国有企业党的领导制度变革、发展及完善

文=段乔红

本文在分析中国特色社会主义进入新时代国有企业党的领导制度发展现状的基础上，立足新发展阶段国有企业改革发展新目标，就持续深化完善国有企业党的领导制度，推动党的领导与公司治理有机统一，保证国有企业做强做优做大，提出三方面建议：一是深化完善党的领导有效实现机制，二是深化完善党的领导全域覆盖机制，三是深化完善党的领导贯通到底机制。

在中国共产党领导和我国社会主义制度下，国有企业和国有经济必须不断发展壮大，我国国有企业为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了历史性贡献。回顾百年党史，在党团结带领人民从站起来、富起来到强起来的进程中，虽然国有企业历经改革，党的领导制度变革发展艰难曲折，但党对国有企业的领导始终得到巩固和发展。现阶段，要总结历史经验，准确落实“两个一以贯之”，完善中国特色现代企业制度，把党的领导落到实处，为做强做优做大国有企业提供坚强保证。

十八大以前：国有企业党的领导制度在变革中不断发展

国有企业是党一手缔造的，国有企业发展史与党的百年奋斗史密不可分。党的十八大以前，国有企业走过了从新民主主义革命、社会主义革命和建设到改革开放和社会主义现代化建设的三个历史时期，企业党的领导制度也历经变革、不断发展。

一是新民主主义革命时期。早在1921年，党就在中共一大纲领中提出了消灭私有制的思想。1927年，《全国第四次劳动代表大会宣言》明确提出了“国有企业”的概念。土地革命战争阶段，党在中央苏区建立了中央兵工厂、中华钨矿公司、中华造船厂等一批公营企业，实行厂长、党支部书记、工会委员长组成的“三人团”制度。抗日战争阶段，党在延安地区开办了众多为保障军民生产生活和前线抗战需要的公营工厂，因出现“各顾各地把三方面工作分裂起来的做法”，1943年3月开始取消“三人团”制度，实行厂长领导下的厂务会议制度。解放战争阶段，1948年6月，华北工商会议关于《公营工厂的经营管理问题草案》明确，公营工厂“必须实行厂长负责制”，但“厂长必须走群众路线, 依靠工厂管理委员会实行统一集中的领导”。8月，第六次全国劳动大会通过《关于中国职工运动当前任务的决议》，强调要在各企业建立统一领导的企业管理委员会，公营企业党的领导和民主管理在探索中推进。

二是社会主义革命和建设时期。国营企业经历了国民经济恢复、第一个五年计划、“大跃进”、第一次国民经济调整、“文化大革命”和恢复、整顿等阶段，从艰辛起步到建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，国有企业党的领导制度在反复曲折中探索向前。从新中国成立初期到1956年党的八大，借鉴苏联建设模式，引进苏联企业管理制度，实行“一长制”。1953年，在苏联援建我国的156个企业全面系统地引进了苏联“一长制”企业管理制度。1954年5月，中共中央批转华北局《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》，厂长负责制在全国推开。针对“一长制”主要强化厂长职权、导致企业党的政治领导削弱等问题，党的八大政治报告正式提出：“在企业中，建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度”，开始全面推行党委领导下的厂长负责制。1968年8月，企业领导机构被革委会取代，一度中断了党委领导下的厂长负责制。1972年到“文化大革命”结束前，党组织恢复对企业的领导，实行党委“一元化”领导体制，出现以党代政、以党代企等新问题。

三是改革开放和社会主义现代化建设新时期。这一时期，国有企业党的领导制度伴随改革开放进程重建演进。1978年，中共中央颁发的《关于加快工业发展若干问题决定》明确，实行党委领导下的厂长分工负责制。1981年7月至1982年5月，先后颁发《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《国营工厂厂长工作暂行条例》《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》，为改善国营企业领导体制发挥了积极作用。在北京、上海、大连等地试点推行厂长( 经理) 负责制的基础上，为贯彻党的十二届三中全会《决定》，1986年9月15日，中共中央、国务院同时颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，标志着国营企业领导体制从党委领导下的厂长负责制转为全面推行厂长（经理）负责制。针对普遍出现厂长专权、党组织被边缘化的问题，1989年8月，中共中央印发《关于加强党的建设的通知》，首次明确党在企业的基层组织处于政治核心地位。1992年，国有企业“发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”，即“三句话”方针写入党章，形成了国有企业党委“发挥政治核心作用”的领导体制。2002年，党的十六大审议通过的党章修正案增加了国企党组织“参与企业重大问题决策”“支持股东会、董事会、监事会和经理(厂长) 依法行使职权”等新内容。

进入新时代：国有企业党的领导制度在发展中持续深化

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。国有企业在新的历史起点上奋力攻坚、开拓进取，改革全面深化，发展取得重大历史性成就，党的领导和党的建设得到有效加强。以2016年10月全国国有企业党的建设工作会议召开为界，国有企业党的领导制度总体体现为巩固、发展、深化三个特征。

一是全国国有企业党的建设工作会议以前，党委发挥“政治核心作用”的领导制度继续巩固。2013年，中央办公厅转发《中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》，明确了党委发挥政治核心作用的内涵、要求和规则程序。2015年，中央办公厅印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确，坚持党的建设与国有企业改革同步谋划，充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到充分体现和切实加强；把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。2015年《若干意见》和2013年《意见》一脉相承，党委发挥“政治核心作用”的领导制度继续巩固。

二是全国国有企业党的建设工作会议，开启了加强国有企业党的领导制度建设的新篇章。习近平总书记出席会议并发表重要讲话，从坚持和发展中国特色社会主义、巩固党的执政基础和执政地位的高度，深刻回答了事关国有企业改革发展和党的建设的一系列重大问题，为国有企业坚持党的领导、加强党的建设提供了根本指南，具有划时代的里程碑意义。习近平总书记关于国有企业“两个基础”“六个力量”的重要论述，深刻回答了“国有企业要不要”的问题；关于“根”和“魂”的重要论述，深刻回答了“国有企业要不要坚持党的领导”的问题；关于“两个一以贯之”的重要论述，明确了进一步完善中国特色现代企业制度的根本遵循；关于“把方向、管大局、保落实”“双向进入、交叉任职”的重要论述，深化了国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用的路径措施。这些重要论述正本清源、廓清迷雾、拨云见日，直击弱化、淡化、虚化、边缘化“痼疾”，为国有企业坚持党的领导、加强党的建设注入了“强心剂”，使国有企业党的领导制度实现了高度上的历史性跃升、深度上的历史性突破。

三是全国国有企业党的建设工作会议以来，国有企业党的领导制度实现重大重塑。习近平总书记重要讲话精神在实践中深入贯彻落实，推动国有企业党的领导、党的建设实现一系列理论创新、制度创新。2017年10月，党的十九大通过的《党章》，确立了国有企业党委（党组）的领导地位，明确国有企业党委（党组）发挥把方向、管大局、保落实领导作用，依照规定讨论决定企业重大事项。“领导作用”标定了国有企业党委（党组）的功能定位，标志着“政治核心地位”的结束。2019年12月，中共中央发布《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》），鲜明提出坚持和加强党对国有企业的全面领导，明确国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项；党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序；坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制。2021年3月，中央办公厅印发《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》（以下简称《意见》），明确党委（党组）是党的组织体系重要组成部分，在公司治理结构中具有法定地位，在企业发挥把方向、管大局、促落实的领导作用。同时，《意见》还就党委（党组）讨论和决定重大事项的职责范围、前置研究讨论重大经营管理事项的要求和程序等作出制度性安排。“两个一以贯之”明确了完善中国特色现代企业制度的基本遵循，《意见》为国有企业推进党的领导与公司治理有机统一提供了操作指引，标志着中国特色现代企业制度建设迈向追求更加成熟定型的新阶段。

立足新阶段：国有企业党的领导制度在深化中还需完善

党的十九届六中全会《决议》明确，支持国有资本和国有企业做强做优做大，建立中国特色现代企业制度，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。国有企业改革发展，目标已经明确，路径也已清晰。新阶段新目标，国有企业只有持续深化完善党的领导制度，推动党的领导与公司治理有机统一，才能更好发挥独特优势，不断做强做优做大。就目前看，应当从以下3个方面创新拓展、深化完善。

一是深化完善党的领导有效实现机制。围绕落实“两个一以贯之”和《意见》要求，加快完善公司治理，落实党的领导，目前国有企业普遍已经有形了，但还不能完全说有效。应当坚持问题导向，聚焦重点难点，围绕党的领导有效实现，在深化完善上持续下功夫。第一，聚焦“四句话”深化完善治理机制，即权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡。目前的议事清单、议事规则治标成分多、治本效果并不好，原因在于党委（党组）和董事会、经理层，都是运动员，对于落实清单制定、议事开展、相互制衡等要求，更多靠“觉悟”。可以考虑赋予外部董事独立审查权，或者设立董事会监督委员会，定期开展诊断评估，及时进行提醒纠偏。第二，聚焦“一肩挑”深化完善领导体制，即党委（党组）书记、董事长由一人担任。要看到，“一肩挑”只是“双向进入、交叉任职”领导体制的一部分，强调“一肩挑”而不能只讲“一肩挑”，否则就不完整。同时，对于现实中“一肩挑”谁挑谁、“一肩挑”挑不起等问题也要重视，还要防止“一肩挑”滑向一个极端，导致事实上重走弱化党组织功能或以党代政的老路。第三，聚焦“三道关”深化完善监督机制，即党委（党组）在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。目前看，决策好于执行，执行好于监督，应抓紧补短板，使三个篱笆都扎紧扎牢。

二是深化完善党的领导全域覆盖机制。国有企业贯彻落实党中央部署，不断推进混合所有制改革，目前国有企业类型涵盖国有独资、全资、国有资本绝对控股、国有资本相对控股等。对不同类型国有企业党的领导和党的建设，党中央都一直强调只能加强、不能削弱，先后出台了《若干意见》《条例》《意见》进行规范，但制度规定总体对国有独资、全资企业比较详尽，对混合所有制企业“留白”还比较多。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。党的十九大《报告》强调，深化国有企业改革，发展混合所有制经济。可以预见，未来混合所有制企业会不断增多。混合所有制企业坚持党的领导是毋庸置疑的，但对于党的领导如何实现应当及早作出制度性安排。一方面，要坚持有特殊性但无特殊化，坚持党的领导是我国《宪法》规定的，无论哪种类型的企业都要遵守，这是根本政治原则，怎么特殊也不能突破。另一方面，要坚持相同但有区别，把坚持党的领导、建立党的组织、开展党的工作，作为“混改”的必要前提，但在党的领导实现、党的作用发挥和党建工作开展方式上，可以根据国有资本比例、控制力等情况有所区别，不搞“一刀切”。对此，要坚持顶层设计与基层创新相结合，抓紧形成制度成果，改革等不起也等不得，不能千呼万唤不出来。

三是深化完善党的领导贯通到底机制。国有企业是国家治理体系的重要组成部分，国有企业党组织是党的组织体系的重要组成部分。一方面，党对国有企业的领导是全面的、系统的、整体的，从央企集团、地方一级企业到所属二级及以下企业，都要坚持党的领导、落实党的领导。要针对实践中认为“党的领导在上面”的错误认识，坚持思想引导、机制建设同向发力，着重在机制上补空白。十九大《党章》明确，国有企业党委（党组）发挥领导作用，国有企业中党的基层组织围绕企业生产经营开展工作。对于“党委”到哪一级、“基层组织”从哪一级开始，目前比较模糊，这可能是制约党的领导贯通到底的因素之一，应出台制度进行规范。可以从企业性质、企业层级、企业财权等维度考虑，凡法人性质的、层级靠上的、财权独立的，都按照党组织“发挥领导作用”来落实，保证党的领导一贯到底。另一方面，坚持党的领导、加强党的建设必须上下一起抓，坚持党的领导必须加强党的建设，加强党的建设是为了实现党的领导，二者是有机统一的。要针对实践中存在的“党的建设在基层”的错误倾向，持续完善党建考核、述职评议机制，充分发挥考核指挥棒作用，防止就党建考党建、就党建抓党建、只抓下面不抓自身，保证党的建设一贯到底。