优化国有资本布局需要实施“五个好工程”

文=陈 赟

国有资本承担着弥补市场失灵和保障人民共同利益的特殊历史使命。党和国家历来重视国有资本的优化布局，根据经济社会发展情况，进行国有资本的战略性结构调整。当前，面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，我们需要实施“五个好工程”，加快推进国有资本的优化布局。

党和国家历来重视国有资本优化布局

自上世纪90年代以来，党和国家通过租赁出售、兼并重组和混合所有制改革等方式进行国有资本优化布局，着力发挥国有资本作用，不断提升国有资本质量。

1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人。出售企业和股权的收入，由国家转投于急需发展的产业。1995年党的十四届五中全会讨论制定国民经济和社会发展第九个五年计划和2010年远景目标时要求“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组”。1997年十五大报告提出“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”2003年10月十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。2006年国务院办公厅转发的国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》指出：以后对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。2016年国务院办公厅印发《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》指出，到2020年中央企业的发展目标是实现四个“一批”，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”。

党的十九大以来，习近平总书记多次对国有经济布局结构调整和中央企业重组工作作出重要指示批示，亲自审议通过《关于新时代推进国有经济布局优化和结构调整的意见》。2019年10月十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。

国务院国资委以“做强做优做大中央企业、实现高质量发展”为主线，着力中央企业战略性重组、专业化整合、并购、“两非”（非主业、非优势）剥离和“两资”（低效资产、无效资产）清退、“压减”等五个重点，有效推动国有经济布局结构不断优化。完成了一批资产规模大、影响深远的重组项目，共涉及6组12家中央企业，如中船集团与中船重工重组、中化集团和中国化工整合等，对维护产业链供应链稳定、加快培育具有全球竞争力的世界一流企业具有重要意义。专业化整合有效推进，国家管网集团通过市场化方式收购三大石油公司相关管道资产，形成具有中国特色的“X+1+X”油气市场运营机制和“全国一张网”新格局。剥离“两非”、清退“两资”，截至2021年上半年，有51家中央企业通过吸收合并、破产重整、对外转让等方式，剥离非主营业务252项，涉及资产共计495.7亿元。

实施“五个好工程”推进国有资本优化布局

经过多年努力，国有资本优化布局取得了一定的成绩。然而，国有企业布局仍存在一些不合理的地方，影响国有企业效率的提高和作用的发挥。国有资本布局过于广泛，产能过剩与战略性新兴产业布局不足并存。398个国民经济行业中，国有经济涉足了380个行业；大约有40%的国有资本分散在一般生产加工、商贸服务等行业，传统重化工行业占比超过70%；高度集中在东部地区，占比仍超过六成；在医药、环保、高端装备制造业等战略性新兴产业则布局不足，大量的民营企业分布在战略性新兴产业中，国有企业在该产业的引领作用不高。国有资本运营效率还需提升，赢利能力下降与债务率爬升并存。2019年国有企业净资产利润率为4.6%，较2008年下降了3.4个百分点；总资产报酬率为2.6%，较2008年下降了2个百分点。国有经济规模扩张带来了债务高企的风险，2019年国有企业的资产负债率为64%，较2008年提高了2.5个百分点。国有企业占用及使用国有资产的结构、贡献利润的结构不均衡，20%的国有企业占用及使用了80%的国有资产，5%的国有企业贡献了95%的国有企业实现利润，这种利润结构在其他国家或地区并不多见。

由于我国国有企业形成的历史及国企特殊的功能定位等因素决定了国有资本优化布局是一个长久的、动态的过程。当前，我们要抓紧实施“五个好工程”，促进国有资本布局进一步优化，为稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定，迎接党的二十大胜利召开贡献国资力量。

一是扣好一个主题：积极进行科技创新。依据国有资本的功能定位，国有资本应布局在保障人民共同利益的基础设施和弥补市场失灵的科技创新方面。我国经过几十年的基础设施建设，在机场、高铁、高速公路、城市地铁等老基建方面已经取得举世瞩目成就，许多地方基础设施先进程度远超欧美发达国家，今后应重点布局5G基站、充电柱、加氢站等新基建上。科技创新因存在重大不确定性和较强的正外部性，常造成市场失灵，因此，民营资本不愿意进入，更需要国有资本担负科技进步的重任。国有资本对科技创新力度不够，如2021年中国企业500强的研发投入排名中，华为以1418.93亿元排名第一，第二阿里巴巴572.36亿元，第三名腾讯389.72亿元，前三名看不到国有资本的影子；再如当前许多科技创新产业中，许多头部企业都是民营资本的身影，如新能源产业中比亚迪、吉利、宁德时代，互联网经济的阿里巴巴、腾讯、百度、京东，半导体产业中芯国际、长电科技、华为等等。当前中美贸易摩擦仍然紧张，许多企业被美国列为限制企业，我国科技发展受到“卡脖子”，例如芯片设计软件（EDA）由美国垄断，市场份额高达95.5%，Top500超级计算机中近70%使用了英伟达的GPU。世界科技强国普遍采用了举国体制来攻克核心关键技术难题，如美国的“曼哈顿”原子弹计划、“阿波罗”登月计划、欧盟大飞机研发、日本超大规模集成电路设计、韩国半导体产业发展等。必须优化国有资本布局，积极进行科技创新，在重要科技领域成为领跑者，在新兴前沿交叉领域成为开拓者，布局锻造一批基础应用技术、前沿技术、长板技术，积极探索发展量子计算机、类脑计算、基因技术、未来网络、氢能等未来产业。

二是用好一个平台：深化“两类公司”改革。由于历史包袱和固有利益等原因，靠国有产业集团自身进行国有资本优化布局难以达到应有效果。2013年11月十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。2015年8月中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，改组组建国有资本投资、运营公司（简称“两类公司”），探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。“两类公司”具有优化国有资本布局的天然优势，它只是以股权为纽带，就不会受到更多固有利益的束缚；它的主业就是进行国有资本的股权运作和有序进退等，就不会受到更多主责主业规定的束缚；它主要以基金运营为抓手，运作更灵活，就不会受到更多固定成本或沉没成本的束缚等等。然而当前经过多年的发展，许多“两类公司”仍然存在“翻牌”现象，没有按照投资运营公司的要求深入推进企业内部改革；专业人才缺乏，许多管理人员是从行政干部调任过来；市场化程度低，较多履行政府赋予的投融资职能和政策性投资任务，可运作资本不多等等。我们要切实用好“两类公司”这个平台进行国有资本优化布局，加大“两类公司”改革的力度，着力提升“科学治理、技术创新、优化布局、运营发展”四大能力；持续注入资本资产，增强运作实力，如上海采取股权注入、资本运作、收益投资等运作模式，丰富放大国有资本投资运营公司的股权持有、股权管理、股权投资等投资运营功能，深圳探索建立资本储备机制，保障市场化资本运作资金需求，更好发挥国资预算对布局调整、资源配置的引导作用。

三是建好一个市场：促进资本市场健康发展。资本市场交易价格更加公开透明公平合理，因此，资本市场是存量国有资本进退相对科学方式，可以有效杜绝国有资本流失。国有资本证券化率日益提高，许多省份都超过60%，2020年底中央企业控股的上市公司的资产总额、利润分别占到央企整体的67%和88%。从国外经验来看，如英国、新加坡、日本等国企改革时，也充分利用资本市场交易来实现优化国有资本布局目标。因此，促进资本市场健康持续发展对国有资本优化布局具有十分重要的意义。在健康持续发展的证券市场上，逐步将国有资本优先投向治理机制完善、运作规范、内控机制健全、经营效益好、竞争力创新力强、发展前景好的优势龙头企业。同时，调整和处置低端落后产能和行业，推动国有资本逐步从竞争力创新力弱、长期经营效益不佳的企业退出。然而，我国资本市场发展还不尽人意，不能充分反映我国经济发展状况，近5年上证指数在3500点徘徊，而美国道琼斯指数从10000点上涨到35000多点；还存在一些上市公司财务造假、恶意圈钱、做“铁公鸡”不分红等行为；有不少私募甚至公募机构存在炒作概念、哄抬股价、抱团取暖等现象，不注重长期投资。这些易造成股价失真，不利于对国有资本公平定价；在市场大幅下行时，如创业板今年初的这一波大幅下跌，不利于国有资本正常流动。国家要高度重视资本市场的健康发展，一是坚决打击上市公司造假行为，加大处罚力度；二是坚决打击恶炒概念行为，及时窗口提醒和信息披露，防止普通投资者跟风，对违法者严惩不贷；三是“国家队”树立价值投资标杆，引导广大投资者与优秀公司共成长。例如排名世界第一的主权财富基金挪威政府全球养老基金2019年持有市值最大的20只股票中，持有时间超过15年的共15只，占比达75%，其中有7只股票持仓达22年。

四是推好一个改革：深化混合所有制改革。国有资本优化布局包括增量部分，我们扣好一个主题，投资到战略新兴产业和未来产业上；也包括存量部分，一方面我们可通过资本市场进退国有资本，另一方面还可通过混合所有制改革，把一部分资产优质、市场化程度高的国有资本，吸引民营资本参与，共同把它经营好。党的十八大以来，混合所有制改革加速推进，党的十九大更是提出大力发展混合所有制经济，把混合所有制改革的重要性提到前所未有的高度。2020年6月《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》发布以来，混改进入新一轮提速升级，从“春播时期”进入到“深耕阶段”。数据显示，2018年～2020年，中央企业新增混合所有制企业超过3000户，引入社会资本共计5000多亿元。中央企业所有者权益中，引入社会资本形成的少数股东权益由2012年的3.1万亿元增加到2019年的8.4万亿元，少数股东权益占比提高十多个百分点。今后通过混合所有制改革优化国有经济布局时，要重在提质，有利于各种所有制资本放大功能、资源优势互补、协同共进创新，充分发挥非国有资本在机制、管理、人才、信息等方面的资源优势，强化国有资本在资金、技术、政策、融资、信用等方面的优势。要从根本上解决国有股“一股独大”和内部人控制问题，推动企业股权结构优化和公司治理结构完善，有效分担国有资本投资经营风险。加大力度探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度，为混合所有制企业“松绑”“加油”。

五是搞好一个机制：完善市场化经营机制。进行具体优化国有资本布局时，如新增资金投向科技创新产业，不确定性较大，并且有些科技创新需要长期投资，短期难以见到效益，这方面的例子如中国移动的彩信业务退出，而腾讯的微信现在成了及时通的主要方式。再如存量资产的退出，如“两非”剥离“两资”清退，既涉及太多人的切身利益，又涉及到进退时合理定价等等。因此，优化国有资本布局必须尊重人性，完善市场化经营机制。一是选拔具有企业家精神的人担任国企领导。在我国这种“集权”文化里，敢不敢投、愿不愿改革往往与主要领导的冒险精神、创新魄力和政治担当紧密相关。二是要实施中长期激励。要通过股权激励、项目跟投、超额利润分享等制度设计，把国企干部员工的发展与国有资本保值增值紧密联结到一起。三是建立健全容错纠错机制。要大力营造鼓励探索、支持创新、宽容失误的氛围，保护那些作风过硬、锐意进取的干部，保护那些原则性强、不怕得罪人的干部。

优化国有资本布局是贯彻落实党中央、国务院深化国资国企改革决策部署的重大举措，是做强做优做大国有企业、提升核心竞争力的必然要求。我们要通过实施“五个好工程”使国有资本在国民经济发展中引导更有力，广大人民利益保障更充分。