“治理”的话语转向

摘要：治理理论被引入国内20余年来，经历了一个从引介传播，到反思争议，再到本土话语重构的演变发展过程。党的十八大以来，受顶层设计的政策议题引领、地方探索的治理经验吸引，治理话语从以西方“治理”理论为价值预设的原教旨主义，或转向马克思主义国家治理话语体系，或重构为以中国经验为根基的本土话语。现有基于中国经验的本土化治理研究，从党政体系内部的整合协调方式、内外的互动联合方式以及治理的核心价值诉求等方面展开。未来可从治理的中国语境、治理的中国方式及其走向等方面展开系统研究，使治理理论融入中国语境、契合中国经验、面向中国问题，形成更具说服力的本土化治理话语体系。

关键词：治理;国家治理;中国经验

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1008-7168（2022）03-0012-12

治理是近年来国内政治与公共管理学研究中最热门的一个概念。但该概念在国内20余年的发展过程中已发生明显变化，话语已悄然转向。因此，有必要梳理国内治理理论研究演变发展的逻辑脉络，把握其中的热点议题、矛盾争议与研究趋势，理解“治理”话语的所指与走向。

自1989年世界银行首次使用“治理危机”以来，“治理”（governance）一词被广泛使用并不断被赋予新内涵。1995年联合国全球治理委员会提出：“治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合，它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动，既包括正式的制度安排也包括非正式安排。”[1]（p.23）罗茨较为全面地归纳了作为最小国家的管理活动、公司管理、新公共管理、“善治”、社会—控制系统、自组织网络六种不同的治理概念形态[2]（pp.652-667）。斯托克梳理了有关治理研究的五种观点，包括出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，为社会和经济问题寻求解答的过程中存在界限和责任的模糊，设计集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖，行为者网络的自主自治，办好事情的能力并不在于政府的权力[3]。治理概念的这种模糊变化，部分源于其关注问题、适用领域的不同。克斯伯根和瓦尔登总结了治理的九种用法，包括世界银行等国际组织的“善治”、私人部门的“善治”、公共部门的“善治”、全球治理的“没有政府的治理”、社会与社区自组织的“没有政府的治理”、市场制度与经济治理、公私组织混合的“网络治理”、作为网络治理的私域治理、不同层级政府的多层次治理[4]（pp.143-171）。

而在治理理论被引介至国内以后，其概念内涵又不断发生变化。从知网CSSCI期刊收录文献中搜索有关治理的研究，至少可以找到三类不同的用法：它们有时以西方治理理论为原教旨;有时被作为传统的“治国理政”，甚至是公共行政或公共管理的代名词;有时还是融合我国公共行政经验与西方治理理论的中国本土化公共治理概念。这些不同的“治理”概念，所指为何？如何发展演变而来？其中有何争议？转向何处？本研究旨在通过文献综述，理解治理的概念所指及其话语转向。

一、治理理论的引介比较

治理理论一经引入，便引起了国内学者的高度关注。学者们对西方公共治理理论及其最新进展、研究分支进行了持续追踪，并生产了大量引介、分析、比较的文献。

（一）治理理论的引介

治理理论自20世纪末被引入后，不同学科的学者们对这一概念作出了不同角度的解释。从国家与社会、政府与市场关系的宏观视角出发，治理是一种多元主体间的公共权力运作技术。徐勇认为，治理即统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务以支配、影响和调控社会，公共权力是其最为核心的概念[5]。俞可平认为，治理是一种偏重于技术性的政治行为，是指官方和民间的各类组织运用权力调动资源去引导、控制和规范公民活动，以最大限度地实现公共利益[6]。从微观视角出发，治理是一种公共管理的方式、机制或过程，其支撑性论点和概念包括网络管理理论、授权理论、社会解释理论等[7]。陈振明认为，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理[8]。李文钊认为，治理理论最大的特色是放弃了政府对公共事务治理的“垄断”，强调公共领域的开放性[9]。竺乾威区分了社会—政治治理、公共政策治理、行政治理、合同治理、网络治理五个方面的治理，概括了多元治理主体、非中心治理过程、行政与市场及社群机制的互补等共同特征[10]。

国内学者又引介了整体治理、协同治理、政策网络、网络治理、多中心治理、参与式治理、第三方治理、善治以及公共价值治理等治理理论的各个分支。整体治理、协同治理侧重于政府内部的理性整合。整体性治理是跨部门协同理论谱系中的代表性成果，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，包括互动的信息搜寻和提供、以顾客和以功能为基础的组织重建、数据库、重塑从结果到结果的服务等内容[11]，重新强调协调与整合，探索提供一体化、快捷公共服务的流程设计，主张将国内问题与国际问题合并思考和追求统一的解决方案[12]，反映了信息时代的最新现实[13]。协调和整合是整体性治理的核心概念[14]。网络治理、多中心治理等侧重于政府与其他主体的联合互动。网络治理包括相互依赖、可治理性、整合、治理理性四个维度，在准公共品的供给上比传统官僚制更有效，这体现在整合资源、提高决策质量、增强顾客满意度、提高组织灵活性和回应性等方面[15]。多中心治理、第三方治理、參与式治理、互动式治理等与网络治理紧密相关且有相通之处，但适用的领域和侧重点有所不同。多中心治理以自主治理为基础，主要适用于公共池塘问题，允许多个权力中心或服务中心并存[16]。第三方治理侧重于技术，更多地适用于服务外包，主要通过政府主体与非政府主体之间，政府内部各部门、各层级之间的合作来解决公共服务的碎片化问题[17]，其实践模式表现为第三方供给、第三方运营、第三方监管、第三方评估等[18]。参与式治理与互动式治理侧重于机制。参与式治理从地方和基层实践入手，更强调民主价值，是与政策相关的个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程[19]。互动式治理重点关注国家、市场、社会中不同治理机制之间的关系而非主体间关系，它吸纳了网络治理论的几乎全部内容，但以新制度主义论述取代了功能主义论述，高度重视行政、市场和社群机制的互补嵌入性[20]。善治、公共价值治理等更关注治理的核心价值诉求。善治是公共利益最大化的管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政府与公民之间的积极而有成效的合作[21]。公共价值治理的基本主张包括关注集体偏好、重视政治、网络治理、重思民主和效率之间的关系等[22]。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

（二）治理理论的比较

学者们试图从庞杂的治理理论研究中梳理出逻辑线索或类型框架，并对不同的治理理论分支或研究类型进行比较与综合。任剑涛认为，现代的治理是民主、法治的现代国家机制，是现代国家的治理体系，是国家、社会与市场的多元共治，须与治国理政的中国传统治理相区分[23]。韩兆柱梳理了公司治理、政府管理、公民社会、公共行政、整体性、数字化、价值、主体关系、善治等十种治理研究途径，认为以新公共服务理论、网络（化）治理理论、整体性治理理论、数字治理理论、公共价值管理理论为代表的五大公共治理前沿理论影响最大，在治理的理念、结构、方式、工具、使命或目标方面做出理论贡献[24]。曾凡军介绍了包括科层治理、竞争性治理、网络治理和整体性治理四个阶段的西方政府治理模式变迁[25]。余军华等提出治理理论包括行动者、关系、过程和制度四个要素。行动者有政府、私人企业和第三部门等主体;关系包括层级、网络与市场三者的关系，政府与社会的关系，集体行动与私人目标的关系;过程有协调、谈判、决策与执行;制度包含正式与非正式的制度等[26]。尚虎平将国内治理研究聚类为“善治”“多中心治理”“国家治理”“全球治理”四个族群[27]。柳亦博则将之分为“治道”与“治术”两个视阈，认为前者追求良善秩序，后者强调技治主义和组织控制[28]。李文钊根据行动者、机制、公共事务、绩效和结构五个要素，在梳理五种治理分析范式的基础上，建立了一个整合多种治理理论的多样性治理分析框架，认为应为不同公共问题和公共物品寻找适合的治理规模、治理结构和治理机制[9]。臧雷振从结构化角度对治理进行三阶分类：学术话语中的治理分析集中于规范原则的三阶治理;政治话语中的治理多集中于价值维度的二阶治理，关注治理中的制度安排，包括规则、权利、法律、理念方面的内容;以解决治理活动基本问题为导向的一阶治理，尽管在实践中被公民广泛感知，却没有得到足够的研究支持和翔实的政策支持[29]。

二、治理理论的反思与争论

经历了引介传播的短暂兴奋期之后，学界开始反思治理理论的本质、价值与内在矛盾，并就其在中国的适用性问题展开了激烈的争论。

曹胜认为，治理理论是现代政治理论向后现代主义转向的代表，其解构了现代性中的秩序、规律、权威等概念，主张不确定性、差异性、多元论以及合作共治[30]。包国宪等则认为治理理论打通了政府、市场、社会，是连接政府内部政治与行政行为的桥梁[31]。治理在内涵、目标、主体、程序、机制、价值等各个方面内置或替换了民主[32]，是一种强势民主，其表面的认同背后隐藏着分歧：既强烈批判科层制又将其当作治理体系的核心和唯一稳定部分，治理的直接参与使强势民主存在产生乌合之众统治的可能，与代议制的弱势民主融合困难，公民对具体公共事务的参与难以穿透科层制的桎梏，等等[33]。治理理论面临六种挑战，包括主体的多元化对责任心的挑战，“国家空心化”对于政府调控能力以及行为方式的挑战，对非政府组织自身能力的挑战，对政府理念的挑战，意识形态背景问题的挑战，治理机制取代市场、政府机制的理论依据带来的挑战[34]。治理机制回避了短视、不确定性、私益至上等问题，但其缺乏政府机制中能驱动社会的权力，缺乏市场机制中能驱动公众的利益诱导，以及缺乏第三部门中能驱动社会的道德力量，因而充满着矛盾和冲突[35]。此外，它还存在结构性失灵和功能性失灵困境。结构性失灵包括绝对权威存在、网络结构不稳定和治理规则不健全等;功能性失灵涉及合作困难、公民参与无突破性进展和问责困境等[36]。

（一）主张论

主张论者认为，公共治理范式的发展具有一定的规律性、必要性和可复制性。卢守权等认为，人类社会大体上经历了从控制、管制、管理向治理转变的过程，每个国家面临的国际环境和人类社会发展的主要趋势是相同的[37]。何增科视治理理论为分析我国政治发展成就的有用框架[38]。张力认为，虽然中国的发展阶段与西方不同，但作为一种分析工具，治理理论可资中国借鉴[39]。沈荣华、周义程认为，善治理论能为我国政府改革提供参照[40]。欧黎明等认为，社会协同治理是我国推进社会建设、整合社会资源、完善社会管理的必由之路[41]。敬乂嘉通过案例实证分析表明，当前我国的政府购买服务正在通过各种渠道和机制产生合作治理的后果和格局，这说明在中国的制度条件下，合作治理同样有其一般性的生长土壤和普遍性的生成机制[42]。

（二）质疑论

质疑论者认为，西方治理范式在应对中国现实公共管理问题时黔驴技穷[43]。一是不同发展阶段面临的主要矛盾不同。西方的治理理论极力淡化和缩小政府作用，这对以建构现代社会政治秩序为首要任务的发展中国家来说是有害的[44]，因为在现代国家建构远未完成时，谈论治理拯救政府失败和市场失败是一个虚拟问题[45]。理解中国的国家治理不能脱离中国语境[46]，发展中国家不能作超越时空的政治遐想[47]（p.7）。二是社会基础条件不同。尽管传统中国确实存在着一个“没有政府的治理”的社会领域，但它并不具有近代西方“市民社會”与现代“公民社会”的政治性，而只是社会性与经济性的国家与社会之间的关系，是分工共治而不是替代竞争[48]。社会的存在和发展在活动空间、权利保障、资源保障和能力保障方面仍受到限制[49]。三是政治制度、结构与文化不同。传统儒家文化建基于小农经济和宗法制之上，缺乏西方的自由主义精神和法治意识，难以发展地方自治和自主社会组织[12]。中西方体制在跨域治理主体的自主权、地方政府职能、中央政府在跨域治理中所承担角色、公众和非政府组织协商能力等方面存在差异，这削弱了跨域治理在中国的应用价值[50]。但申建林指出了质疑论三个论点的逻辑困境，认为质疑论者否认了政治结构的弹性与可变性，因此不能以公民参与不足为借口排斥公共治理实践，亦不能以政治结构与政治形态为借口放弃公共治理问题[51]。

王绍光甚至全面清算并否定了这一范式，认为过去二三十年主流治理研究基本只是在宣扬新自由主义的规范性主张，只是一个“空洞的能指”。因此，中国学者没必要参与这场概念含糊不清的欧美学界游戏，而应正本清源，回到中文“治理”的原本含义，形成自己的话语体系[52]。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

（三）批判吸收论

当前，多数学者还是持批判吸收论主张，提倡将治理理论与中国情境、中国话语结合起来，实现治理理论本土化。理论上，治理理论具有适用于中国的可能性，但在实践上必须体现其策略性、能动性和阶段性，充分考虑中国处于转型期的特征[53]。学者应扎根于中国公共事务治理的现实场景，构建具有本土生命力的学术概念和理论体系[54];重塑理想，推进治理理论本土化，探索符合中国国情的公共管理模式[55];找准理论交融的焦点，挖掘地方治理经验，建构具有本土特质和国际影响的治理理论[56]。实现这些目标的途径有三。一是要正视国家和政府的中心作用，探索“有政府的治理”。公共治理的核心是公共产品的供给，因此需要重新审视政府在治理中的定位[57]。在我国行政实践中，国家和政府仍发挥着最重要的作用[58]。决定地方治理机制成效的最重要因素仍是政府[59]。二是要挖掘本土治理策略，寻找切合实际的实践形式。公共治理关注的是管理技术与手段[51]，不存在“万能药”的治理模式，應从本土治理策略的生动实践入手，探索符合各地情况的自主治理形式[60]。三是超越西方治理理论范式，以更好地理解渐进式治理转型中的政府行为[61]，创造与我国国情相契合的治理结构，建立以平台型结构为基础、互动型结构为主要体现、依赖型结构为常态、合作型结构为有效方式、网络型结构为典型特征的治理格局[62]。

三、治理的话语转向：

治理理论的本土化建构2013年，党的十八届三中全会确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，明确规定了治理在中国的主体和发展方向，引领了国内治理研究的转向[63]。党的十八大以来，社会治理的重心向基层转移，基层治理的实践探索与创新高度活跃，这为国内治理研究向本土化转向开辟了广阔的空间。党和国家的政策导向、基层治理的广泛实践、学界的反思争论，共同推动国内学界治理话语发生转向。治理话语在国内学界朝向三条路径发展：一是继续沿着西方治理理论所指出的方向，该路径下的研究以西方治理理论为基本框架，预设价值，对政府治理、区域治理与基层社会事务治理进行规范性分析并提出方向性的建议;二是由顶层议题引领，该路径下的研究受官方表述塑造，通过阐释与论证内在机制，发展为国家治理话语，将“治理”用作于一般治国理政意义上的国家治理;三是被火热的地方治理实践经验吸引，该路径下的研究通过实证与归纳路径，走向基于中国治理经验的本土治理话语，试图从中国公共管理经验中汲取理论养分，对治理理论进行本土化改造。

（一）价值规范的治理理论研究

价值规范的治理理论研究，其主题集中于政府治理、府际协同、基层治理等方面。治理理论在中国政府治理领域的应用，突出表现为一个共同特征，即强调政府主导的重要性[64]。在政府治理方面，学者们以治理理论为指导，为中国政府治理范式革新构建了诸如“政府主导-官民协同”的多中心治理范式[65]、“中心—耦合”型关系的党政主导型网络化治理模式[66]、国家融吸社会的整体性治理模式[67]、行政决策的参与式治理模式[68]、中国场景下政府治理范式进化的精准治理模式[69]等。府际协同治理方面的研究，主要以协同治理、整体治理理论为框架，提出了跨界治理体系[70]、整体性治理[71]、跨域治理模式[72]、跨域危机治理网络分析模型[73]等。治理理论在基层治理尤其是社区治理的应用研究中最为广泛。党的十八大以来，中国特有的党委、政府、社会力量多元合作治理结构被加快塑造[61]，十九大报告又明确了我国社区治理中党政主导、社会参与的基本方向[74]。学者们提出了各种基层社会合作治理的路径，如多元共治、政党整合治理[75]、嵌入与自治的平衡[76]等，认为政府主导—社会合作型模式是当前和今后一段时期可供我国选择、比较恰当的一种社会治理模式[77]。

（二）制度论证的国家治理研究

在过去十几年里，中国政治学研究主题的最大公约数就是“国家治理”[78]。相对来说，这一时期的国家治理研究热潮偏向于马克思主义国家治理理论体系，与学界的治理理论话语并未产生真正对话[56]，其指向的是治理手段和治理技术的现代化而非权力结构，议题主要集中在国家治理体系和治理能力及其现代化、依法治国等方面[79]。

此分支的研究认为，治理研究须置于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体框架下并服务于这个总体目标[80]，立足于中国治理的现实场景，坚持马克思主义的立场、观点、方法，对治理理论进行必要的批判和改造[81]。中国国家治理体系以社会主义为根本和特质，其制度、体制、机制运行为一体，具有整体性、协同性、层次性、关联性等系统性特征[82]。治理体系现代化是运用一定的权威对公共范围内的公众及其活动予以引导、控制和规范的一种平衡个人利益及增进公共利益的现代化过程，国家主导是其内在逻辑[83]。中国国家治理模式经历了从国家单向度计划管理，到以经济建设为中心，再到新时代中国特色社会主义和党的绝对领导下多元治理主体互动协商，走向国家治理现代化的过程[84]。党委领导决定了中国社会治理的实践性质[85]，使其呈现出执政党深刻塑造并融入政府体系的集中统一的党政结构，并产生了行动性治理与科层治理、“行动主义”与“制度主义”、实质正义与程序正义辩证统一的独特运行机制[86]。有学者将当代中国的国家治理体系分为三个基本的子系统，包括由执政党的领导、人民当家作主、依法治国三要素构成的顶层核心子系统，由政府、市场和社会协同互动构成的中层关键传动子系统，以及由各类具体规则制度组成的底层保障子系统[87]。

（三）基于本土实践的治理话语重构

党的十八大以来，社会治理重心向基层下移，围绕基层治理中涌现的新矛盾、新问题，地方政府展开了对治理创新的探索与竞争，丰富的基层治理经验为公共治理研究本土化提供了广袤田野。在学界公共治理研究本土化呼吁的助推下，越来越多扎根于中国实践的公共治理研究成果不断生成，治理理论从遥远、抽象的设想转向中国实践、中国问题。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

1.内部理性整合：时间、空间与整合机制

治理理论的中国本土化过程经历了一个“群众路线—社会参与—行政吸纳—非均衡型治理模式”的演进过程[88]。不同于国外公共治理研究对限制政府的特殊偏好，本土化公共治理研究对政府内部运行的时空结构与整合机制给予了重点关注。

一是时间维度的常与变，即常规治理与运动式治理。周雪光等学者曾提出中国官僚体制的常规与运动互为因果的双重过程[89]（p.152）。一些学者又以治理话语对这种理解政府行为的时间的常与变路径进行了发展。任星欣提出，中国政府治理发展出了“运动式治理加制度建设的组合拳”，以应对全新的制度体系与实现变革期治理绩效的“双重挑战”[90]。在基层治理中，这种常规与运动的变化更加频繁。在基于信息不对称的“上下博弈”中，基层政府采取“选择设置议程、重构组织结构、再造行政程式、选择治理策略”等中心工作机制完成选择式治理的目标[91]，以具有“运动其外、常规其内”这一基本特征的攻坚治理模式来完成急难险重的政治任务[92];在政策執行过程中，消极执行与运动式执行的交替出现使得公共政策表现出波动式执行的特征[93]，即为应对阶段性“中心工作”而在运动模式和常规模式间不断切换，催生出一种基于治理实践的断续型治理模式[94]。时间的变与常还反映在组织运行机制上。科层体制以条线为主依法进行专业事务治理，完成常规性的行政事务，而党政体制则承担单个部门无法解决、需要在短时间内解决的重大整体性事务[95]。主政者在应对新环境中的非常规任务时，往往通过临时性议事协调机构调配资源、管理注意力，以发挥“集中力量办大事”的优势[96]。

二是空间维度的点、线与面，即试点、项目制与网格化。“点”包括试点与树典型。试点是一种独具中国特色的政策实验，而树典型则是一种标杆示范的政策推广机制。在实验主义治理中，中央或高层级政府主要扮演着实验的设计师、规划者和引导者的角色，负责提出基础性的政策目标;低层级地方政府是治理实验的核心主体、具体组织者和操盘手;政府体系外的利益相关者是政府重要的实验伙伴[97]。“线”是指自上而下的项目治理。项目治理以国家财政的专项转移支付等项目手段来突破原有科层体制的束缚，遏制市场体制所产生的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入[98]，使基层政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，使行政资源以项目为中心分配，其“自我扩张”效应使之具有持续性及不断增长的影响力[99]。项目制有较强的“技术理性”特征[100]，但基层政权由“悬浮型政权”走向“协调型政权”的运作困境使项目制又走向了技术治理的反面[101]。“面”主要表现为基层社会的网格治理。它是政府以数字技术和信息技术为支撑，为减轻多重压力所作出的基层治理方案选择[102]，代表了政府试图维护社会秩序、实现社会控制的急切心态，但其具有社区空间区隔化、社区治理科层化、管理“麦当劳化”等全能式社区弊病[103]，或会导致农村事务治理形式化和基层治理内卷化[104]。为此，须从网格化管理向网格化治理转变[105]，使治理理念从管控转向服务，治理目标从维稳转向满足公众需求，权力运行从单向转向多维平行，治理功能从维稳平台转向自治平台，运行机制从碎片化转向整体性治理[106]。

三是行政整合机制，包括“吹哨报到”、河长制等。“吹哨报到”机制向基层逆序整合，通过自下而上地发现与界定问题来启动治理流程，弥补科层体制的僵化与低效[107]，是一种流程再造机制。河长制等责任包干机制实现自上而下的整合，包括县域治理的行政包干制、河流治理的河长制等[108]。

2.外部行动联合：协商治理、数字连通与群众路线

在治理本土化研究中，治理式民主与群众路线表现出亲和性。在外部行动联合机制方面，本土化的公共治理实践研究对协商民主、数字政府及群众路线等进行了再阐释。相关研究认为，以协商机制实现多元主体间互动，以数字治理技术打开群众路线的连接通道，体现了群众路线及其与治理式民主相融合的内在精神，某种意义上，这是一种建立在协商民主、数字连通技术基础上的新群众路线。这种群众路线以群众点单、政府服务的数字技术为通道，以协商治理为互动机制与过程，实现政府的回应性和为民服务宗旨，是一种具有中国特色的、以群众路线为话语的、治理过程中的实质性民主，而非西方基于主体结构对立的形式民主。

一是以群众路线话语对接治理式民主内涵。作为一种国家治理形式，“群众—政党—国家”的组织和动员形式产生了中国特有的政治形态[109]。作为关键的政治资源，群众路线贯穿于治国理政的全部活动中[110]。作为一种国家治理的决策范式，群众路线是一种逆向政治参与模式、中国特色的科学决策模式[111]，包括以人为本的决策价值目标、民主集中制的决策组织规范、整体协同的决策功能方法等[112]。二是以协商治理机制实现多元主体间互动。中国正在形成的治理模式，可以用“上层的威权主义+下层的协商民主”来概括[113]。协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利，通过协商和对话的程序和方式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制[114]，其追求公共治理中的民主真实性、更好的公共理性以及公共政策的合法性[115]。基层治理可以通过对协商议题的确定、协商程序的设计、协商人员的吸纳及协商过程的控制，实现多元权力和利益主体的共同参与[116]。三是以数字治理打开群众路线的技术连接通道。“互联网+政务服务”推动了“最多跑一次”等政府模式创新的不断涌现[117]，通过一窗受理、集成服务、一网通办、一次办结等服务方式创新[118]，通过集成式热线整合行业热线、呼叫平台，实行集中接单、派单、跟踪、评估和考核[119]。数字治理平台为政社共治提供了多元治理主体、互动规则、目标共享、资源整合等动力基础[120]，成为突围科层制政府治理局限、突破条块分割治理结构、弥补科层治理漏洞的有效改革路径[121]。其反映了扁平沟通的互动理念、政务数据的协同共享、精准服务的优化供给以及科学决策的有效输出[122]，最终必将推动社会治理模式向更加开放和包容、由单向度流程向合作行动转变[123]。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

3.核心价值诉求：以人民为中心与使命型政党

公共价值治理范式所暗含的建构性、结构性与公共性特征同共建共治共享的社会治理格局内涵相契合，但缺乏符合中国情境的公共价值内核。为此，学者们构建了以人民为中心的公共价值治理分析框架[124]，提出了以人民为中心的为民治理路径[125]，论证了使命型政党的核心价值。作为一种迥异于西方“选举型政党”的“使命型政党”[126]，中国共产党具有对伟大使命的明确认知与自觉担当、对人民群众的价值承诺与伦理关切、对党性修养的高度强调与典型示范等特点[127]，其能够通过长远的规划、向老百姓许诺、检验自己是否完成使命等方式获取合法性[128]。

近年来，随着党建引领基层社会治理创新成为基层党建创新的主流[129]，学界又以元治理、整体性治理、超行政治理、网络治理、简约治理等概念话语建构了党建引领基层治理实践的治理逻辑。欧阳静认为，在当代乡村治理中，党建引领基层治理体现出简约治理的逻辑，基层党组织通过“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”和“统分结合”等非科层化治理方式，低成本、高效率地实现其“承上启下”功能，塑造了中国式乡村治理现代化的独特内涵[130]。何艳玲等将党建引领基层治理的统合治理模式视为网络治理的中国实现形态，这种模式强调构建多元组织关系以及组织之间的协作，借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”和“党员骨干下沉”等机制重塑基层社会，具有网络治理的基本要素，但其核心在于使党组织融入治理过程，以党组织能力的强化来统合基层社会，通过内生化的体制能力激活社会自身的自我调节和运转能力，蕴含着简约治理的逻辑[131]。彭勃与杜力认为，执政党通过发挥政党的组织和政治优势，依托政党的政治整合功能和社会整合功能，促进治理与服务的有效融合，在基层治理场域形成了一种强调政党引领的“超行政治理”模式，这种治理模式以其政治整合和社会建构的工作逻辑推动了治理主体的跨组织协同、治理价值的共识维护以及治理权威的社会化建构[132]。

四、总结与展望

治理理论进入中国20余年来，引起了学界持续的关注。学者们从最初激动地引介传播转向理性地反思辨析，并就其中国适用性进行了广泛而持续的争论。党的十八大后，在顶层设计的政策议题引领、地方探索的治理经验吸引以及学界的反思与争论这三股力量的推动下，治理话语在国内学界已发生了明显的转向。此次治理话语的转向至少呈现出三条路径，分别是以西方“治理”理论为指导的价值规范研究、以国家治理现代化为议题的制度论证研究、基于本土实践的治理话语重构。

这些研究在公共治理理论的本土融合和话语重构方面做出了大量卓有成效的建树，但也存在一些问题。价值规范路径的治理研究以西方治理理论为框架，并叠加中国的政府主导、区域协同与基层共治等本土元素对框架进行微量改造，基于中国治理与西方的差异，如鲜明的政府主导特色、民间的社会资本缺失、区域竞争与上级政府在场等，提出了很多有建设性的治理模型建议，但因偏重理论分析与模式归纳，导致经验基础仍显不足。制度论证的国家治理研究，以宏大的视角对中国的国家治理历史、特征、结构、模式等进行深度理论解读，但也存在一些自我归因、循环论证的现象。重构的本土治理话语研究則挖掘出更具体的中国治理故事，展现出更丰富的中国治理经验，提炼出更具解释力的中国治理理论，尽管呈现出勃勃生机，却缺少系统性的反思与整理。未来可从治理的中国语境、治理的中国方式及其走向等方面展开系统研究，使治理理论融入中国语境、契合中国经验、面向中国问题，形成更具说服力的本土化治理话语体系。

第一，理解中国的治理语境。既往研究一谈到中国的治理，就强调其特殊性，这其中存在一个逻辑陷阱，即因中国有其特殊性，所以中国的所有公共治理现象都是必然的、应该的。中国与西方历史、发展阶段、国情确实不一样，但事实上到底哪些不一样影响了公共治理方式的面向差异？是不是某种特定的不一样就一定会影响公共治理方式的某种特定指向的变化？哪些是应该改变且可以改变的条件？哪些是应该改变但暂时难以改变的条件？未来的中国公共治理本土化研究需要厘清所谓的“本土”是什么，哪些本土特征是需要我们重点关注的，哪些是需要重点改造的，哪些又是难以改变或根本不需要改变的治理背景。

第二，发现中国的治理方式。在中国的公共治理实践中，行政体系内部的公共治理任务到底是如何产生、分配运转以及被基层执行下去的？不同部门与不同层级之间是如何实现协调与整合的？这涉及从顶层设计到分层对接的公共治理的决策机制、执行机制以及连通决策与执行的督查机制。在行政体系外部，外界的信息、群众的诉求如何进入到行政体系内部？外部的市场力量、社会力量如何与政府互动，参与到决策、执行与监督的环节之中？而当政策出现了问题，又是如何反馈互动的？以什么技术和机制来缓解参与互动与治理效率之间的冲突？在元治理层面，中国公共治理的核心价值诉求是什么？这些价值又如何被贯彻下去并体现出来的？

第三，提出中国治理的走向。在分析总结实然的中国公共治理方式的基础上，理解中国的公共治理是怎样的模式、以怎样的方式在维持运转还远远不够，还需要追问这其中还存在哪些问题，有哪些方面可以被改造得更好一些。或者，还应更深入地反思，理想的公共治理方式是什么，可以通过哪些路径来实现，当协同治理高频率地出现在学术研究的框架之中时，是否需要进一步理解协同机制的基本原理及其在公共治理中的适用性。

参考文献：

[1]Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood：The Report of The Commission on Global Governance[M].New York，Toronto：Oxford University Press，1995.

[2]Rhodes R A W.The New Governance：Governing without Government[J].Political Studies，1997，（1）.460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

[3][英]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志，1999，（1）.

[4]Kersbergen K，Waarden F.Governance as a Bridge Between Disciplines：CrossDisciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability， Accountability and Legitimacy[J].European Journal of Political Research，2004，（2）.

[5]徐勇.Governance：治理的阐释[J].政治学研究，1997，（1）.

[6]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002，（1）.

[7]楼苏萍，郁建兴.地方治理研究：范式、理论与启示[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2007，（2）.

[8]陈振明.公共管理创新三题[J].电子科技大学学报，2011，（2）.

[9]李文钊.理解治理多样性：一种国家治理的新科学[J].北京行政学院学报，2016，（6）.

[10]竺乾威.理解公共行政的新维度：政府与社会的互动[J].中国行政管理，2020，（4）.

[11]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，（10）.

[12]李瑞昌.公共治理转型：整体主义复兴[J].江苏行政学院学报，2009，（4）.

[13]翁士洪.整体性治理模式的兴起——整体性治理在英国政府治理中的理论与实践[J].上海行政学院学报，2010，（2）.

[14]曾令发.整体型治理的行动逻辑[J].中国行政管理，2010，（1）.

[15]陈剩勇，于兰兰.网络化治理：一种新的公共治理模式[J].政治学研究，2012，（2）.

[16]王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2009，（11）.

[17]张海.基层政府购买社会组织服务中的目标置换问题及其治理[J].学习与实践，2021，（4）.

[18]陈潭.第三方治理：理论范式与实践逻辑[J].政治学研究，2017，（1）.

[19]陈剩勇，赵光勇.“参与式治理”研究述评[J].教学与研究，2009，（8）.

[20]顾昕.走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家—市场—社会关系”的变革[J].学术月刊，2019，（1）.

[21]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）.

[22]何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式[J].政治学研究，2009，（6）.

[23]任剑涛.奢侈的话语：“治理”的中国适用性问题[J].行政论坛，2021，（2）.

[24]韓兆柱，翟文康.西方公共治理前沿理论述评[J].甘肃行政学院学报，2016，（4）.

[25]曾凡军.西方政府治理模式的系谱与趋向诠析[J].学术论坛，2010，（8）.

[26]余军华，袁文艺.公共治理：概念与内涵[J].中国行政管理，2013，（12）.

[27]尚虎平.“治理”的中国诉求及当前国内治理研究的困境[J].学术月刊，2019，（5）.

[28]柳亦博.治理理论的“视差”：术道分离与术道合一[J].探索与争鸣，2021，（11）.

[29]臧雷振.治理研究的多重价值和多维实践——知识发展脉络中的冲突与平衡[J].政治学研究，2021，（2）.

[30]曹胜.解构、多元与合作——后现代主义语境中的治理理论[J].中国行政管理，2008，（5）.

[31]包国宪，郎玫.治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰州大学学报（社会科学版），2009，（2）.

[32]佟德志.治理吸纳民主——当代世界民主治理的困境、逻辑与趋势[J].政治学研究，2019，（2）.

[33]王诗宗.治理理论的内在矛盾及其出路[J].哲学研究，2008，（2）.

[34]钱海梅.审视与反思：公共“治理”的风险及其挑战[J].学术界，2006，（2）.

[35]谭英俊.批判与反思：西方治理理论的内在缺陷与多维困境[J].天府新论，2008，（4）.

[36]邱忠霞，胡伟.公共治理何以失灵？——基于结构—功能的逻辑分析[J].学习与实践，2016，（10）.

[37]卢守权，刘晶晶.整体性动态治理模式：内涵、方法与逻辑框架[J].中国行政管理，2017，（3）.

[38]何增科.治理、善治与中国政治发展[J].中共福建省委党校学报，2002，（3）.

[39]张力.述评：治理理论在中国适用性的论争[J].理论与改革，2013，（4）.

[40]沈荣华，周义程.善治理论与我国政府改革的有限性导向[J].理论探讨，2003，（5）.

[41]欧黎明，朱秦.社会协同治理：信任关系与平台建设[J].中国行政管理，2009，（5）.

[42]敬乂嘉.从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展[J].中国行政管理，2014，（7）.

[43]王春婷.社会共治：一个突破多元主体治理合法性窘境的新模式[J].中国行政管理，2017，（6）.

[44]张立荣，冷向明.当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，（2）.460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

[45]杨雪冬.论治理的制度基础[J].天津社会科学，2002，（2）.

[46]庞明礼.国家治理效能的实现机制：一个政策过程的分析视角[J].探索，2020，（1）.

[47]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[48]王向民.“没有政府的治理”：西方理论的适用性及其边界——以明清时期的南方社会组织及其公共服务为例[J].学术月刊，2014，（6）.

[49]何增科.国家和社会的协同治理——以地方政府创新为视角[J].经济社会体制比较，2013，（5）.

[50]叶志鹏.跨域治理理论在中国的适用性：以跨域水污染治理为例[J].社会建设研究，2016，（2）.

[51]申建林，姚晓强.公共治理的中国适用性及其实践限度[J].湖北行政学院学报，2016，（4）.

[52]王绍光.治理研究：正本清源[J].开放时代，2018，（2）.

[53]郁建兴，王诗宗.治理理论的中国适用性[J].哲学研究，2010，（11）.

[54]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012，（2）.

[55]吴家庆，王毅.中国与西方治理理论之比较[J].湖南师范大学社会科学学报，2007，（2）.

[56]郑杭生，邵占鹏.治理理论的适用性、本土化与国际化[J].社会学评论，2015，（2）.

[57]高秉雄，张江涛.公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究，2010，（6）.

[58]杨开峰.国家治理的制度逻辑：一个概念性框架[J].公共管理与政策评论，2020，（3）.

[59]王诗宗.地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例[J].公共管理学报，2007，（4）.

[60]王亚华，高瑞，孟庆国.中国农村公共事务治理的危机与响应[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2016，（2）.

[61]李友梅.中国社会治理的新内涵与新作为[J].社会学研究，2017，（6）.

[62]韩兆柱.西方公共治理前沿理论的本土化研究[J].人民论坛·学术前沿，2016，（17）.

[63]路旖帆，杨雪冬.治理思潮与顶层设计：治理研究在中国的转向及其动力[J].党政研究，2022，（2）.

[64]包国宪，霍春龙.中国政府治理研究的回顾与展望[J].南京社会科学，2011，（9）.

[65]张立荣，冷向明.当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，（2）.

[66]谢琦，陈亮.网络化治理的叙事重构、中国适用性及理论拓展[J].行政论坛，2020，（3）.

[67]曾盛聪.迈向“国家—社会”相互融吸的整体性治理：良政善治的中国逻辑[J].教学与研究，2019，（1）.

[68]王锡锌，章永乐.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J].法商研究，2010，（5）.

[69]李大宇，章昌平，许鹿.精准治理：中国场景下的政府治理范式转换[J].公共管理学报，2017，（1）.

[70]陶希东.跨界治理：中国社会公共治理的战略选择[J].学术月刊，2011，（8）.

[71]高建华.区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理，2010，（11）.

[72]张成福，李昊城，边晓慧.跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012，（3）.

[73]郭雪松，朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角[J].公共管理学报，2011，（4）.

[74]孙萍.中国社区治理的发展路径：党政主导下的多元共治[J].政治学研究，2018，（1）.

[75]唐文玉.政党整合治理：当代中国基层治理的模式诠释——兼论与总体性治理和多中心治理的比较[J].浙江社会科学，2020，（3）.

[76]汪锦军.嵌入与自治：社会治理中的政社关系再平衡[J].中国行政管理，2016，（2）.

[77]肖文涛.社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理，2007，（10）.

[78]杨光斌.作为建制性学科的中国政治学——兼论如何让治理理论起到治理的作用[J].政治学研究，2018，（1）.

[79]万岩，张一帆.基于文献计量的国家治理研究现状分析[J].科研管理，2021，（8）.

[80]席琳，许玉镇.当代中外政府治理比较研究[J].社会科学戰线，2016，（6）.

[81]刘方亮.推进治理进程中应当把握和处理好的几个关系[J].社会科学研究，2020，（1）.

[82]张树华，王阳亮.制度、体制与机制：对国家治理体系的系统分析[J].管理世界，2022，（1）.

[83]陈进华.治理体系现代化的国家逻辑[J].中国社会科学，2019，（5）.

[84]徐琳，黄炎.执政党功能调适下的当代中国国家治理现代化[J].中共党史研究，2019，（5）.

[85]吴新叶.党建引领社会治理的中国叙事——兼论国家-社会范式的局限及其超越[J].人文杂志，2020，（1）.

[86]王浦劬，汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析[J].中国社会科学，2019，（9）.

[87]胡宁生.国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动[J].南京社会科学，2014，（1）.460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

[88]刘鹏，刘嘉.非均衡治理模式：治理理论的西方流变及中国语境的本土化[J].中国行政管理，2019，（1）.

[89]周雪光.中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究[M].北京：生活·读书·新知三联出版社，2017.

[90]任星欣.运动式治理与制度建设：中国改革开放时期经济制度变革的组合拳模式[J].公共行政评论，2020，（1）.

[91]程同顺，邢西敬.“中心工作”机制：乡镇运行模式的一种解读——基于L市辖区乡镇的分析[J].江苏行政学院学报，2018，（2）.

[92]徐明强，许汉泽.运动其外与常规其内：“指挥部”和基层政府的攻坚治理模式[J].公共管理学报，2019，（2）.

[93]陈家建，张琼文.政策执行波动与基层治理问题[J].社会学研究，2015，（3）.

[94]徐娜.断续型治理：可持续性维度下基层治理模式的困境研究——基于武陵山区R镇的基层治理实践[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2020，（1）.

[95]杨华.县域治理中的党政体制：结构与功能[J].政治学研究，2018，（5）.

[96]刘军强，谢延会.非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究（2002～2012）[J].政治学研究，2015，（4）.

[97]刘太刚，邓正阳.实验主义治理：公共治理的一个新路径[J].北京行政学院学报，2020，（1）.

[98]渠敬东.项目制：一种新的国家治理机制[J].中国社会科学，2012，（5）.

[99]陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013，（2）.

[100]桂华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例[J].政治学研究，2014，（4）.

[101]付伟，焦长权.“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府[J].社会学研究，2015，（2）.

[102]孙柏瑛，于扬铭.网格化管理模式再审视[J].南京社会科学，2015，（4）.

[103]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012，（3）.

[104]刘锐.事务结构、条块互动与基层治理——农村网格化管理审视[J].贵州社会科学，2020，（4）.

[105]井西晓.挑战与变革：从网格化管理到网格化治理——基于城市基层社会管理的变革[J].理论探索，2013，（1）.

[106]姜晓萍，焦艳.从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升[J].理论探索，2015，（6）.

[107]孫柏瑛，张继颖.解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报到”机制观察[J].中国行政管理，2019，（4）.

[108]周建国，曹新富.基于治理整合和制度嵌入的河长制研究[J].江苏行政学院学报，2020，（3）.

[109]王中原.转型中国党群联结机制的变革[J].南京社会科学，2019，（4）.

[110]汪仕凯.“新群众”和“老传统”：新时代中国共产党治国理政中的群众路线[J].探索，2020，（2）.

[111]吕德文.枫桥经验：基于群众工作方法的检视[J].科学社会主义，2019，（1）.

[112]臧乃康.要义与遵循：国家治理中群众路线决策机理探析[J].南通大学学报，2019，（2）.

[113]燕继荣.变化中的中国政府治理[J].经济社会体制比较，2011，（6）.

[114]王浦劬.中国协商治理的基本特点[J].求是，2013，（10）.

[115]张敏.协商治理及其当前实践：内容、形式与未来展望[J].南京社会科学，2012，（12）.

[116]廖清成，罗家为.协商民主是我国基层治理的重要方式[J].理论探索，2020，（2）.

[117]翟云.整体政府视角下政府治理模式变革研究——以浙、粤、苏、沪等省级“互联网+政务服务”为例[J].电子政务，2019，（10）.

[118]翁列恩.深化“最多跑一次”改革构建整体性政府服务模式[J].中国行政管理，2019，（6）.

[119]容志.“集成式”热线与市民服务整体性响应机制构建[J].中国行政管理，2019，（8）.

[120]沈永东，毕荟蓉.数字治理平台提升政社共治有效性的多元机制：以“社会治理云”与“微嘉园”为研究对象[J].经济社会体制比较，2021，（6）.

[121]江文路，张小劲.以数字政府突围科层制政府——比较视野下的数字政府建设与演化图景[J].经济社会体制比较，2021，（6）.

[122]沈费伟，诸靖文.数据赋能：数字政府治理的运作机理与创新路径[J].政治学研究，2021，（1）.

[123]向玉琼.精确性与情境性：数据治理的两个面向[J].浙江学刊，2019，（5）.

[124]衡霞，谭振宇.共建共治共享视角下以人民为中心的公共价值治理框架构建[J].财政研究，2019，（7）.

[125]陈建平，郑逸芳，阮晓菁.“为民治理”：坚持以人民为中心的基层治理实践创新——基于闽域村治典型经验的分析[J].中国行政管理，2019，（12）.

[126]张紧跟.论使命型政党的治理机制[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2019，（2）.

[127]李海青.中国共产党：马克思主义的使命型政党[J].江西社会科学，2018，（2）.460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

[128]宋道雷.使命型政党——中国共产党领导新时代中国特色社会主义的形态、内涵和路径[J].南京社会科学，2019，（2）.

[129]祁文博.新时代城市基层党建创新的特征、动因与趋势——基于266个基层党建样本的分析[J].重庆社会科学，2019，（10）.

[130]欧阳静.简约治理：超越科层化的乡村治理现代化[J].中国社会科学，2022，（3）.

[131]何艳玲，王铮.统合治理：党建引领社会治理及其对网络治理的再定义[J].管理世界，2022，（5）.

[132]彭勃，杜力.“超行政治理”：党建引领的基层治理逻辑与工作路径[J].理论与改革，2022，（1）.[责任编辑：李堃]

The Discourse Turn of Governance—A Literature Review

Chen Nianping

（Jiangxi Academy of Governance， Nanchang Jiangxi 330108）

Abstract：Since the introduction of governance theory into China for more than 20 years， it has experienced a process of evolution and development from introduction and dissemination， to reflection and controversy， and then to the reconstruction of local discourse. Governance discourse has also changed from fundamentalism with western governance theory as value presupposition to Marxist national governance discourse system， or reconstructed into local discourse based on Chinas experience. Based on Chinas experience， the study of localized governance has been carried out from the aspects of internal integration and coordination of the party and government system， internal and external interaction and union， and the appeal of core values of governance. In the future， systematic research can be carried out from the aspects of the Chinese context of governance， the Chinese way of governance and its trend， so as to integrate the governance theory into the Chinese context， fit the Chinese experience and face the Chinese problems， and form a more convincing localized governance discourse system.

Key words：governance， national governance， Chinese experience

基金項目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“为基层减负的关键问题及其化解机制研究”（20YJA810003）。

作者简介：陈念平（1982-），女，中共江西省委党校（江西行政学院）公共管理学教研部讲师，博士。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94