财税改革对地方经济发展的影响及对策研究

杨红霞

摘要：随着我国财税改革在资源配置、国家建设、宏观调控、社会发展等方面积极影响的显现，其对地方经济发展带来的影响极为深远。现阶段财税改革存在的问题也需要得到重视，以充分发挥其重要职能，促进我国经济持续、健康、全面的发展。因此，及时地找出财税体制存在的系列问题，对加快财税体制改革进程，具有重要的现实意义。本文在分析财税改革对地方财政经济发展积极影响的基础上，探讨了财税改革对地方财政经济发展的挑战和问题，并提出了基于推动地方经济视角的财税改革推进对策。

关键词：财税改革、地方财政、经济发展

随着我国经济的飞速发展，国家需要加大财税体制改革的力度，以保证财税政策符合当前经济、民生的需求。目前，财税体制新一轮的改革取得了明显的成果和重大突破，促进经济结构转型升级。但是，在财税体制改革中仍然存在很多问题，特别是对地方经济发展的影响和挑战，需要不断进行探究与摸索。

一、财税改革对地方财政经济发展的作用

（一）促进地区之间平衡发展

不同地区之间由于受环境、地域、人口等因素影响，经济发展差异巨大。各地区不平衡的经济发展，引起各地区之间产业结构的资源冲突、利益冲突，使各地区的政治、文化环境的塑造与完善受到限制，于稳定发展国家整体建设不利。国家明确提出了区域均衡的要求，中央财政加大对欠发达地区的基础设施建设，地区经济发展的支持力度。在“十三五”期间中央对地方的财政转移支付一直保持增长趋势。特别是2020年，中央转移支付充分发挥其灵活性，以地方的实际需求为准，加大财政转移支付的速度和力度，中央财政转移支付资金达到8.34亿元，有效缓解了地方财政的困难。

（二）规范预算制度

预算法进一步明确政府预算收支范围及编制内容，预算体系更加清晰完整，更加注重预算的完整性，预算职能的定位也从“帮助政府管好钱袋子”转换为“规范政府钱袋子”。各级政府部门之间权责边界进一步厘清，主体权责日渐清晰，逐步健全权力责任相匹配的激励与约束机制。预算的执行及调整进一步科学化、法治化，预算依法追责机制初步建立。对财政资金的支出进行有效监督，做到有预算不超支，无预算不支出，财政资金的使用效率得到提升。预算信息依法公开，增加预算透明度，社会监督力度不断加强。

（三）推进税收制度改革，发挥税收调节收入分配的职能

税费业务整合有助于增强税务部门服务国家治理的合力。当前，税收立法改革积极推进，修改税收征管法，完善税收征管相关配套措施，现行的18个税种中已有12个制定了法律，其他税种的立法工作也在积极推进。流转税占税收收入的比重不断下降，“营改增”圆满完成，增值税税率由原来的四档变为三档，对符合条件企业的留抵税额予以退税，增值税的一系列改革不仅仅理顺了增值税的抵扣链条，还用一系列的硬措施来确保税负只减不增，促进公平市场环境。直接税比重稳步提高。个人所得税转换为综合与分类相结合的模式，提高了基本减除费用扣除标准，还新增加六项专项附加扣除，降低中低收入者的负担，体现税收公平，充分发挥税收调节收入分配的职能作用，进而推动地方经济发展。

二、财税改革对地方财政经济发展的挑战和问题

（一）存在地方财政投融资风险

财政风险管理虽不断完善，但相关问题仍待深化。其一，许多地方财政为土地财政，但随着国家一系列政策的出台，房地产市场降温，商品房去库存压力增大，依托于土地出让金的地方财政状况堪忧。为了尽快筹到资金缓解收支矛盾，地方政府大多不惜成本，在支付正常的利息之外支付其他昂贵的费用。这不仅加重了政府的负债，也助长了一些腐败行为的发生。其二，政府在投融资领域的干预过多，降低了市场活力，影响了社会资本的投融资效率。政府与市场之间分工不合理，即便债务风险管理中对举债过程中的债务主体、责任、应急处置、违规及追责等都进行明确规定，并建立了限额管理制度来控制风险。但是，在目前的国情下，财政将最终承担兜底责任，权责严重不匹配。还有影响财政平衡的如社会保障之类的隐性债务这种重大事项，财政在其中参与决策的作用相当有限，政府与市场的合作机制依然存在诸多漏洞，导致长期投资风险偏高，影响了社会经济高效发展。

（二）地方政府预算制度不完善

目前，我国预算制度、绩效考核不完善等问题，依然是财税体制改革中不容忽视的问题。一是虽然已建立政府预算体系，新修订的预算法对四本预算的管理进行了规范并明确了四本预算之间的衔接要求。但是由于理念还不够清晰，一般公共预算与其他三本的衔接和转列还只是基于需求导向有一般性的要求，怎样转换、归并列支并没有一个合理度来把握，还需要在以后的进一步改革中来明晰，建立规范的机制。二是预算制度的改革虽然对预算的编制、执行及结果的考核，资金的管理及结余结转都进一步要求，较大提升了财政的统筹性，但怎样具体落实到位仍面临不小挑战。比如，预算权具体如何分割的问题没有解决，预算的完整性还有待提升：要求预算公开透明，怎样具体细化落实，如果程度不够，影响监督效果：如何确保中长期财政预算规划落实到位;预算绩效管理還有待深化，虽然全面预算绩效管理的框架已经建立，但多数聚焦在项目支出的评价上，绩效预算长期存在的“重使用、轻绩效”的问题依然存在，预算管理绩效考核结果不够公开透明，影响了地方财政预算的进一步优化。

（三）政府间财税事权划分不清

各级政府间财政事权划分不清，支出责任不规范等问题是我国财税体制改革面临的严峻问题。例如一些需要中央财政通过宏观调控手段进行转移支付的工作，下沉到地方财政，导致地方事权过多，中央与地方在履行职责方面出现严重的重叠，影响了转移支付的效率;地方政府经济管理过程中，对于市场界限的认识不清，常常存在“越位”的行为，导致政府职能与财政事权不相匹配，影响了市场经济的发展效率。减税降费属于财税改革的重要组成部分，在财税改革下，现阶段我国地方政府不仅需要落实好减税降费政策来降低企业的负担，同时还要保障好重点领域的支出，用有限的财政收入来应对只增不减的刚性财政支出，使得“紧平衡”财政收支情况大量出现，赤字问题也偶有产生。近年来，我国各地区产业转型升级和经济高质量发展要求不断提升，但由于允许“统筹使用集中财力办大事”的资金有限，且中央政府在财政事权与支出责任划分方面掌握主动，受不对等的事权和支出责任划分影响，地方财政特别是贫困地区的财政对中央财政的依赖程度不断加大。在地区财力均等化等方面，转移支付能够发挥积极作用，但转移支付在提升地区人口素质和能力方面存在一定欠缺。因此，在财税改革不断推进的过程中，科学划分事权与支出责任、健全地方税体系等方面同样需要得到重视。

（四）税收征管体系不完善

一是，税改后地方小税种由地方政府征收。地方政府一方面会为了提高工作效率，增加税收入库数。从而出台一些地方政策及相关条例，对税务征管人员及机构设置税收任务完成数与单位绩效、奖励挂钩的激励奖惩制度，来鼓励提高税收征收力度，这种做法将会增大税务权力寻租空间的可能。另一方面，因为地方政府需要进行招商引资，为了能够吸引更多企业的入驻，地方政府出台多种税收减免政策和优惠政策，这些政策中优惠力度大的企业税负差不多全部返还，这将使征收效率受到严重影响，大幅度降低税收收入。

二是，税种改革有待深化。房产税的立法，虽积极推进，但进程慢于预期。个人所得税的边际税率偏高，对高端人才的引进有一定的影响。环保税只不过是原有的排污费的平移，在这次改革中虽然立法工作已完成，但以稅收来促进环保的最初设计初衷受限。资源税由以前的从量计征到目前的从价计征，虽已逐步开展，但改革范围有待进一步扩大。税制结构还有待优化，对存量征税的税制如财产税、遗产税的改革因受制约的因素过多，改革仍然难以到位。

三、基于推动地方经济视角的财税改革推进对策

（一）促进融资平台升级转型，优化融资环境

深化国债管理，更好的发挥国债收益率的市场定价基准作用。加强地方债务管理，明确债务发行的主体、方式，建立风险预警、余额限额管理、应急处理及追责机制等约束机制。积极改进预算报表编制方法，使其能完整地反映政府真实的资产负债情况。完善投资供给机制、优化投资方向和结构，保证投资效率。政府在投资供给过程中，应基于市场在经济发展中的基础性地位，明确自身在市场经济中的地位。通过政策以及相关投资引导社会资本、民间投资流向，加强项目投资管理，以巩固社会发展基础，提高经济发展后劲，促进民生发展。利用项目信息平台，推动项目库制度建设，并通过统一的信息管理，加强项目安排，规范项目资金使用，优化政府投资结构。健全金融管理机制，加强中央、地方政府公债管理。用多层次的资本市场来实现金融资源配置最优化，政府在投融资管理过程中，应针对项目特点，加强融资支持，利用资本市场来推动企业债券、公司债券、非金融企业债务等融资工具参与项目运行，支持项目建设。

（二）加强预算管理，完善绩效考核

第一，强化预算监督体系，加强预算审计制度建设，根据相关法律法规，做好预算监督与问责，利用法律的权威性推进预算考核，进而促进预算管理科学、规范、持续发展。借鉴其他国家预算的内外部相结合的监督经验，提升预算的公开透明度，进一步强化人大、审计及社会监督职能，健全全过程、多层次的监督体系，更好发挥监督作用。引导公众参与预算管理，提高预算透明度。中央以及地方政府应逐步推进预算公开制度建设，要求各部门在使用财政资金的过程中，对于非涉密的项目进行公开预决算，对于重大财政支出事项应公开征求民众意见，针对预算管理过程，做好事前、事中、事后的绩效考评，并及时公开考核信息，通过社会反馈，不断改善预算公开制度。

第二，健全预算调整和控制程序，强化预算控制和执行机制。在基于当前地方财政收入形势下合理地确定支出，将“以收定支”的理念落到实地。加强预算滚动编制制度建设，针对中长期重大事项进行科学论证，尤其是针对跨年度预算编制，加强赤字管理，通过预算进行弥补，并结合权责发生制，完善预算支出管理体系。财政部门集中精力抓大事、谋大局，做好大政方针和战略规划的落实，提升财政预算管理的能力。

第三，推进预算全面绩效管理机制建设。各级政府应统一标准，完善预算管理流程，并结合实际情况探索全方位、全过程、全覆盖的绩效管理机制;健全各部门的资产配置标准、项目支出标准、绩效评价指标体系等，形成切实可行的工作流程，提高绩效考核的操作效果;建立完善绩效报告机制，做好绩效监控，健全问责机制，规范预算绩效考核。

（三）深化事权与支出责任改革，提升中央与地方两级治理能力

第一，上收部分事权，适度增加中央财政事权。目前的财政治理框架下，央地在事权的承担上因为分配关系上的矛盾而明显不匹配，过多地将财力上收中央、事权下放地方。为此，必须上收部分事权到中央，加强中央在社会保障、国家安全、重大传染病防治、其他全国性的战略性事项等方面的事权，增强中央财政的支出责任，减轻地方负担。

第二，适当放权，在分级治理中将更大的自主权给予地方。事权划分立足于信息复杂性、收益范围等原则，将大量地方有切实需求并且地方有能力有效承接的事项下放到地方，从而提高地方治理能力。同时，强化结果导向，在督查、考核、评价中把工作成效作为根本标准，防止过多检查、过度留痕，实实在在为基层松绑减负。鼓励担当作为，加强容错机制建设，支持地方进行差别化探索，防止过度问责。

第三，完善央地共同财政事权体系，提升央地各级财政之间权责匹配性。要适当加强中央在基本民生保障等方面的事权。对具体共同事权的划分要根据各地区财力增长状况及社会经济发展需要，实行差异化区分，同转移支付制度相结合，保障地方财政职能的有效发挥，释放地方分级治理效能。

（四）完善税收征管体系，建立现代税收体制

简化征税流程、降低征税成本，完善税收征管体系。加快各税种的立法进程，用法律来对各级政府的征税权力及征税行为进行有效约束。以实现应收尽收并减少征收的随意性。完善地方税制，适当下放税权，授权地方政府在符合规定的条件下，开发探索具有地方特色的税基。对地方税收优惠政策进行清理，要求除中央及省发布的税收优惠政策外，其他各级政府不得以各种名目发布额外的税收优惠及激励扶持政策，并详细列举中央税收优惠清单，明确程序及标准。地方政府制定规范的产业支持基金和其他基金。适度降低制造行业的增值税税率，提高小企业月度最低纳税标准，建立公平的税负环境。

四、结束语

综上所述，财税体制改革对我国地区之间的平衡发展、规范预算制度、推进税收制度改革有着积极的影响，但在基于推动地方经济发展视角，财税改革在实施过程中还存在着一些问题。因此我们需要促进融资平台升级转型，优化融资环境;加强预算管理，完善绩效考核;深化事权与支出责任改革，提升中央与地方两级治理能力;完善税收征管体系，建立现代税收体制等来更好地推进财税改革的进程。

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