从五大生产要素短板看金融支持县域发展的路径选择——基于陕西72个县域的调研

冯 伟

（中国人民银行西安分行，陕西 西安 710075）

一、引言

土地、资本、人口、技术、数据，是支持经济发展的五大生产要素。传统经济学普遍认为，区域经济差异主要由土地等自然环境和资本等资源禀赋因素造成。随着经济社会的发展和产业的不断融合，技术、数据等新兴生产要素在经济发展中的作用日益得到充分体现和广泛认同。许多学者认为，要缓解区域经济发展不平衡，必须以五大生产要素为着力点，通过差异化金融政策促进落后地区实现追赶超越。当前我国区域经济特别是县域发展不平衡问题日益凸显，应通过对五大生产要素实施补偿性的政策纠偏加以解决。与财政、税收等政策相比，差异化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更强。但实施差异化的金融支持政策，必须建立在充分了解生产要素发展现状和差异原因基础之上，才能有效促进区域和县域经济发展。

二、县域五大生产要素的缺陷和短板

（一）土地要素方面，“三变”改革仍需加强

一是土地权属结构复杂、权利分散、流转困难。我国县域土地以农业用地和集体用地为主，权属结构通常为承包权、所有权、经营权的三权分置，分别由不同主体享有相应的权利。这一分置结构决定了农村土地牵涉到多方利益主体，给土地资产价值的实现带来了很大困难。同时县域土地要素使用受到诸多掣肘，如农业用地和农村宅基地仅能用于农业生产和自住住宅，且受到耕地红线等政策的严格约束，资产的价值属性大打折扣。

二是土地流转缺少具体规则支撑，抵押贷款风险较大。首先，农村土地所有权属于集体，贷款抵押需要取得集体许可，抵押流程、条件模糊不清，缺少明确法律规定。其次，土地使用权没有实现真正市场化流转，土地使用权抵押贷款一旦出现代偿，收储之后再流转经常找不到买方，金融机构的风险较大。再次，“农民变股东”缺少承接主体，经营管理水平高的企业不多，金融机构对“三变”改革的信贷支持较为谨慎。

（二）资本要素方面，县域综合实力弱、多元化融资体系缺失

一是县域综合实力薄弱，区域差距巨大。县域经济整体发展滞后，经济规模普遍较小，例如，2021年陕西省仍然有50%的县（市） GDP总量未能突破百亿元大关，县域经济增加值对陕西经济的贡献度不足一半。2021年赛迪全国百强县中，陕西省仅有神木、府谷两个县（市）入选，这与江苏省入围50个百强县并包揽前三名相比差距很大。陕北地区由于化石能源储量分布不均衡，县域间经济落差明显。在2021年赛迪陕西 “10强县”中，陕北地区有5个，关中地区有4个，陕南地区则只有1个城固县。在陕西省县域GDP 排名的后10名中，陕北也占了4个，如榆林神木县GDP总量高达1294亿元，财政收入91.6亿元，而同属榆林的吴堡县GDP仅有31.3亿元，财政收入不足0.7亿元。

二是多元化融资体系缺失、存贷比例失调。陕西省县域金融业态发展不完善，多数县域近年来没有一家证券公司入驻，涉农领域融资渠道仍以自有资金、银行贷款为主，直接融资运用较少。县域资金外流严重、存贷款比例失调、贷款转化效率低，也极大削弱了县域金融支持产业发展的能力，如西安市主要涉农金融机构仅2020年的资金外流总额，就已达到162亿元。

（三）人口要素方面，县域地区人口流出严重

一是县域人口整体外流问题严重。笔者通过第七次人口普查（2020年）数据（如表1所示），对陕西72个县（市）的人口数量及年龄结构进行了分析。与第六次人口普查（2010年）比较，陕西县域人口出现了严重的外流，72个县在10年中累计减少人口279.3万，有的人口外流较多的县常住人口减少比例甚至达到40%—50%。陕西省72个县2020年人口共有1732.9万人，人口累计下降258.5万人，较2010年减少13%。2020年陕西县域人口仅占全省常住人口的43.8%，较2010年下降9.5个百分点，县域人口向城市集中的趋势愈发明显。

表1 陕西各地市人口及变化情况

二是县域人口老龄化情况更为突出。全省县域60岁以上人口占比高于全省2.3个百分点，65岁以上人口占比高于全省1.7个百分点。陕西省72个县中，有51个县老龄化水平高于全省平均水平，有47个县老龄化高于14%，达到深度老龄化的程度，有5个县达到或接近20%的超老龄化水准。与老龄化对应的是，县域0-14岁人口占比总体高于全省平均水平，县域老人多、小孩多的情况比较明显，成年劳动力外流非常严重。

三是72个县仅有6个县人口正增长。陕西省72个县中，仅有6个县人口正增长，正增长高于全省平均水平的县仅有4个，9成以上的县在过去10年间人口是净下降的，人口下降超过20%的县达到19个。以西安为代表的大城市，对陕西县域劳动力有着强烈吸引力，不仅使县域劳动力大量流失，也促使资产较多的企业家前往定居，陕西县域经济发展的根基出现松动。

（四）技术要素方面，产业层次低、高技术企业少

一是产业层次依旧偏低。陕西县域“农业弱县、工业小县、财政穷县”特点突出。陕北、渭北地区的强县过于依赖能源矿产，缺乏可持续的支撑产业，随着煤炭石油天然气储量的下降，县域产业发展存在较大风险。与此同时，关中地区的周至猕猴桃、咸阳苹果、渭南奶山羊等产业，位于产业链底端，产品的附加值不高。

二是高技术企业严重缺乏。陕西省工信厅提供数据显示，2020年陕西省有309家“专精特新”中小企业，在县域仅有十多家；43家“小巨人”企业，县域为0；175家制造业“隐形冠军”企业，县域仅有5家；10家科创板上市公司，县域为0。县域高技术企业的严重缺乏，导致针对高技术企业的扶持政策“无的放矢”，专项金融服务缺少承载主体。

（五）数据要素方面，社会信用体系建设落后

一是县域企业信息化水平低。陕西县域企业生产经营的技术水平相对较低，自动化、信息化水平落后，专业化水平和市场研究的意识普遍缺失。同时，县域经济规模相对较小，不具备东部地区县域那种高度发达的物流和信息技术条件，无力支撑专业化的信息团队，进一步阻碍了市场信息流通和商品交易发展。

二是信用体系建设落后，产业链上下游缺乏融合。县域整体信用环境仍然较差、信贷风险偏高，农业生产经营主体与商业银行的信息不对称问题长期存在。县域经济“分散化”特征明显，产业链上下游之间也缺乏合作与共享机制。

三、金融支持陕西县域经济的路径选择

（一）加大金融支持，健全土地流转

一是健全土地流转管理体系配套服务机制。建议在省级层面尽快将农村土地承包相关信息数据录入平台，提升数据使用效率。完善“转包、出租、互换、转让、股份合作、委托流转”等多种流转合同行为，指导土地流转双方按照申请、鉴证、归档等标准化流程做好土地流转工作。

二是加大对“三变”改革的信贷支持。加大央行货币政策工具使用力度，为“三变”改革提供充足的再贷款支持；鼓励商业银行单列“三变”改革信贷融资额度，探索开发茶园果园林木经营权抵押贷款、设施经营权抵押贷款等收益权融资模式创新，盘活金融资产；鼓励金融机构设立乡村振兴事业部，支持广大农户入股本地的农合金融机构。

三是拓宽“三变”改革的融资渠道。通过地方财政注资壮大省市县各级农业产业发展基金，鼓励“三变”子基金的设立；支持县域规模较大的“三变”主体在新三板挂牌融资；鼓励保险机构创新特色保险产品，支持“三变”改革，对符合条件的设计“三变”保险产品，适当下调保险费率。

（二）促进产业园区政府投入、资本投入有效对接

一是持续加大对县域产业园区的政府投入。建议省、市、县三级单列县域工业集中区发展资金，推动产业园区整合升级，完善基础设施，提升配套服务水平；组建省级县域工业集中区创业投资引导基金，推动公用设施规划建设优先向工业集中区倾斜；发展产业园区创投融资公司、开发建设公司，鼓励设立混合所有制投资公司或基金；大力探索“集中区+担保+银行”等模式。

二是整合强化资源，做好金融创新。鼓励商业银行丰富贷款产品体系，合理确定贷款期限和成本，积极开发随贷随用、随借随还信贷产品；引导金融机构创新订单、仓单、存货、应收账款融资等供应链金融产品；指导金融机构用好金融顾问等机制建设，完善金融产品等公示制度，提升县域民营、小微企业金融服务质效。

三是加大对“三农”特色产业的融资支持。聚焦苹果、奶山羊、设施农业等重点产业及其他领域特色产业，指导金融机构开展产业对接并制定特色支持措施；鼓励创新符合当地产业特点的信贷产品，提供差异化利率优惠，实施绿色审批通道，以金融服务的“一县一策”，带动产业的“一县一品”。

（三）加大金融创新力度，助力提升县域人口承载功能

一是加强政策协调支持返乡创业就业。建议由财政牵头广泛成立返乡入乡创业基金，为广大返乡创业群体和返乡企业提供托底帮扶；在各级示范基地和园区等，对返乡创业给予税收优惠，鼓励县域金融机构将吸收的存款优先用于返乡入乡创业，对受疫情冲击明显的返乡入乡创业企业，予以信贷延期、展期，以及提高不良率容忍度等优惠。

二是做好专项扶持信贷的创新工作。建议进一步完善小额信用贷款相关政策，合理确定贷款的额度和发放标准；指导金融机构加大创业担保贷款、脱贫人口小额信贷等专项贷款的投放力度，支持相关群体开展经营、发展生产；创新推动产业带动贷款，逐步落实相关免除反担保政策要求。继续拓展县域养老服务业的融资渠道，助力县域居民老有所养。

三是激发三农资产金融属性。指导金融机构建立金融支持集体经济白名单制度，探索开展集体资产股份抵押贷款，将农村土地承包经营权等不动产与农机局、生产资料等动产抵押品相结合，积极在县域开展“产权+”业务。

（四）加强政策协调配合,促进县域高技术产业发展

一是积极开展民营企业扶小创优培育行动。建议加快推进“单项冠军”、“专精特新”、“小巨人”等优质企业的培育工作，及时解决企业融资问题；加强对商业银行的业务指导和评估督导，通过设立专营支行、业务团队等方式做好扶小创优培育工作；完善审贷机制，强化风险防控机制，做好尽职免责工作。

二是完善风险分担机制。建议财政部门对高技术产业发展较好的县域提供奖补措施，更好发挥财政支持撬动作用，完善金融服务县域贷款风险补偿机制。积极发挥地方金融资产公司作用，通过不良资产证券化、打包转让等方式，加大对县域法人机构不良资产的管理和处置力度。

三是通过金融科技手段赋能县域金融发展。鼓励金融机构加强对云计算、大数据等技术的运用，加强与税务、市场监管等外部信息平台对接，整合挖掘县域企业信息，提高对县域的信贷投放能力，大力开展金融科技赋能乡村振兴示范工程。

（五）有效整合数据要素，赋能县域经济社会发展

一是打造县域数字经济发展新模式。建议相关部门加快网络化数字化的基础设施建设，促进县域精细管理、低碳运行；积极谋划5G、物联网、人工智能等新基建项目，推进县域工业企业数字化转型升级；推动数字技术与农村发展深度融合，助力乡村产业转型、激发发展潜能。二是持续深化县域地区信用体系建设。完善县域的信用信息服务平台，利用新农信息直报系统，推动县域信用信息的跨领域共享；推动县域征信平台建设，增加信用资源的有效供给；做好对县域失信主体的信用修复工作，优化县域营商环境。