党建引领下基层治理共同体的建构机制

2022-06-24 04:07:26向德平
关键词:联席会常青轮值

雷 茜, 向德平

(中南财经政法大学 哲学院, 湖北 武汉 430073; 华中智库·华中科技大学 社会工作研究中心, 湖北 武汉430074)

一、研究背景及文献综述

随着中国社会转型的持续深入,政府、市场和社会的分化日益深化。部门分立体制下的治理结构与复合性治理领域之间的矛盾构成了社会治理失效的深层原因[1]。作为回应,党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[2]74;党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[3]28;党的十九届六中全会进一步强调要“健全党组织领导的城乡基层治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[4]50。建设“社会治理共同体”要把“共建共治共享”以制度化的形式确定下来。这不仅要求“协调在理论逻辑上彼此联系的不同需求和功能之间的关系,而且需要在社会制度和社会组织层面寻找实现其整合的实践路径”[5],即需要一种特定的组织形式提供保证。“社会治理共同体”的提出,是“共建共治共享的社会治理格局”思想的进一步升华和落脚点。因此,深入阐释社会治理共同体的建构机制,加快推进社会治理共同体建设意义重大。

我国有关社会治理共同体及其建构的研究日渐丰富。既有的研究主要是从4个理论视角展开:

第一,“国家—社会”关系视角。该视角认为社会治理共同体的建构实际上涉及治理主体的结构关系,强调国家与社会的合作,但在合作过程中两者间的关系不尽相同。“政府主导论”认为政府通过建立国家与社会互动的公共场域[6]、赋权和培育社会组织[7-8]等方式推动了各治理主体间的合作,并通过资源性带动实现启动机制,搭建共同体的组织框架,再造了跨部门共同负责的治理结构,形成社会治理共同体[1],其本质上是一种“权威式整合”,政府处于绝对主导地位[9],并推论这种模式适用于整个中国[1][9]。也有学者认为“权威式整合”与社会多元化存在内在张力[10]。有学者提出“国家与社会互构论”,强调合作过程中国家与社会地位的相对平等性,认为党组织通过资源整合为各治理主体搭建治理平台,确保其参与治理的机会,在共同治理空间中各主体互构共赢,有机联结,建构了社会治理共同体[11-12]。

第二,“嵌入式”视角。“嵌入”(Embeddedness)这一概念最早由经济社会学家波兰尼(Karl Polanyi)提出,用于解释“市场力量”嵌入大的社会环境中。学者们将“嵌入性”理论进行拓展,以其为分析框架探析社会治理共同体的构建逻辑,认为治理共同体是各治理主体间相互嵌入和衔接的过程和结果[13]。“政府嵌入论”主张基层治理共同体的建构是基层政府以政治嵌入和社会嵌入的方式整合社区资源,实现行政末梢和治理枢纽互嵌的过程[13]。“社会组织嵌入论”主张社会组织在社区建设中能对国家与公众实现“双向嵌入”,激活二者的良性互动,成为治理主体间的枢纽,形成社会治理共同体[14-15]。“党组织嵌入论”则认为党组织在政治、思想、组织等方面发挥核心引领作用,能统筹协调各方,推进不同治理主体之间的互嵌与融合,建构社会治理共同体[16]。

第三,“社会网络”视角。该视角认为共同体是网络的一种形式[17],社会治理共同体建构涉及对多元治理主体的力量整合和关系重塑,是一个网络建构的过程[18]。在社会网络联结过程中,社会信任、社会资本和共同情感等得以积累,各方主体实现了整合[19-20]。“政府中心论”认为在社会治理网络建构过程中,各级政府应担任“核心行动者”角色[19]。乡镇街道是基层社会的“治理枢纽”,政党、国家和社会得以交汇融通[21]。“群团组织中心论”认为群团组织应通过对社会组织的培育建立与政府的制度化沟通渠道,成为社会治理网络的中心[18]。“党组织中心论”认为党的组织和领导优势能激发社会活力、凝聚社会合力,实现多元力量整合,因此处于网络中心[20]。

第四,“协商民主”视角。协商民主又名商议性民主,该视角认为协商民主的理念、程序与制度与社会治理共同体建设具有内在统一性[22],以“多元主体对协商的共同参与”作为社会联结可以建构“社会治理共同体”[23]1。协商民主的“构成体系”是实现其社会联结功能的基础。社区协商体系由基于行政治理框架的多方参与“纵向协商”和基于主体多元化平等开展的“横向协商”构成。协商在社区不同层面开展,使多元主体互相联结[23]1-2。协商民主的“实践方式”也有助于实现其社会联结功能。协商民主“多元主体协商解决问题”的实践方式能让社会治理的各方主体充分沟通,让个体利益与价值和集体最大限度匹配,实现多元主体的有效联结[24-25]。

总体说来,社会治理共同体建构机制的相关研究已成为学界关注的热点,为本研究提供了重要的启发。但现有研究仍然存在一些不足。首先,从研究内容来看,目前,各视角的研究都认可建构社会治理共同体必须实现各治理主体的有机整合,但对于谁作为整合的主导力量存在争议。一些学者开始注意到我国国家与社会关系中“政党”这一重要维度的缺席,尝试揭示党组织在治理共同体建构中的功能[26],但明确以“党建引领基层治理共同体的建构机制”为主题的研究尚不多见,还有探讨空间。其次,从研究方法来看,现有研究以学理性探讨居多,实证性研究相对偏少。最后,从研究视角来看,相关研究多是从经济学、公共管理学和政治学角度展开,而社会治理共同体从本质上来说是一种与复合性治域相匹配,跨越国家、市场和社会边界的复合组织或“总体性”组织[1],要研究其建构机制,迫切需要引入组织社会学相关理论。

二、 基于协作系统的共同体构建:以常青花园的实践为例

(一) “协作系统”的提出和意义

“协作系统”理论是美国组织社会学家、社会系统学派创始人切斯特·巴纳德(Chester I. Barnard)在20世纪30年代提出的,其直接原因是出于对古典组织理论的质疑。巴纳德受到霍桑试验(Hawthorne Studies)和帕累托(Vilfredo Pareto)社会学思想的启发,认为任何组织都是一个完整的协作系统,组织中的不同利益主体按照一个整体目标相互协作配合形成内在的秩序,彼此之间并非机械组合,而是有机团结的关系。如果组织中的不同利益主体不能按照一个整体目标相互作用和相互协调,必然招致混乱、无序或失效[27]ⅩⅩⅠ。因此,协作系统从本质上要求整合不同利益群体,促进其合作与协同。按照协作系统理论,基层治理复合主体必须成为一个有机整合的“协作系统”,才能构成基层治理共同体。

基层治理共同体作为“总体性组织”也是一个协作系统,需要对组织中的各个主体进行整合,实现各主体间的有机团结。而政党则是实现这种有机团结的关键,从而使政党具有了强大的社会整合功能。改革开放以来,在我国基层治理中一些基层地区的党组织主动调适党社关系,利用组织嵌入的优势对分化的基层社会进行柔性整合。基层党组织成为整个基层社会的联系枢纽,在其引领和协调下,打通部门边界,政府、社会和市场实现对彼此的嵌入,各治理主体的集体行动成为可能,各主体之间初步实现共生共赢,形成了协作系统,建构了基层治理共同体。可见,“协作系统”的视角为基层治理共同体的建构机制研究提供了全新的分析思路。

(二) “协作系统”的内容和维度

协作系统理论认为,协作系统的存续需要3个必要条件:共同目标、合作意愿和信息联系[27]63。具体而言,首先,系统本身就意味着整体性,必须按照某种整体的目标形成内在的秩序,因此必须具备为所有组织成员所理解和接受的共同目标。在此过程中,组织目标和组织成员的个体目标可能会存在差异[27]66-67。其次,合作意愿是协作系统的又一要素。合作意愿常常意味着自我克制,是把从组织获得的利益回报与所需要做出的牺牲进行比较的结果。组织的生命活力在于组织成员相互协作贡献力量的意愿,意愿的持续性取决于成员在实现目标的过程中所获得的满足[27]64-65。最后,要成为协作系统,还必须建立在良性沟通的基础上。实现共同目标的可能性和愿意合作的参与者是协作系统的两极,使两级得以联结的是信息的沟通与交流。因此,信息联系是组织形成的基础性条件[27]68。

按照协作系统理论,信息联系是协作系统的基础性要素,只有通过不断的沟通与交流,才能维持合作意愿和共同目标之间的动态平衡[27]ⅩⅩⅦ。因此,必须首先对各主体进行“信息整合”,建立信息交流系统即“信息共同体”,以实现信息的充分沟通。在共同目标方面,组织目标和个体目标之间会存在差异,这对协作系统提出了意义共同性的要求,要求对各主体进行“意义整合”,建立“意义共同体”,以协调组织目标与成员的个人目标。在合作意愿方面,组织成员在为了完成共同目标进行自我克制的同时,需要从组织中获得更多的诱因和满足,这要求对各主体进行“利益整合”,建立“利益共同体”,以协调其付出与获得的收益。可见,形成协作系统的“组织整合”包括“信息整合”“意义整合”和“利益整合”三方面的内容,与之相适应,协作系统的建构必须从建构“信息共同体”“意义共同体”和“利益共同体”3个维度来考察。基层治理复合主体也必须形成一个“信息共同体”“意义共同体”和“利益共同体”三位一体的“协作系统”组织,才能构成基层治理共同体,在组织层面实现共建共治共享的制度化(图1)。

在众多地方实践探索中,武汉市常青花园基于长期的社会治理经验,率先以区域化党建带动基层社会治理的共建共治共享,初步建立了以党建工作联席会轮值系统为载体的基层治理共同体。本文将立足于武汉市常青花园的实践经验,基于协作系统理论对其基层治理共同体建构机制做实证研究。

图1 基层治理复合主体的“三位一体”协作系统

(三) 信息沟通机制: 党的“领袖型权威”有利于建构信息共同体

武汉市常青花园是武汉市大型居住区,占地面积为2.7平方公里,规划建设15个小区,划分为6个社区。自1994年建设至今,已建成11个小区,共25 763户,入住居民12万余人。

常青花园的党建工作联席会轮值体系分为“街道大轮值”和“社区小轮值”两个层面,具体历史可分为起步和发展成熟两个阶段。在第一阶段,2000年,常青花园社区管理办公室建立党建联席会议制度,由社管办党工委牵头,驻区单位党组织参加,整合辖区单位的资源,形成“‘双基工程’联建、社区事情联办、宣传教育联做、相互关系联谊”的社区党建工作“四联模式”,打破以条块分割为主要特征的传统党建工作方式,初步建立起纵横交错的社区党建工作网络化格局。第二阶段从2008年开始至今。2008年,常青花园的“党建联席会议制度”改为“社区党建工作联席会轮值主席制”,简称“轮值主席制”,即由辖区单位党组织负责人担任轮值主席和副主席,社区党组织负责人担任秘书长的议事协调机构。“轮值主席制”采用签订“共建协议”等制度化方式,以社区与单位的有效资源为基础,结合单位的行业特征开展轮值共建活动。轮值机制下的社区党建工作联席会议每季度召开1次,由秘书长召集,轮值主席主持,遵循“提出议题—把关筛选—开展协商—形成项目—推动实施—效果评估”的操作链条。目前,常青花园已逐步形成党委领导下政府、社会和企业“四位一体”协同共治和“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”的社区治理新格局。

协作系统理论认为,协作系统首先是一个信息共同体。信息联系的原则主要体现为两方面:“信息联系渠道完整,信息联系渠道为组织成员所了解”和“信息交流渠道直接和便捷,防止和纠正信息失真”[27]128-130。在信息共同体内部,信息进行流动、提炼与分享,各主体之间彼此协商,达成共识。目前,中国城市社区治理各主体间的信息沟通主要有两种模式: 一种是基于“地位权威”(1)一般而言,“地位权威”指的是命令之所以被接受就是因为上级的职位具有权威,而不管上级的能力如何;“领袖权威”指的是命令之所以被接受是由于下级对某个个体的能力的尊重和信任,而并不是因为其级别或地位。的“层级型组织”信息沟通模式,另一种是基于“领袖权威”的“网络型组织”信息沟通模式。在层级型组织信息沟通模式中,政府或其延伸机构居于地位权威的中心地带,社区治理主体间的组织结构是层级型组织,即赖以维系的是垂直命令链、等级节制的组织结构,无法形成有效的信息沟通系统。首先,在信息联系渠道完整性方面,政府在不同层级政府部门之间仅有自上而下单向传递的命令,缺乏自下而上的反馈,而市场主体和民间主体之间连信息沟通的常规渠道都没有。其次,在信息交流渠道便捷性方面,在封闭的层级组织结构中,信息在传达过程中要经历多层环节才能落实,沟通的线路过长,速度过慢,错误就会越多[27]129,信息真实性大打折扣(图2)。

在“网络型组织”的信息沟通模式中,处于“领袖型权威”地位的基层党组织通过“参与式的领导”和“嵌入式的服务”为各治理主体搭建民主协商平台,成为其沟通的枢纽和桥梁,引领社会治理主体协商议事,呈现出一种扁平化、网络化的交互格局结构,不同类型主体之间是共建共享的伙伴关系,有助于整合信息资源,建构信息共同体。(图3)。

图2 “地位权威”和“层级型组织” 背景下的信息沟通图

图3 “领袖权威”和“网络型组织” 背景下的“信息共同体”

中国传统城市社区治理通常采取的是基于“地位权威”的“层级型组织”信息沟通模式。常青花园通过建立党建工作联席会轮值制度实现了由政界为统领的垂直型管理向以党的“领袖权威”为核心,以“社区治理项目”为载体的网络型治理转变,实现了“领袖权威”下“网络型组织”的信息沟通模式,严格遵循了信息联系的两个原则,即“信息联系渠道的完整性原则”和“信息交流渠道的便捷性原则”,有效实现了信息沟通,整合了辖区信息资源,建构了信息共同体。

1. 搭建沟通网络,实现信息联系渠道的完整

在信息联系渠道完整性方面,常青花园党建工作联席会轮值体系为各主体搭建了完整有效的网络化沟通渠道。基层党组织的权威是自下而上的“领袖型权威”,并非以命令的手段去指挥各参与主体,而是通过党建工作联席会轮值的平台引导和协调各主体参与治理,服务于各主体,市场主体和社会主体由此获得了平等参与的机会,实现了体制内参与的认同感。以党组织为枢纽,各治理主体间建立起网络型组织结构,也形成了网络化的信息沟通来往回路,它们共同协商议事,共建共享,合作解决社区治理中的问题,信息交流和反馈路径完整明晰。常青花园社区管理办公室主要领导LCQ和党建负责人TFN所谈到的,在常青花园,党的领导地位是通过服务大家实现的,党组织通过建立党建工作联席会轮值体系帮助各治理主体搭建沟通交流的网络渠道。在这个网络中,以党组织为中心,引导各治理主体都参与进来,实现了彼此之间信息交流渠道的完整和畅通。

加强党的领导地位不能空谈,必须要把党建的工作虚功实入。在常青花园,党建平台的搭建,党建载体的设计,全部都是围绕去解决我们社区治理当中的问题而来。必须发挥党委的领导统筹协调这么一个职能,把大家团结在一起,互相沟通交流,帮大家解决问题,别人才服党组织,你在社区才有公信力。(20180505-LCQ)(2)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

重要的是搭建各主体之间信息沟通融合的渠道。常青花园通过建立社管办和社区两个层面的联席会议制度,让驻区的单位、部门、社会组织、居民代表都参与进来协商议事。这是大的轮职民主式的协商,而不是纵向管理。各单位和部门等都获得了平等参与的机会,建立了共建共享的伙伴关系,信息交流和反馈渠道畅通无阻。(20180508-TFN)(3)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

2. 降低共享成本,实现信息交流渠道的便捷

在信息交流渠道便捷性方面,在开放式的网络组织结构中,处于“领袖型权威”地位的常青花园党组织为各治理主体搭建的民主协商平台——党建工作联席会轮值体系同时也是一个信息沟通平台,借助此平台党组织为各治理主体间的信息交流提供了诸多资源和机会,如,共同参与党建联席会议、合作完成社区治理项目和形成共同社交圈子等,各治理主体建立了伙伴关系,大大降低了彼此间信息交流与共享的成本。常青花园居委会书记HTS认为,党建工作联席会轮值帮助大家建构了一个圈子,运用现代信息手段沟通,达到了即时沟通的效果。同时,在以社区治理项目为载体的党建工作联席会轮值体系内,实行的是轮值主席制,各主体间不存在绝对的主角和配角,两者间是可以相互转化的,在某一项目处于主导地位,可能在另一项目就处于从属地位。社区管理办公室另一领导ZAM介绍,各主体在此社区项目活动中是牵头者,在另一活动中就可能是协助者。各类主体愈发趋向平等互动,彼此的信息交流和沟通反馈毫无障碍,交流渠道的便捷性实现了最大化。

这是一个信息时代,大家都在党建工作联席会轮值这一个平台上,形成了一个圈子,经常交流,非常便捷。社管办和社区固定开轮值会议,可以定期实现信息的交流与共享。同时,还建立了党建微信群,你需要联系哪个单位,了解什么情况,只用在党建群里“艾特”某个单位,大家沟通协商即可,信息共享的成本大大降低。(20180508-HTS)(4)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

我们形成了一种工作联席会轮值主席制,以社区治理项目为载体,选择合适的轮值主席,以主席单位为主导开展项目活动,同时推选出几个单位作为轮值副主席配合主席单位。大家共同协商项目,无限的发展思维开展这个活动。不存在绝对主角和配角,视项目情况变化,大家互相尊重和认可,信息交流畅通无阻。(20180514-ZAM)(5)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

(四) 意义整合机制: 党的“高度组织覆盖”有利于建构意义共同体

意义共同体要求建立组织共同目标,即以社区整体的公共利益为目标,克制私利,培育公共精神,建立公共责任。可见,公益取向的意义共同体塑造包括理念、组织和制度3个递进层面。常青花园党组织发挥“高度组织覆盖”的优势,深入扎根于基层社会,积极聚焦于公共利益的“共同目标”,在3个层面依次实现了对公共利益的深切关怀和有效传输,建构了意义共同体。

1. 组织吸纳,实现理念层面的意义共同性

要使行政、市场以及社会这3种力量产生意义共同性,必须以相关治理主体的公共责任为前提,即首先实现理念层面的意义共同性。党具有天然的公共取向,以公众的利益为最终追求。常青花园建立了辖区大工委,通过属地化管理,把辖区范围内驻街企事业单位党组织负责人、居民党员代表等也纳入街道党工委的领导班子,对各治理主体形成了一种“组织吸纳”。在基层治理过程中,常青花园党工委以党建工作联席会轮值体系为载体,以服务各类治理主体、实现公共福祉为最终目标,引导各主体开展轮值共建,实现了公共责任感的有效传递。如常青花园社区管理办公室主要领导LCQ和物业公司领导ZQF所谈到的,在“红色引擎”——常青花园党组织的平台搭建和协调引导下,各主体包括物业公司等企业受到感召,树立了公益大局观,积极加入轮值共建活动。各主体由此凝聚在一起,私利心态不断消退,社区公共精神萌发,实现了理念层面的意义共同性。

别人都认为基层党建工作是虚的,正是在常青花园把它和基层治理完全结合起来了。党建轮值体系平台的搭建全部是围绕去解决我们基层治理的实际问题而来。只有解决问题,党在社区才有公信力。党建轮值就是发挥党的领导、统筹和协调职能,解决基层治理中的问题,让大家凝聚起来。(20180505-LCQ)(6)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

我们物业公司、银行、学校和商店等很多辖区单位都参加了党建工作联席会轮值活动。每个单位在你做主席的三个月当中,都要尽力为社区居民提供一些有特色的服务,算是回报社会了。其实,这已经超越企业盈利目的了。但是在党组织“红色引擎”的引领下,我们树立了大局观。(20180514-ZQF)(7)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

2. 组织互嵌,实现组织层面的意义共同性

公共责任如果仅仅停留在观念层面上,并无法对各主体产生深层的约束,需要进一步通过“组织互嵌”将观念形态的公共责任转化为组织形态的公共责任,使原子化的公共责任得以凝聚。常青花园建立了辖区大工委,各主体参与党建工作联席会轮值形成了一种“组织吸纳”,但是这种组织约束相对松散,所以常青花园还用各治理主体“交叉任职”的方法实现了“组织之间互嵌”,党工委、社区党委、居委会、业委会和辖区企事业单位(如开发商、物业公司)等基层组织全面推行交叉任职,彼此承担义务责任,深入运用组织资源去约束和整合辖区各类主体力量,实现公共利益代表的职能。正如常青花园居委会书记之一BMS和物业公司领导ZQF所说,通过“交叉兼职”形成的组织化的公共责任变成一种具有义务感和约束力的结构性力量,当理念层面的“公益追求”转换为“组织原则要求”时,为整个“大常青”谋福利就“从组织上得到了保证”,自然成为各主体共同的宗旨和目标。

党建这块的兼职委员是非常多的,有物业的、开发商的、学校的等。我们业主委员会副主任,小区业主委员会负责人,四小区项目经理都是党员,就做社区党委的兼职委员。五小区业委会主任和项目经理是群众身份,就在居委会做兼职委员。总之是要“有个帽子”把你盖在里头,组织命令你要服从吧。(20180508-BMS)(8)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

交叉兼职肯定是便利啊,因为大家互相渗透嘛,从组织上保证了互相的配合。我作为公司副总就是常青花园社区管理办公室党工委的兼职委员,下面的项目经理是党员的,就兼任某个社区党委的副书记或者委员,非党员的就在社区居委会兼任副主任。我们也聘请各社区书记跟业委会主任做质量总监。(20180514-ZQF)(9)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

3. 组织协商,实现制度层面的意义共同性

公共责任需要从观念层面的力量转化为组织层面的力量,并最终以制度化的方式对组织成员产生结构性的约束。一般而言,参加组织的各个主体都具有双重人格,即组织人格和个体人格。个体人格指个体的内在主观动机,组织人格则指个体对组织制度的尊崇。个体在开展组织行动时会受到组织人格的制约,很多主体的私人行为与其公务行为并不一致[27]67。这就是制度的约束力。常青花园通过党建工作联席会轮值主席制形成基层治理的民主协商制度,参与党建工作联席会轮值的各治理主体都参与到组织之间的民主协商中。党组织作为秘书长定期召集召开辖区和社区两个层面的党建工作联席会轮值会议,严格遵循“提出议题—把关筛选—开展协商—形成项目—推动实施—效果评估”的操作链条,给不同社会主体搭建协商平台,形成了一种平等对话、民主参与的规范化沟通机制,有利于各主体间公共意见的形成。在此基础上,更进一步促使各共建主体签订共建协议,明文明确彼此的权利和义务。各主体之间的关系被纳入制度性框架,它们之间形成制度性的信任和共识,实现了制度层面的意义共同性。

我们形成了党建工作联席会轮值主席制。比如这期轮到建设银行当轮值主席,在党建联席会议上他就会提出,准备开展哪些活动,确定参与单位。在此基础上设置党建工作联席会轮值副主席辅佐,各个社区就是秘书长。在这样一个制度框架下,几个单位来共同协商去开展好这个活动,最终达成共识。(20180503-DSJ)(10)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

我们党建工作联席会轮值议题设置、开会范围、最终讨论结果执行,都有一整套的制度。现在这个制度更加完善了。我们现在就是搜集各方的需求,把社区、企业以及相关政府职能部门的资源和需求梳理整合一下,进行对接。在此基础上,签订共建协议。大家按照制度来履行职责。(20180503-LSJ)(11)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

(五) 利益共融机制: 党的“统筹协调能力”有利于建构利益共同体

如前所述,“意义共同体”要求成员在某些方面克制自己,追求公共目标,但是长久的牺牲必然导致协作无法持久。因此“意义共同体”还必须是“利益共同体”。“利益共同体”需要为各主体提供诱因,即利益回报,其中包括可以向单个主体提供的个体性的特殊诱因,如物质诱因、恩惠等,也包括不能向单个主体提供的社会性的一般诱因,如参与平台、发展前景和社会关系等[27]105-106。当各主体的付出和回报能够达到某种程度的平衡时,一致行动才成为可能。常青花园以党建工作联席会轮值体系为载体,充分发挥党组织在基层社会的统筹协调功能,合理配置辖区资源,引导各主体深入合作,彼此增权,互惠共赢,为各主体提供了各类诱因即利益回报,有效整合其协作意愿,建构利益共同体。

1. 打通边界障碍,实现各方资源优化配置

在进行社区治理时,部门分立体制下行政、市场和民间力量的相互角力使之有可能因相互掣肘而陷入零和博弈。在常青花园“利益共同体”的建构过程中,党组织发挥自身统筹协调优势,以党建工作联席会轮值体系为载体,以社区治理项目为媒介,引导不同领域的社会主体建立起合作伙伴关系,打通边界障碍,优化整合各方资源,合力推动某一社区治理项目的发展,由此整合了多元治理主体的协作意愿。如常青花园社区管理办公室领导LCQ谈到,基层党组织必须协调和帮助各辖区单位处理好关系,实现它们之间的优势互补。在此基础上,正如常青花园社区管理办公室另一领导ZAM所说,在社区治理项目的具体运作过程中,党建工作联席会轮值体系帮助各治理主体间形成了网络化的关系结构,使各主体地位的灵活性最大限度地释放出来,在党组织的统筹协调下,它们相互支持和配合,实现了整个辖区资源的最优配置,保证了项目的高效完成,吸纳各主体参与进来。

各个单位在辖区范围遇到各方面问题都会在党建工作联席会轮值会议上提出,共同协商解决,合作共赢。我们把常青花园比作家庭。你这几“兄弟”之间都有各自的本事,不能互相打架,基层党组织要把他们全部融合在一起。资源的整合全凭社区党委和社区管理办公室党工委两个层面组织开展。(20180505-LCQ)(12)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

在基层治理工作中,有些东西是交缠在一起的。只是在某一个具体事情和项目中,以谁为主体,谁牵头?这个是关键。在常青花园党建工作联席会轮值体系中,治理主体间的关系结构是网络化的、灵活的,在具体社区治理项目中,谁有优势谁负责,其他给予主体支持和配合。资源得到了最优化的配置,各主体的工作都能更好开展。(20180514-ZAM)(13)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

2. 搭建共享平台,促进治理主体互相增权

搭建更高层次的共享平台是常青花园“利益共同体”的重要诱因之一,借助共享平台可以形成一种整体性的推动力,助力各主体发展。常青花园党组织搭建了党建工作联席会轮值体系这一共建共享的平台,引导和协调各治理主体结合自身优势开展轮值共建,相互协作,促进了各治理主体间的互相增权,整合了其协作意愿。在辖区层面,社管办党工委牵头,以辖区各单位的有效资源互补为基础,采用签订“共建协议”等制度化方式,结合单位的行业特征开展轮值共建活动。在社区层面,各社区党委也结合共建单位的特点和资源优势来安排合作,形成社区一整年的活动。各治理主体通过参与这个平台合作共赢,共同成长。如常青花园的3位居委会书记BMS、SSQ和PYQ都谈到,在共建共享的长期合作中,相关职能部门处理基层社会治理事务的成本降低,履职能力增强;企业将社会责任嵌入制度关系中,实现了社会效益和经济效益的彼此促进;以社区居委会为代表的社会组织借助政府和市场的力量共同开展活动,自身不断成熟完善;常青花园的居民则享受了各类服务,提升了幸福感。

常青花园最大的特点就是辖区单位的力量发挥得比较大。靠的就是这种共驻共建的大轮值机制和大的党委联合机制。目前愿意参加的单位越来越多,包括私企。大家在这个大的平台上发挥各自优势轮值共建,我服务了居民,你宣传了你的单位和部门,更好履行了职责,企业也实现社会和经济效益的双丰收,都获得了成长。这就是一个共赢平台。(20180514-SSQ)(14)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

居委会这边会结合各单位优势,开展有特色的轮值共建活动。今年我们4月份和派出所合作办了“汉警进校园”活动。5月份结合五四青年节,和团委、妇联合作开展活动。6月份和幼儿园及学校合作举办书画征文比赛。以此类推。政府部门和各个单位的工作都有了亮点,能力得到提升,居委会全年的工作也完成了。这个平台让大家都更加成熟完善了。(20180508-BMS)(15)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

最让大家津津乐道的是常青花园建设银行的例子。建设银行本来是个很小的网点,参与党建轮值后,每年年初都和社区共建开展“空巢老人团年宴”活动,坚持了十几年,社会反响特别强烈,在整个常青花园树立了企业形象和良好的口碑,成了效益最好的银行。当初负责这个活动的职员也已经成长为银行行长,成为传奇人物。(20180519-PYQ)(16)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

3. 增加社会资本,拓展治理主体发展空间

“利益共同体”的行动整合与其说是一种“事实”,不如说是一种行动“环境”。常青花园的党组织通过党建工作联席会轮值体系为参与其中的治理主体提供了相互认识和交往的圈子,大家互相支持,共谋发展。通过参与党建工作联席会轮值体系,各主体提高了通过纵向、横向社会性联系汲取资源的能力,增加了科尔曼和布迪厄意义上的社会资本——“社会关系网络所蕴涵的、在社会行动者之间可转移的资源”[28]。如常青花园的居委会书记SSQ和物业公司主要领导ZQF所说,通过在党建工作联席会轮值体系主体间互动所形成的社会资本,可以为各主体塑造一种相互认同的合作框架,帮助其突破经验和资源上的限制,分享总体性资本拓展出来的发展空间。在此基础上,进一步获得来自集体的支持和保护,摆脱原子化的困境,建立家园感。这种社会关系使参与主体感到舒服,因为它意味着获得伙伴情谊和相互支持的机会[27]109。而对游离于党建工作联席会轮值体系之外的社会主体而言,总体性资本的“大门”是关闭的。

现在都讲究一个“圈子”。我们的党建工作联席会轮值体系就形成了一个这样的“圈子”,帮助各个参与单位累积了社会关系,多交了朋友。打最简单的比方,各个单位包括辖区职能部门、学校、企业等都在QQ和微信的党建工作联席会轮值群里,除了固定时间开党建工作联席会议,在党建群里大家也是互相支持,互通有无。(20180514-SSQ)(17)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

常青花园在我们的眼中就是一个大社区,我们经常挂在嘴边的就是“大常青”,它更像一个家园,让我们有重回集体的感觉,找到归属感。大家共同属于一个集体,资源共享,不可分割,你的背后有支持。这种感觉让人安心。我们在武昌和汉口的盘子,也有项目,但是我们跟他们的地方党委联系不多的。(20180514-ZQF)(18)资料来源:对常青花园基层治理的调研资料。

三、 结论和思考

党的十九届六中全会再次强调要“推动社会治理重心向基层下移”[4]50。本文对武汉市常青花园党建引领基层治理共同体建构的实证研究,尝试解释了党组织进行基层社会整合,建构基层治理共同体的过程和原理。研究发现,“党建引领下的基层治理共同体建构机制”具体包括信息沟通机制、意义整合机制和利益共融机制。其中,在信息沟通机制方面,党的“领袖型权威”有利于促进基层治理各主体的信息交流共享;在意义整合机制方面,党的“高度组织覆盖”有利于实现基层治理各主体共同目标的凝聚;在利益共融机制方面,党的“统筹协调能力”有利于整合基层治理各主体的多元利益。常青花园即是在基层党组织的引导和协调下,在各治理主体间信息交流共享、共同目标凝聚和协作意愿达成方面多管齐下,实现了对政府主体、市场主体和社会主体的信息整合、意义整合和利益整合,分别建构了“信息共同体”“意义共同体”和“利益共同体”。最终各治理主体实现了多元治理关系的再造,形成了有机团结的基层治理共同体。

常青花园的实践证明“建构社会治理共同体并不存在统一模式”,社会治理共同体具有层次性,不仅要考量其治理能力,还要考量治理规模。常青花园在党的“红色引擎”引领下建构基层治理共同体的模式与杭州等地以政府为绝对主导的市域社会治理共同体“权威式整合”模式[1][9]殊途同归。它提示了一种新的社会团结机制——“嵌入式整合”,即在基层社会、党通过组织嵌入,以引导协调、沟通协商的社会化参与方式建构自主性的网络型社会整合。在该模式下,党组织成为整个社会的联系枢纽,基层社会各主体凝聚为有机的共同体。至此,共建共治共享的基层社会治理共同体得以形成;基层党组织的地位提升,基层党建“悬浮化”的问题得以缓解;良好的生活家园也在营造中,一定程度上避免了“滕尼斯意义上”社区的衰败,政府、市场和社会力量是可以紧密合作并共同成长的,而中国的独特优势即在于党的制度整合力[29]。常青花园基层治理的这种“嵌入式整合”机制是一种创新,是对“中国特色社会主义社会治理道路”[30]384的有益探索,这正是常青花园基层治理共同体探索实践尝试在社会治理现代化“中国经验”和“中国智慧”大格局中的意义所在。

当然,这种由基层党组织“嵌入式整合”形成的基层治理共同体仍然有进一步成长的空间,值得我们进一步探讨,主要包括以下3个方面:首先,作为形成基层治理共同体的引导和推动力量,党组织如何创造更多更有潜力的合作诱因。近年来,武汉市政府每年都会向各社区居委会拨付一定数额的惠民资金用于社区建设,这让社区党组织能有更多的资源去服务和协调各方主体。但是这一资源还是远远不够的,各类资源包括物质资源、政策资源等必须进一步向社区下沉,这样基层党组织的“嵌入性枢纽”作用才能真正实现。其次,要进一步培育和发展社会力量。在常青花园,由于各类社区服务开展得好,居委会的群众基础是非常深厚的,其治理能力不容忽视;而作为“全国最美志愿者社区”,常青花园的社会组织也蓬勃发展,社会的力量由此能够在一定程度上与政府力量、市场力量匹配与制衡,构成基层治理共同体的主体之一,但仍有极大减负增能的空间。最后,如何建构“科技支撑”的基层治理共同体仍需要进一步的研究。目前,大数据技术已经作为创新手段被引入沿海一些地区的基层治理中,极大改变了基层治理格局。在智慧治理时代,新科技手段的应用将如何影响基层治理共同体的建构需要我们持续关注。

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