-4月的一般公共预算收入完成224.44亿元，同比下降3.87%。

此外，今年4月，浙江省杭州市的一般公共预算收入同比下降37%，宁波市同比下降35.7%，温州市的一般公共预算收入更是下降74.5%。南京、苏州、重庆、天津、上海、武汉等城市，今年4月的财政收入也出现不同程度的下降。分析人士指出，除了疫情防控影响了经济，与留抵退税、减税缓税有关的纾困政策以及土地出让收入锐减等因素都是地方财政收入下降的重要原因。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒近日发表《疫情下的北上广深财政：凉热不同》一文指出，受到留抵退税带来的政策性减收影响，4月全国各地财政收入普遍出现负增长。按自然口径计算，北上广深一般公共预算收入当月同比下降25.8%、48.2%、12.8%和44.2%。其中，北京和广州好于全国（-41.3%）和地方级（-40.3%）收入增速，上海和深圳则偏弱。

罗志恒分析，一线城市积极推动留抵退税政策落地，因此增值税占比高的上海收入减少更大。不过，随着留抵退税进程过半，且伴随疫情防控松动，生产生活秩序恢复，经济逐步回暖，企业逐步扩大销售再缴纳税收，留抵退税的短期冲击将有所减缓，预计今年6月后，经济转暖将为财政收入开源。

按照目前的财政政策安排，从区域看，经济发达省份短期的财政压力会更大。从部分省份4月地方财政收入增速和一季度增速的对比中可以发现，东南沿海省份财政收入的下滑幅度更大。退税是主要原因之一。中信证券一份研究报告认为，经济发达、增值税比重大的地区，在集中退税时的短期压力也会更大。

以福建省为例，按照一般公共预算总收入（本地产生的全部税收，包括上缴中央的部分）的口径来计算，一季度总收入同比增长11.2%，4月单月则同比大幅下降50.2%，即便扣除增值税退税的影响，总收入依然下降14.6%，主要反映了疫情对经济活动的破坏，进而传导到税收。

除了许多大中型城市的财政收入下滑颇受关注，东北和中西部一些经济发展相对滞后省份的基层财政困境同样不容忽视。

周茂华对《财经》记者表示，从负债率、偿债率及国内生产总值（GDP）增速看，国内债务压力较大的地区主要是西北和西南地区的部分省份。缓解这些省份的债务压力，一是要加快完善举债制度，开前门堵后门;对于地方政府举债、使用、还本付息等各环节进行精细化管理，提升地方政府债务资金使用效率。二是个别地区需要中央进行转移支付，以解“燃眉之急”。三是从中长期看，这些地区需要提升造血能力，优化营商环境，激发微观主体活力，鼓励新模式、新业态发展，扩大税源。四是积极探索公私合营模式和长效机制。

中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏告诉《财经》记者，从债务和经济发展的角度看，并非债务规模较大或者负债比例较高的地区债务风险就更严峻，而要看负债的用途。对于负债用于加强基建等，且能够形成现金流收益的地区，尽管其债务规模相对较大、比例相对较高，其风险仍然可控。

在疫情影响下，今年需要重点关注的风险是地方债，从县级层面到市级层面，从省级层面再到中央层面，均需要采取统筹协调的措施。朱海斌告诉《财经》记者，中国之前没有出现过地方政府的违约情况，只是融资平台发生违约。融资平台的问题一般最后在地方层面都能够得到解决。在中央层面，一直在强调“谁的孩子谁抱走”。目前的问题是，在财政部和央行的风险防线中，没有针对地方债建立起相应的保障机制。存款方面，中国有存款保险基金，但是在对待地方政府的债务方面，现在还没有保障机制。

朱海斌说，沿海省份的大部分地区通过省内调节，有一定的化解债务的空间，但是现阶段中国各个地方，无论从商业环境还是财力，都有很大差别。如果光看地方政府债务率，不仅仅是像东北或者中西部这些欠发达地区的债务率很高，东部发达城市的债务率也很高，但是东部地区的高债务率预计不会直接演化成风险，因为它有地方内部的腾挪空间，有更多其他的现金流可以用。问题的关键在一些中西部省份，只能通过中央政府财政转移支付或者中央政府其他隐性的措施来渡过难关。

截至今年5月，广发证券研究报告认为，总体来看，财政收入端仍在谷底附近，地方财政压力仍大，不过一个较为积极的特征是土地出让收入状况初步好转;从财政支出增速、交通运输等基建类项目增速，以及政府基金性支出来看，为稳定经济增长，财政支出端已尽可能积极。往后看，财政收入端将大概率环比有所回升，一则留抵退税接近尾声，二则6月起疫情进入常态化防控阶段，财政的平衡性将有改善。但从目前财政收支进度来看，仅靠环比的驱动力似乎是不够的，土地市场的进一步企稳、存量资金的盘活、准财政工具等增量工具的使用都具有必要性。

求解财政紧平衡

根据民生证券的测算，今年的地产下滑或导致地方财政面临1.4万至2.7万亿元规模的土地出让金收缩;而为应对超乎预期的奥密克戎疫情，财政因此背负了2万亿-3万亿元新增收支缺口。地产和抗疫所致财政压力，并未在年初预算中得到充分规划。若寻求不到增量资金，年初规划的财政平衡将被打破，财政力度不得不面临缩减。

多家机构预计，今年下半年政府部门或将调增预算。天风证券研报指出，按照过往历史经验，有如下方式：从预算调节基金或者结转结余中调入、增发国债、增发地方债，或者以上兼而有之。预计可能预算调入3000亿元，利用结转结余4000亿元，特别国债发行5000亿-8000亿元，地方专项债增发3000亿-5000亿元。总预算调剂和追加规模大约在1.5万亿-2万亿元之间。

正因后续可能存在的新增收支缺口，市场密切关注将采用哪些增量工具来筹措资金，打开财政发力空间。近期，一系列鼓励盘活存量资产的政策措施相继出台。

例如，国办发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》明确，通过盘活存量资产和选择投资方向，实现降低债务风险、扩大投资杠杆效应等多重目标。《意见》中提出，着重推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，以及负债率较高的国有企业，加快盘活存量资产、回笼资金。《意见》还指出，本轮盘活资产所得收入还应确保用于新增项目投资，且对于地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。

针对上述《意见》，民生证券首席宏观分析师周君芝表示，按照历史经验，在财政收支紧张年份，地方政府可以多渠道盘活各类资产，作为有效的筹资手段。譬如2019年增值税税改，地方财政收支缺口放大，当年国有资产产权转让收入增速达190%，同比多增236亿元，调入公共财政预算支撑收入。经过几十年的积累，政府的存量资产可观，但是短期盘活的量或较为有限，依赖社会资本盘活的政府和社会合作（PPP）、不动产信托基金（REITs）方式，對存量项目质量提出较高要求，短时间可能难以大规模发行。年内盘活资产更多针对的是那些闲置时间长、收益有限的国有资产，且盘活资金主要用于解决地方财政紧张的燃眉之急，抵补收支缺口。

图：部分省市地方一般公共预算收入增速（%）

资料来源：Wind、中信证券研究部。制图：张玲

在朱海斌看来，通过对于政府运行体制的深入改革，来改善地方政府的财政形势，仍然具备较大空间。

他告诉《财经》记者，首先，从财政收入方面来讲，过去五年中国一直是降税减费的主题，但是从宏观税负水平来看，现阶段并不建议通过增加税收收入的方式，来处理地方的财政收入问题。

其次，在减支方面，财政支出最大的一部分就是人头费，如果要有效降低财政支出，更深层次的问题涉及政府职能的转变。党的十八大、十九大以后，中央政府一直提出，中国政府由以前的管理型政府转型为公共服务型政府，那么“四套班子”，即“党委、人大、政府和政协”，是不是还需要那么多的政府工作人员？尤其是每个班子的副职可能七八个人，这其中有没有“减员增效”的空间？还有许多事业单位可以进行市场化的改革，对这些事业单位进行市场化改革以后，它们就不再是政府公共财政的负担。比如说，煤、电、水、碳等部门，在全球范围内，到底是由公共部门去运行，还是由私营部门运行？其实在其他国家都有改革先例可以借鉴，这也是政府财政减支领域非常重要的改革。

再次，地方财政的使用效率亟待改革。比如虽然政府旅行、公务消费等方面要严控。但是如果政府工作人员不减少，减支会比较难。

近年来，中国在防范化解地方政府隐性债务风险领域，已经取得明显进展。2022年5月，为进一步严格隐性债务管理，财政部公开曝光了已完成问责的8个隐性债务典型案例，凸显出地方政府隐性债务严监管的趋势不变。财政部有关负责人介绍，将严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为做到“发现一起，查处一起，问责一起”，持续强化监督，有效防范化解隐性债务风险。

针对下一步推动财税体制改革，罗志恒也提出建议：其一，厘清政府与市场边界，改革行政体制，划分中央和地方事权和支出责任，上收部分事权到中央，减轻地方政府事权和支出责任;其二，推动促进共同富裕和高质量发展的税制改革，增加消费税税目、上调资源税和环保税税率，尽快落地实施并全国推行房地产税，研究探索开征遗产税赠与税和碳税等;其三，减税降费政策从数量型转向效率效果型，减税降费重在科技制造和中小微企业。

6月13日，国务院办公厅发布《进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出，规范各类开发区财政管理体制。各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。

在化解地方隐形债务风险进程中，怎样看待存量的债务问题？怎样遏制新增隐性债务？

周茂华认为，地方政府隐性债务形成，部分原因在于地方财政资金使用过于粗放、效率不高;另外，还有一些债务是因为部分地方政府政绩考核压力等。地方政府隐性债务过大，势必加大债务还本付息压力，甚至存在潜在偿付风险;削弱了地方可用财力，同时，隐性债务过高也将削弱个别地方政府市场再融资能力。防范化解地方政府隐性债务，就是要遏制新增隐性债务，稳妥处置化解隐性存量债务。一是深化财政预警管理制度，地方政府债务全流程精细化管理;二是压实各级主体责任;三是强化信息披露;四是清理规范地方融资平台公司。

“中央政府需要加快完善相关制度、法律、规范，加强审计力度，强化信息披露，多部门协同稳步化解地方政府债务风险。同时深入研究地方政府债务问题，一地一策化解，并加快建立债务管理长效机制，推动地方财政可持续。”周茂华对《财经》记者说。

娄飞鹏认为，在遏制隐性债务增量方面，需要用好地方政府债券融资方式，严堵违法违规举债融资的后门，严禁违规为地方政府变相举债，规范融资平台公司的同時严禁与其地方政府信用挂钩。而对于存量债务的化解，要通过市场化、法治化的方式化解隐性债务存量，在债务人、债权人之间合理分担风险，防范在处置风险的过程中衍生新的风险。真正做到“谁家的孩子谁抱”。

总之，今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。正如财政部部长刘昆曾提出的那样，为确保民生得到有效改善，必须坚持节用裕民，在结构调整中更加突出政策的“提质”要求和“增效”导向，把有限的财政资源用在“刀刃”上。