用数字化兜住模糊性事务：基层治理的技术赋能机制*

彭 勃 刘 旭

内容提要 随着社会治理成为基层政府的职责重心，复杂城市管理问题逐渐进入基层政府常规工作的范畴，需要基层政府承担兜底的精细化管理工作。技术治理成为基层减负增能的一种治理方案，旨在通过技术赋能的形式提高基层政府解决属地模糊性问题的能力。然而，目前基层开展的技术赋能创新普遍是通过自上而下“条条调动块块”的方式运作，与基层政府的精细化管理工作存在摩擦，造成基层模糊性事务治理存在缝隙。本文对A镇“一码通用”数字化治理创新的研究发现，基层政府构建的技术赋能方案，通过管理单元的数字化重构、任务模块与治理规则的数字化重建、治理资源的数字化整合和属事责任的数字化配置，构建了基层模糊性事务治理的数字化兜底机制，形成了自下而上的技术赋能模式。A镇的启示在于，随着数字化转型的深入和技术“管用”的要求愈加迫切，基层治理需要将两种不同轨道的数字化转型有机融合起来，通过条块协同构建治理绩效的衔接机制和工作平台。

基层治理是国家治理的基石。随着基层政府面临更大的复杂治理挑战，需要采用精细化管理的手段提高管理效能。党的十九届四中全会将“科技支撑”确定为社会治理体系建设的支柱之一，而数字技术则成为基层治理创新的关键路径。2021年7月，党中央和国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》更是进一步提出“加强基层智慧治理能力建设”。北京、上海等城市先后推出“接诉即办”“一网统管”等技术治理创新。可以预见，技术治理将在未来一段时期成为基层治理创新的底色。

技术治理的设计初衷是通过精巧的技术规则设计、灵活的流程重塑和细致的绩效考核，提高精细化管理的科学化、规范化、标准化水平。然而，在自上而下的数字赋能向基层延伸的过程中，数字技术在基层治理中出现水土不服的现象——技术为基层治理赋能的效应有待提升，甚至给基层增加额外的负担，产生技术失准、①数字形式主义②等悖论。数字技术在基层落地过程中，基层需要什么样的技术治理方式？技术赋能因素将如何型塑中国基层治理？这些都是很有实践价值和理论意义的问题。

自上而下的数字赋能在模糊性事务治理中为何失灵？

自上而下的数字赋能之所以出现失灵现象，除了具体项目中的设计失误和实施人员的执行偏差之外，基层治理对象具有模糊性的特点也是重要原因之一。模糊性事务是基层政府面对的琐碎复杂的社会管理问题，很难被常规政府职责分工体系有效“消化”。学者既有研究用“剩余事务”、③“细事”、④“棘手问题”⑤等概念对这类基层公共事务进行过细致分析，显示了基层治理所面临的特殊矛盾与挑战。

(一)基层模糊性事务的兜底管理压力

笔者在实地调研时发现，基层治理中的模糊性事务可以归为琐碎细小的事务、政府职能划分存在交叉重叠的事务、容易反复而难以实现长效管理的事务，以及社会争议较大的敏感性事务等四种类型。模糊性事务不仅是当下基层治理的特殊挑战，同时也形成了基层治理的特殊属性。依据科层制原则组建起来的行政组织无法对其实施清晰的识别和界定，它们难以进入正常的科层轨道而得到有效治理。因此，模糊性事务需要由基层政府采取兜底管理的方式统筹应对。在压力型体制下，基层负有策划与实施治理的重要责任。随着问责总领的纵向科层压力增强，⑥基层政府日益面临越来越大的兜底管理压力。作为应对一切模糊性事务的常规治理机制，基层兜底管理中经常出现执法资源紧张、协调难度加大、治理成本高涨等问题，急需通过技术赋能的方式从根本上扭转局面。

(二)基层模糊性治理的技术赋能困境

技术赋能能否承担模糊性事务兜底管理的重任？从条块关系看，技术赋能的创新主要以自上而下的“条线型赋能”的形式展开。在实际运作之中，条线型技术赋能反映在模糊性事务治理中，存在亟待攻克的四个难题。

1.模糊性事务的抗解性

技术赋能的核心机制是建立在事本主义基础上的简化运作机制。面向纷繁复杂的琐碎细事，模糊性事务的不确定性和治理规模会不断扩大，条线型技术赋能的局限可能越发凸显，最终往往只是在职能部门职能范围内增加了局部的基础技术利用，⑦无法有效满足涉及海量管理对象的模糊性事务的治理需求，且条线部门推动的技术赋能治理范围和治理精度受到较大制约。

2.条块关系的格局变化

近年来，为了增强基层属地管理能力，提高基层政府对上级条线部门权力和资源统合能力而开展的“融条于块”改革，成为基层条块关系调整的主要方向。条线型技术赋能通过“条条调动块块”的方式实现技术对基层政府特定事务领域的赋能，带来了“条强块弱”的条块关系格局。一方面，条线部门的技术系统代表的是上级政府与条线职能部门的意志，核心还是完成条线部门职责范围内的任务，事务的治理围绕完成任务的逻辑进行。⑧另一方面，通过信息的跨层级收集与各类考核指标的设计，条线部门的数据成为考核基层政府业绩的重要指标，市、区级职能部门对基层政府特定工作的控制力度得以强化。⑨还有研究表明，一些相对弱势的条线会通过与技术平台的对接与融合，提升其介入社会治理的履职效能，基层政府必须轻重兼顾。⑩总而言之，条线职能部门投资建设的技术系统客观上提高了基层政府对条线部门的依赖程度，基层政府需要获取各条线的支持以解决行政过程中的诸多业务和技术问题，条块关系呈现“条强块弱”的状态，进而衍生出权责失衡、协调不力、各自为政等治理问题。

3.兜底管理功能的弱化

首先，基层政府兜底能力弱化。技术系统往往成为市、区职能部门绕过准入机制下放事务的新渠道。其次，技术赋能遮蔽了传统手段。传统兜底机制依靠共谋、谈判、避责、借道等策略主义的方式，具有一定非正式行政的特征。随着数字技术演变为行政化治理的内部监督和强化工具，传统工作机制的弹性空间进一步窄化。再次，自主治理空间的收缩。条线职能部门的职能范围通过技术系统在基层事务治理领域不断扩张，资源向条线吸附，使得基层块治理的整体性被弱化，基层行政负担加重，基层政府对上级工作的应对能力下降。

4.注意力缝隙下的行政负担

考虑到条线职能部门组成的多样性，多个条线的技术系统分散了基层政府处理模糊性事务的注意力，使得基层政府无法聚焦于回应社会治理实际需要的各类任务。原本稀缺的政府注意力被进一步稀释，模糊性事务进一步被边缘化，成为基层政府无力应对的顽疾。

在此背景下，自上而下的数字化赋能，往往起不到应有的赋能增力效果，技术治理在基层模糊性事务治理中出现水土不服的情况。本文将以A镇的“一码通用”为案例，探索“块”主导的技术赋能在提高模糊性事务精细化管理效能上的可能性。

“一码通用”：自下而上的数字治理创新

A镇是一个具有典型城乡接合特征的镇，作为上海城市郊区的镇，虽然镇域面积不大，但呈现出常住人口多、居住小区多、城乡接合地区外来租户多、建成区大中型商圈多、沿街商铺多的“五多”特征，居民自治、沿街商铺管理等问题频发，诸如街面占位、跨门经营等模糊性事务成为A镇城市管理的难题，镇域精细化管理工作压力巨大。作为超大城市和社会主义现代化建设引领区，在精细化管理工作中引入技术治理方式一直是上海市的探索方向。2020年起上海市推行了《一网统管三年行动方案》，A镇是最早落实“一网统管”系统建设工作的街镇之一。“一网统管”作为自上而下的条线型技术治理方案，旨在解决基层治理中的部分问题。但在实际运作中存在三个问题。第一，系统的建设意味着A镇前期建设与投入具有被替代的风险，很多技术系统由于技术标准、数据端口等无法对接而陷入停滞状态，造成技术资源与财政投入的浪费。第二，标准化功能设计与多样性治理需求不完全匹配。A镇地处市郊，街面管理、农村自建房建设管理等模糊性事务管理压力较大，但街镇层级“一网统管”系统由区统一设计，相关功能模块、技术标准、数据管理、系统升级维护等工作都在区的统筹下完成，技术维护和业务沟通成本较高。

在实际工作中，A镇将镇政府前期在垃圾回收工作中创新的“一码专用”系统拓展为“一码通用”数字治理平台，试图解决商铺多、人手少、跨部门等模糊性事务管理难点，有效整合城市治理多方力量。“一码通用”管理系统的基本逻辑是：通过对模糊性事务管理对象赋“码”，构建以码为基础的任务规则和治理流程闭环，协调条块关系，落实相关主体的责任，形成对模糊性事务管理对象的治理合力。本文认为这是一种区别于由“条条”主导的条线型技术赋能的、由“块块”主导的自下而上的技术赋能模式。这一模式成功整合了市容管理、安全管理、营商服务等主要工作领域的模糊性事务，既实现对模糊性事务的精准施治，也成为解决“块块”(即镇政府)与“条条”部门(即区执法部门)沟通不畅问题的有效机制。可以说，“一码通用”是基层政府治理模糊性事务的一项机制创新。

那么“一码通用”的机制创新是如何达成对模糊性事务的有效治理呢？通过实地调研与参与式观察，本文认为A镇“一码通用”兜底模糊性事务的运行架构包括界定问题、整合资源和规则设定三个环节。首先，通过为管理对象赋码的方式界定问题和构建任务。治理程序需要对模糊性问题进行认证，模糊性问题只有进入科层任务系统才能产生任务流。依笔者查阅到的相关文件统计，A镇在公共管理、公共安全、公共服务三个领域的多目标框架下，将技术治理目标指向了市容管理、安全管理、营商服务等重点工作领域中的模糊性事务。领导小组与相关职能部门通过对这些模糊性事务的性质、成因和解决机制进行分析，与归口部门梳理执法依据和管理细则，构成“一事一码”的治理任务，实现了模糊性事务的清晰化。从表1可以看出，街面管理和安全管理等模糊性事务占比较大，显示出基层城市管理统筹发展和安全这两个工作重心。

其次，通过为治理队伍赋权达到了条块协作、政社合作的资源整合效应。基层具有属地管理特征，在近年治理重心下沉改革背景下，基层政府不仅成为自上而下治理权力和资源下沉的载体，还面临整合资源形成合力的任务。基层治理中最重要的资源是人，需要一线工作人员承担具体的工作。从表1可以看出，根据《A镇“智能码”一码通用系统角色权限清单》，“一码通用”系统界定了在编人员、编外用工、市场第三方、社会力量四类管理资源，并根据每一个管理子项的实际需要，设计了“角色分配”方案，将以上四类资源分为扫码员和处置员两类角色，通过不同主体的权限设置，进而构建责任体系和治理流程。

表1 A镇“一码通用”的运作逻辑

最后，通过设置任务规则构建流程驱动的治理。任务规则设计是将行动调动起来的关键，传统的科层制结构存在封闭性、碎片化等缺陷。而流程驱动的治理意味着高效优质的服务与管理必须建立在政府将社会需求置于优先地位的基础上，常以特定的问题和事项为中心，精简优化业务流程，并以此倒逼组织和制度过程的革新。通过对问题赋码和资源整合，进一步叠加治理流程的规则设计，减少条块协调、部门沟通、人工失误等治理成本。A镇“一码通用”的运作涉及“处置流程”“扫码频次”“处置时长”“四色图”等多项运行规则。通过规则设计，将问题发现与问题处置两个环节都集成在“智能码”上，实现了发现问题和处置问题的一体化，提高了精细化管理效能。

基层兜底治理机制的数字化构建

模糊性事务管理难题源于传统科层组织体系无法有效识别和回应复杂社会需求。治理系统需要直接拆解模糊性事务的复杂性，以塑造灵活的政府管理机制，回应差异性治理需要。近年来，随着城市基层对管理秩序的追求，基层政府运用数字技术形成了一整套以信息技术应用为基础的社会问题解决机制，通过降低信息不对称、提供多元主体互动协商的平台，力求塑造特定治理领域的结构与体系，为打造富有效能的城市基层治理体制机制创新提供新的可能性。构建综合性、整体性和集成性的城市管理体制是基层城市精细化改革的主要方向。

从A镇“一码通用”和“一网统管”两套系统的运作逻辑看，其体现了技术治理的共同机制。一是简化运作机制。模糊性的社会问题进入技术流程意味着问题的定义、特征和性质被化约为算法、程序和数据，不确定性的复杂问题变成确定性的治理任务，进一步通过简化后的数据、指标和图表建构了运作过程的可读性。二是任务中介机制。技术在组织内部形成不改变既有权力关系的一种增量结构，构建一系列平行但相互关联的组织任务，成为联结不同主体和资源、组建任务单元的中介，扩大了公共问题解决的范围。三是流程驱动机制。通过科层规则向技术规则的让渡，技术赋能构建了以技术规则为基础的治理流程，对基于传统组织科层关系的任务流程进行了补充。基于此，二者的核心都是以问题为驱动，以技术为支撑，建构上级部门与基层政府共同解决辖区社会问题的综合管理机制。

在技术与组织关系的研究视域里，借鉴吉登斯的结构化理论，主流学术观点认为技术赋能是技术在科层组织中的结构化过程，并衍生出“被执行的技术”和“互构论”等理论观点，其共同逻辑是，技术规则与科层规则是一种相互调适的关系，在相同的技术规则下由于科层规则的差异也可能形成不同的技术治理绩效。A镇的案例实践正是体现出这样一种差异。通过对A镇同时运作的两套系统的分析可以发现，在简化运作、任务中介和流程驱动等机制的共同作用下，一方面，“一网统管”系统强化了上级部门自上而下的科层压力和控制力度，是典型的条线型技术赋能创新；另一方面，“一码通用”系统塑造了基层发现问题、定义问题和解决问题的自主性，形成了基层政府统筹、条块协同、多元参与的治理合力。本文认为“自下而上”可以作为“一码通用”工作路径的表述，其与“一网统管”这类条线型技术赋能相比，呈现出块主导的平台型技术赋能特征，并体现出以下几种运作逻辑。

1.管理单元的数字化重构

城市治理不断涌现的复杂性，造成管理规模和载荷的不断增大，只能通过增加管理幅度和层级的方式实现对复杂性的化约。通过增加管理层级将城市管理单元不断缩小，实现治理空间的不断压缩，治理的复杂性将得到消解。现代城市治理中不少创新都是单元细化导向，例如网格化、路长制等机制将城市管理辖区按照一定的地理空间标准划分成责任网格或路段，实现管理和服务资源在网格或路段空间内的集成，对基层治理行政力量进行多元整合与再分配。但管理幅度的增加意味着协调成本的上升，因而，现代城市精细化管理的目标是，如何在最小的协调成本约束下，触及城市治理单元最小化的极限。

“一码通用”构建了模糊性事务的兜底管理平台，从管理成本、信息成本和沟通成本等方面，构建精细化管理的最小单元。首先，通过“智能码”实现从地理单元到问题单元的逻辑转型，使管理单元更加细化，更加贴近管理对象。从疫情防控中“健康码”的治理经验看，“二维码”治理能够借助信息流转中线上的采集、核验和共享运用的优势，分别提升使用端、采集核验端和管理决策端线下业务处理效率。“码”治理的特点是其轻巧简易、易于操作，方便信息流转，在任务规则建构的基础上形成治理闭环。其次，信息采集的精细化。传统的城市管理工作中，问题的发现往往由一线工作人员决定，一线工作人员的自由裁量权往往使其履职行为难以被监督。“一码通用”系统通过将问题的发现权限开放给条和块部门的特定责任人，实现事权和事责在责任个体上的绑定，减少了基层政府各部门内部与条块之间的推诿扯皮现象。最后，任务监督的精细化。在通过“码”治理提高信息采集效率的基础上，“码”后台规则的精细化设计，又实现了对系统内工作人员的工作轨迹、绩效的全过程监管。对各个事务场景操作流程的精细设计，为系统内每一个任务设定了精细的操作规范和标准，也为对商户、人员的监管与考核提供了大量的应用数据。

2.任务模块与治理规则的数字化重建

“一码通用”与上海市“一网统管”创新在治理逻辑上具有同构性，都是问题驱动的技术治理机制创新。问题驱动的基层治理是事本主义的，即不触动现有体制下政府层级间、条块间、部门间权力关系的结构，并未对法定的执法权责归属、管辖权做出重新划分或调整，而以精细化的管理单元、信息采集和任务监督明确呈现了部门、属地的履职责任。二者之间的差异在于任务规则设计上，“一网统管”是问题制导的条块联动机制，科层任务系统直接暴露在问题中；而“一码通用”则是通过对问题的任务化建构，力求消解问题的模糊性。“一码通用”的模块化功能，将复杂的模糊性事务化约为可操作化的简单程序，为基层政府灵活设计协作行动提供了可能性。

A镇的“一码通用”在任务布置上展现出一种可重构的模块化治理逻辑，把详细的任务权责关系、清晰化的运作规程和缜密的责任体系，将任务分割成不同的模糊性事务管理模块。模块化体系构建了可控的精细化回应机制，通过解决公共问题过程来重构基层精细化治理的组织形式。它包括三个嵌套的环节。首先，公共事务的模块化设计。任务模块的细化将模糊性事务的复杂度和精细度不断降解，塑造了精细化的回应效果。A镇“一码通用”平台包含了市容管理、安全管理、农村自建房管理和营商服务4个大项共52个具体的模糊性事务，精细化程度达到将共享单车违规投放、店招店牌污损等细微事项都包含在内。其次，构建任务规则。每一个任务模块内包含不同的治理主体且精细化到具体处置人员；通过扫码员与扫码规则的设定，界定了问题的发现机制；通过处置员与处置规则的设计，构建了处置机制。任务若没有及时处置时，则会进一步触发部门领导的督查机制，进而保证了任务的执行力度。最后，有限开放的社会参与。精细化管理工作绩效离不开党政主体、市场主体、社会主体的合作治理，但合作主体的有序参与是合作治理的重要问题。A镇的做法是任务模块的有限开放，只将模糊性事务的参与权开放给与事务直接相关的商户、村居等主体，保证了模糊性事务管理主体的参与。

总而言之，模块化的任务管理机制使得基层政府在资源和能力有限的条件下，能够最大限度地拆解模糊性事务的复杂性，回应模糊性事务的管理需要。模块化任务体系实际将有弹性和容纳力的模块化任务管理机制嵌入基层科层化任务体系过程中，既弥补了基层行政体制结构与功能缺陷，也增强了科层体系末梢对模糊性事务管理的执行能力。

表2 A镇“一码通用”的任务模块与规则(部分)

3.治理资源的数字化整合

传统的基层属地管理体制下，基层政府面临两个治理难题，一是条块分工和属地内部分工科层化所带来的管理资源碎片化的问题；二是基层政府权小责大、权责分离、部门主义等带来的属地管理资源统筹效率较低难以形成治理合力问题。这两个难题向来是基层治理资源整合需要突破的“梗阻”。A镇的创新主要包括三类资源：一是上级职能部门牵头的联勤联动、依法下沉的条线资源；二是镇政府各职能部门所属、购买社会组织和第三方企业服务的属地资源；三是商户、志愿者等自治资源。自下而上技术赋能实现了这三类资源在“一码通用”平台中的数字化整合。

首先，条线资源的整合。由于业务专业化能力与条块之间的位阶差距，联勤联动等旨在推动条块协同的机制创新大都由条线职能部门牵头，基层政府出人出力，配合执行。这客观上将协同资源的指挥棒放在上级部门手中，且在多个条线不同协同机制建构下，基层治理“一人多用”“千针一线”等负担加剧。A镇的创新之处在于，由镇党委政府牵头，将条线资源进行归并整合，形成新的资源整合机制。例如，A镇将“城市管理乱点趋零化”“居村联勤联动”“门责自治”“路长制”等条线牵头的协同工作机制充分融合，将各职能部门专职人员、网格监督员、城管街面巡查人员等整合成一支综合管理队伍。

其次，属地资源的整合。属地资源主要指基层政府内部各职能部门资源，以及购买的社会组织和企业服务。属地资源的整合旨在克服“块”内的资源碎片化问题。从A镇的调研看，其内部科层化水平较高，各职能部门建构完整、职能清晰，具备一级政府的完整架构，但同时也存在内部“条块分割”导致的管理缝隙和“碎片化”问题。属地资源的整合就是由镇党委政府牵头根据“一码通用”平台的需要，构建新的资源分配方案。同时由于有镇党委政府高位推动，因而相比于条线资源，属地资源整合的科层阻力较小。

最后，自治资源的整合。模糊性事务涉及海量的管理对象，仅凭政府单一主体既无法保障在第一时间发现问题，也无法保障能够及时处置问题。A镇通过将沿街商户、村居志愿者等自治资源纳入管理轨道，通过数字规则设计为商户等自治主体设置自我管理的主动权限与被动管理的监督机制，保证大部分模糊性事务都能够在商户、居民自治的范畴内得到解决，节省了行政成本。

资源的数字化整合的做法有几点影响。一是资源整合成本的节省。资源整合并未涉及对新资源的拓展，而是最大化地将条块之间和基层政府内部碎片化的城市管理资源重新厘清，属于存量调整。二是治理主体的扩充。A镇充分吸纳了市场、自治资源等体制外资源，构建了合作共治的工作格局。三是资源密度的提升。模糊性事务没有明确的部门来负责，较难获取政府部门注意力和资源配置。即使有一些条线资源和属地资源可以投入模糊性事务治理中，但其集成密度也比其他类型事务低。数字化的资源整合方式，使得模糊性事务治理的资源密度得以提升。

4.属事责任的数字化配置

面对复杂的治理任务，现代城市基层的治理议程愈加倾向于由反映实际治理需要的公共问题驱动，强调通过属地政府自下而上地发现与界定问题来启动兜底管理流程，推动条块关系重塑和协同流程建构。问题驱动型基层治理创新的意图是将基层政府的压力自下而上传递给上级部门。A镇的创新在于，通过提前厘定好各主体在具体任务中的权责关系，将治理压力释放给不同主体，治理责任由属地化兜底转变为属事化配置，消化了基层政府无限兜底的治理压力。

“一码通用”平台通过权责关系界定环节的前置化实现了治理责任的属事化配置。从城市基层治理的创新逻辑看，问题驱动型基层治理倾向于权责关系界定环节后置，先发现问题，再协调各部门解决问题。但一旦将问题界定与处置过程分离，问题处置环节仍需人为判定问题属性与相关部门的责任，这就无法避免部门推诿扯皮等协调难题，最后还是要由基层政府来兜底处理。A镇通过先将权责关系界定环节前置于问题发现环节之前，使问题实现从模糊性问题到具体性任务的性质变化。具体做法是：首先，梳理模糊问题。这一环节是模糊性事务治理模块得以建构的起点，A镇由“一码通用”领导小组牵头，会同城市运行综合管理中心等部门，对辖区内突出的模糊性问题进行梳理和排序。需要注意的是，不是所有类型的模糊性事务都会进入“一码通用”系统，领导小组会根据“项目简练、流程简捷、操作简单”这三项原则对问题进行梳理，确保模糊性事务可以通过技术手段得以操作化，同时具有一个简易便捷的操作流程，方便实用。

其次，主体责任硬化。责任划归的过程必须有法可依，在问题发现环节，问题发现的权限不仅被赋予有执法权限的各个部门，还被分享给商户等自治主体，扩展了责任主体的范围；在问题处置环节，A镇“一码通用”领导小组通过梳理各条线部门、基层政府的执法权限，根据城市管理综合执法、市场监督管理等条例规定的具体执法权限和细节要求，划定问题的归口部门。在此基础上，通过联席会议的方式，对具体问题事项进行讨论，推动归口部门认领权责，对模糊性问题进行任务化建构，责任的归属得到了明确。

最后，责任体系建构。通过“一码通用”平台的技术规则要求，技术系统进一步将治理责任落实到人、到事、到店(商户)、到点(时间点)，为每个子项设定了精细的操作规范和标准，建立起清晰化的责任体系。此外，通过数据的留痕机制，A镇将模糊性事务治理责任落实的各个环节透明化，为监管考核商户、条线部门人员提供了大量的数据。这样既保证了问责的强度，也减少了部门推诿扯皮的现象，进而实现了责任的属事化建构。

从问题驱动型机制创新的角度看，责任的属事化配置保证了治理流程的流畅。传统科层化的治理流程以条块之间的部门化协作为基础，可能存在封闭性、碎片化等缺陷。技术系统则以责任属事化配置的形式将部门间的协调过程前置于问题发现环节，进而建构了技术流程驱动的治理，人为因素影响弱化，既节省了任务协调与监督的成本，也使得问题发现和处置过程敏捷流畅。

结 语

随着基层政府治理现代化的推进，以数字赋能为代表的各类技术治理创新，通过信息量化、清晰运算、精细运作、智能处置等机制，试图提高基层政府兜底治理的能力，重建基层属地管理机制。在此逻辑之下，基层治理的技术赋能实质上应当是政府组织体系内部关系的优化，即通过技术整合集成的方式，减少部门主义和资源碎片化问题，缓解条线分割局面，提高基层政府的整体性治理效能。目前关于数字化转型的研究，一般都关注自上而下的技术赋能传导现象。在数字化工具的加持下，基层治理能力的提升似乎也是顺理成章的。本文的案例研究表明，负有属事责任的条线职能部门，以及负有属地责任的基层政府，都试图运用数字赋能的工具来提升自身的治理能力。同时，由于基层政府负有兜底管理的责任，其通过新技术增强治理有效性的动机更加强烈和迫切。与条线职能部门主导的数字赋能相比，基层政府的数字赋能创新带有很强的“块块”特征，数字技术为治理赋能的基本逻辑是重建基层治理平台，相对于以“条”为主的数字化转型，以“块”为主的数字化转型将依据不同的工作逻辑和工作机制，共同塑造我国的基层治理数字化转型体系。从实施过程看，A镇“一码通用”，作为自下而上和以“块”为主的数字化创新，目前只在形式上被纳入“一网统管”的工作体系。在实际运转中两者仍然相互隔离，缺乏有效的联通接口。随着数字化转型的深入和“管用”的要求越来越迫切，需要将两种不同轨道的数字化转型有机结合，促进“条块协同”，联合发力完善治理绩效的衔接机制，构建数字化的基层工作平台。

①王雨磊：《技术何以失准?——国家精准扶贫与基层施政伦理》，《政治学研究》2017年第5期。

②马雪松：《警惕基层陷入“数字减负”形式主义怪圈》，《人民论坛》2020年第22期。

③吕德文：《兜底部门的运作逻辑》，《南京社会科学》2018年第4期。

④陈玉生：《细事细治——基层网格化中的科层化精细治理与社会修复》，《公共行政评论》2021年第1期。

⑤郭佳良：《应对“棘手问题”:公共价值管理范式的源起及其方法论特征》，《中国行政管理》2017年第11期。

⑥何艳玲、肖芸：《问责总领：模糊性任务的完成与央地关系新内涵》，《政治学研究》2021年第3期。

⑦陈那波、张程、李昊霖：《把层级带回技术治理——基于“精密智控”实践的数字治理与行政层级差异研究》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2021年第5期。

⑧邓理、王中原：《嵌入式协同：“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境》，《公共管理学报》2017年第4期。

⑨赵玉林、任莹、周悦：《指尖上的形式主义：压力型体制下的基层数字治理——基于30个案例的经验分析》，《电子政务》2020年第3期。

⑩韩莹莹、陈缘：《技术强化人民政协介入社会治理的内在机制——以Y市“社会治理网格化+政协云”微建议试点工作为考察对象》，《行政论坛》2021年第3期。