我国1949—1954年的政体、宪法形式及其反思

马 岭

(1.海南师范大学 法学院，海口 571127； 2.中国社会科学院大学 法学院，北京 102488)

1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)，长期以来被认为在1949—1954年期间起着临时宪法的作用，“相当于当时的国家根本大法的形式”[1]，“在我国建国之初发挥临时宪法作用”[2]69。同时，《共同纲领》也往往被视为“确立”了我国的人民代表大会制度，如认为《共同纲领》“以临时根本法的形式确认了人民代表大会制度为人民民主政权的组织形式”[3]，《共同纲领》“正式确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式”[2]109，等等。笔者认为从人民代表大会制度的基本特征，如由人民选举产生人大，人大在其中是主干、居于核心地位等因素来看，这些“通说”值得商榷。由此连带出来的问题是，当时确立政体的宪法性文件仅仅是《共同纲领》吗?是否还应包括《中央人民政府组织法》以及《政协组织法》?甚至更多?这一时期的宪法形式究竟是什么?是成文宪法还是不成文宪法?

一、人民代表大会制确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》

人民代表大会制度是指，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；在这一制度中，人大处于至高无上的地位，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督，这些机关无权监督和制约人大。那么《共同纲领》确认的政体是否符合人民代表大会制度的这些特征呢？

(一)人民代表大会制度产生的基础是普选

在人民代表大会制度中，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，这是人民代表大会制度建立的基础，表明人大与人民的关系——人大的权力是人民授予的，由人民选举的代表组成人大，这是其正当性所在。虽然《共同纲领》第12条第2款也规定：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”但由于“当时中南地区、西南地区的军事行动还没有结束，土地改革还没有彻底实现，各界人民群众还没有充分组织起来，还不能进行全国范围内的普选。”“在1949年新中国成立时，由于条件不具备，还无法立即建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，还不能立即实行人民代表大会制度。”[1]也就是说，由于当时没有进行普选，所以全国和地方各级人民代表大会并没有召开。根据《共同纲领》第13条第2款的规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，而政协成员主要是由中国共产党和各民主党派人士及人民团体的代表组成(非公民选举)，这使其更像一种精英协商的政治体制①，有一定的“贵族政体”色彩。

我国第一部《选举法》于1953年2月颁布，1953年下半年到1954年6月完成了中国历史上第一次普选。1954年6月至8月，全国县、市、省由下至上逐级召开了人民代表大会，并选举产生了全国人大代表。1954年9月15日至28日第一届全国人大第一次会议在中南海怀仁堂召开，这意味着人民代表大会制度建立起来了[1]。因此1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》才应是人民代表大会制度建立的标志。第十三届全国人大常委会副委员长、中国法学会会长王晨指出：“1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议，标志着我国人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过了新中国第一部宪法，明确规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这就以国家根本法的形式，确立了人民代表大会制度这一根本政治制度的宪制基础。”即“标志着我国人民代表大会制度在全国范围内建立起来”的是1954年的一届全国人大一次会议，而不是1949年的政协第一届全体会议，“确立人民代表大会制度”的是1954年宪法，而不是1949年的《共同纲领》[4]。

(二)人民代表大会制度的主干部分是人大系统

在人民代表大会制度中，有人大系统、政府系统、法院系统、检察院系统等等，它们共同构成了人民代表大会制度的若干板块，其中人大系统是主干部分，其地位高于其他系统，是人民代表大会制度的核心。

首先，在人民代表大会制度中，人大系统不能缺位。1949—1954年期间不仅全国人大缺位(1954年9月才成立)，地方各级人大也基本都处于缺位状态。根据《共同纲领》第14条的规定，当时情况下，“在地方，向人民代表大会制度过渡是通过城市军事管制委员会和人民代表会议”。而当时一些地方成立的“人民代表会议”并不能等同于后来的人民代表大会，“从性质上说，代表会议还只是个咨询机关，而不是权力机关，它只有权反映人民的意见和要求，对军管会和政府工作进行讨论，提出批评和建议。”[5]虽然在当时这些过渡性措施是历史的、现实的选择，有其合理性甚至必然性，但从逻辑上说，一个没有全国人民代表大会和地方人民代表大会的政权组织形式还能称之为人民代表大会制度吗？我们或许可以说人民代表大会制度中没有国家主席、没有检察院，这个制度还是存在的，只是不健全而已(如1975年《宪法》)，但我们很难想象一个没有人大的人民代表大会制度是什么状态。因此我国人民代表大会制度的确立应是1954年，1954年《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”其第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”在此没有政协代行全国人大的工作，全国人大不再有替身，它本身就是国家最高权力机关，地方人大也不再是“人民代表会议”那样的咨询机构，而是1954年《宪法》第55条规定的“地方国家权力机关”。

其次，在人民代表大会制度中，人大处于至高无上的地位。在人民代表大会制度中，人大系统不仅不能缺位，而且应处于核心位置。而《共同纲领》第12条第1款规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，在这里“人民代表大会和人民政府”是并列的，人大的至高无上性并不明确，这与1954年《宪法》确定的人大地位有明显不同。在实践中，这一时期各地人民行使国家政权的机关实际上是“各级人民政府和军事管制委员会”，而不是“各级人民代表大会”，也不是“各级人民代表大会和各级人民政府”②。此外，《共同纲领》第12条第2款规定：“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”但《中央人民政府组织法》并没有就中央人民政府作出相关规定，只规定了中央人民政府委员会的组成、职权、领导体制、会议等内容，而中央人民政府委员会与中央人民政府是什么关系，也不明确，“中央人民政府”只是出现在《中央人民政府组织法》这一法律的名称中，似乎包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署，是这些机构的总称。有学者认为中央人民政府“由中央人民政府委员会及其所属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署组成”。中央人民政府委员会是“中央人民政府的首脑部分，对外代表国家，对内领导国家政权，是当时国家权力的最高领导机关”[6]。由于当时全国人大尚未召开，因此处于最高地位的是代行全国人大职权的政协，政协闭会期间是“中央人民政府”③，这与人民代表大会制下全国人大闭会期间，全国人大常委会是国家最高权力机关的体制也明显不同。

二、1949—1954年我国的政体是什么

1949—1954年期间，我国的政体形式如果不是人民代表大会制度，那是什么？根据《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等宪法性文件的规定，这一时期的政体有三个特征：中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会的职权，是国家最高权力机关；中央人民政府由政协全体会议产生；中央人民政府再产生并监督其它国家机关。

首先，政协是当时的国家最高权力机关(执行全国人民代表大会的职权)，而政协是执政党与参政党进行合作和政治协商的机构，实际上是一个党派机构，即国家最高权力机关是一党领导、多党合作的党派组织。

其次，由政协全体会议产生中央人民政府，中央人民政府对政协负责，政协全体会议与中央人民政府之间是一揽子授权。即政协全体会议不是选举产生若干国家机关，分别授权，而是只产生一个国家机关——中央人民政府，二者之间的权力分配是：关于政协全体会议的权力，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”④。而中央人民政府委员会的权力有十项：(一)制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。(二)规定国家的施政方针。(三)废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。(四)批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。(五)处理战争及和平问题。(六)批准或修改国家的预算和决算。(七)颁布国家的大赦令和特赦令。(八)制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号。(九)任免各项政府人员。(十)筹备并召开全国人民代表大会⑤。从中可以看出，政协几乎把所有国家权力都授予给了中央人民政府，使其拥有大部分立法权⑥，全部行政权、司法权和军事权。

再次，中央人民政府产生并监督其他国家机关，这些机关共同存在于中央人民政府的框架之内(互相平行)，有议行合一甚至议事行政司法合一的特点。《中央人民政府组织法》第5条规定：“中央人民政府委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。”根据这个体制，中央人民政府委员会统揽所有国家最高权力，在它之下设置的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署均由它产生、对它负责、受它监督⑦。

这三个层次不论哪一层都与1954年宪法确立的人民代表大会为最高权力机关、它产生并监督其他国家机关的体制有较为明显的差异。笔者认为，这一时期的政体形式可以概括为“以党领政”，其中政协作为中国共产党领导下的人民统一战线组织处于最高地位，统领一切国家权力；中央人民政府作为受政党统领的“国家政权机关”掌握所有国家权力，集立法、司法、行政、军事权于一身，是国家权力高度集中的模式。

图1 1949—1954年期间我国的政体

三、我国1949—1954年的宪法形式：多文本的成文宪法

通说认为《共同纲领》在1949—1954年期间起着临时宪法的作用，这等于说这一时期没有正式宪法。确实，《共同纲领》作为一个宪法性文件，其纲领性过强，宪法性不足，难以独立担当宪法之责，但如果说我国这一时期没有宪法，只有起着临时宪法作用的一个纲领，恐怕也不符合实际情况。笔者认为，我国这一时期的宪法形式不是典型的单一文本的成文宪法，而是较为特殊的、由多文本构成的成文宪法⑧。

翟志勇教授曾将这一时期的宪法定性为“不成文宪法”。“1949年建国之时，宪法意义上的人民尚未生成，人民拟制性地存在着，中国共产党与各民主党派代表着不同阶层的人民，统一战线和中国人民政治协商会议构成这一时期的第三维度，以中国人民政治协商会议第一届全体会议暂时代行全国人民代表大会职权，制定了共同纲领和两部组织法，时称‘三大宪章’，是新中国的立国之基，这一时期可以称之为新中国的不成文宪法阶段。这个时期建立了军政合一、议行合一的中央人民政府委员会体制，但这是准战时性的临时体制。”[7]笔者在2019年中国宪法学年会上发言时曾同意这一观点，并认为这与英国式的不成文宪法模式有所不同——仅仅由一系列宪法性文件构成，没有宪法性习惯和宪法判例，这或可成为不成文宪法的第二种模式。但笔者在撰写本文的过程中，对此进行了反思，进而改变了原有看法。

(一)成文宪法与不成文宪法的区别点

成文宪法与不成文宪法是英国学者蒲莱士1884年在牛津大学讲学时首次提出的宪法分类，这种分类所依据的标准为宪法是否具有统一的法典形式[8]。通说认为，成文宪法是指由一个或者几个宪法性法律文件所构成的宪法；不成文宪法是指既有书面形式的宪法性法律文件、宪法判例，又有非书面形式的宪法惯例等构成的宪法⑨。可见成文宪法与不成文宪法的关键区别点不在于是由一个还是若干个宪法性法律文件构成，而在于在这些成文的宪法性文件之外，是否还有大量的宪法惯例。我们之所以误判我国1949—1954年的宪法形式为不成文宪法，就是认定成文宪法只能有一个宪法文本，若有几个宪法性法律文件构成，则是不成文宪法，而这显然是不对的，如法国历史上的1875年宪法就由三个宪法性文件组成(《参议院组织法》《政权组织法》和《国家政权机关相互关系法》)，但人们并没有因此认为法国这一时期是不成文宪法⑩。此外，成文宪法是否必须以“宪法”命名？笔者认为不必，如上述法国1875年宪法的三个文件，德国1949年的《基本法》，我国1912年的《中华民国临时约法》等，都未以“宪法”命名，但显然都是成文宪法。

应当指出的是，多文本的成文宪法与不成文宪法确有相同之处——都是由多个(而不是一个)宪法性文件构成，有关宪法的内容均散见于这些不同的宪法性文件之中。如英国有1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》、1911年的《国会法》、1918年的《国民参政法》、1928年的《男女选举平等法》、1969年的《人民代表法》等等，我国1949年9月政协第一届全体会议也产生了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等宪法性文件；但多文本的成文宪法与不成文宪法还有很重要的区别，即在不成文宪法中有大量的宪法惯例存在(这是其号称为“不成文”宪法的缘由所在)，而我国1949—1954年期间基本没有宪法惯例。当时我国立法数量较少，内容也比较粗陋，因此实践中可能创制一些先例填补成文法空白，但这些先例后来是否成为惯例，尤其是它们是否可称之为宪法惯例，则还有待梳理和研究。因此，即便《共同纲领》不能独立承担起“临时宪法的作用”，当时的宪法是多个宪法性文件构成，也不能说明这一时期的宪法就属于不成文宪法，它仍然是成文宪法，只是不同于1954年宪法那样典型的单一文本的成文宪法。

(二)我国1949—1954年的宪法由多个宪法性文件构成

这一时期我国的宪法是由多个宪法性文件构成的，但“多”个是几个？哪些是哪些不是？为什么？还需仔细甄别。

1.《共同纲领》

《共同纲领》无疑是这一时期最重要的宪法性文件，其序言规定了国家的性质、政治基础等政治纲领，第二章规定了国家的“政权机关”，总纲和其他五章分别规定了国家的军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等方面的总原则和相应的具体政策，是这一时期治国安邦的总章程。

但《共同纲领》主要是纲领性规范，全篇纲领性较强而法律性不足，如《共同纲领》的60个条文中，宪法最重要的内容之一——公民权利只在“总纲”中规定了3条，而宪法另一更重要的内容——政权组织形式也只有3条，在第二章“政权机关”的8条(第12-19条)中，并非都是政体条款，且内容过于简单(这是更重要的)。真正属于政体条款的是第12、13、15条，如第12条：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”第13条：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”第15条：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”有些条文(第14、17、19条)严格说不完全是政体条款，如第14条虽然规定的是地方权力体制(军事管制和地方政府相结合)，但地方政府的权力有哪些，军事管制委员会的职权是什么，二者如何分工协作，这些最起码的制度要素都不明确(只规定了组织没有规定其组成和职权)；又如第17条只提出要建立人民司法制度，但人民司法制度的框架是什么，包括什么机关，也没有规定(只规定了原则而未规定组织)；还有第19条规定了“监察机关”这一组织，但它只是设在县市以上各级政府内部(不构成政体板块)，在《共同纲领》对县市以上各级政府是什么都没有规定(甚至政务院都没有提及)的情况下，该条文更像是一个原则(反腐倡廉)。此外第16条规定了国家结构形式的原则，国家结构形式是很重要的，但它并非政体，且作为宪法内容应有较为明确的央地分工(各自的权力范围)，而不能仅仅是一条原则。至于第18条则与政体基本没有关系，是关于国家机关工作人员作风的原则性要求，与政权的组织体制不是一回事。

总之，在《共同纲领》中政权机关的框架并没有搭建完整(只是原则性地规定了人大和政府的地位及其相互关系)，作为政体板块的其他国家机关，如政务院、审判机关、检察机关、军事机关以及这些国家机关与中央人民政府委员会共同构成的中央人民政府体制及其内部关系，都没有相应的条文规范。

2.《中央人民政府组织法》

有关中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署这些政体板块以及这些板块彼此间的关系，较为完整地规定在《中央人民政府组织法》里，如该法第二章为《中央人民政府委员会》(第6-12条)，第三章为《政务院》(第13-22条)，第四章为《人民革命军事委员会》(第23-25条)，第五章为《最高人民法院及最高人民检察署》(第26-30条)，这些条文明确规定了上述机关的性质、地位、组成等等，综合《共同纲领》和《中央人民政府组织法》才能勾画出当时较为完整的政体图谱。因此《中央人民政府组织法》是极为重要的宪法性文件，它比后来的《全国人大组织法》《国务院组织法》《地方人大和政府组织法》《法院组织法》《检察院组织法》等宪法性法律更重要，因为后来的这些组织法是在宪法构建起国家权力的基本框架并明确规定了各机关的性质、地位、组成、任期、职权、内部体制后，对其做出更为具体、详尽的规定，而1949年的《中央人民政府组织法》是在《共同纲领》对国家政体的基本框架尚未搭建完整的情况下，继续对政体的构建工作(而不仅是对已经搭建的政体作出细化性补充)，因此它不是单一文本的成文宪法体制下的宪法性法律(上述组织法才是)，而是多文本的成文宪法体制下的宪法性文件，是宪法本身的组成部分。

3.《政协组织法》

由于政协全体会议在当时有代行全国人大工作的职能，因此《政协组织法》也应纳入这一时期的宪法性文件。

根据《政协组织法》第7条，政协内部的最高机构为政协“全体会议”，在当时拥有类似全国人大的地位。政协“全体会议”的权力，根据《共同纲领》第13条第2款的规定主要有3项——制定中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会，赋予中央人民政府以行使国家权力的职权；但根据《政协组织法》第7条，政协全体会议的职权有5个方面，为什么会有这种不一致呢？笔者认为是因为政协的两个身份引起的，《共同纲领》关于政协全体会议职权的规定，主要是政协作为代行人大这一最高权力机关的职权，这些职权1954年全国人大召开后即结束，还权于人大；而《政协组织法》关于政协全体会议职权的规定，则不仅包括其代行人大职权的内容，还包括政协作为统一战线组织自身的权力，如《政协组织法》第7条规定的“制定或修改中国人民政治协商会议组织法”“选举中国人民政协全国委员会”以及“在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”等，这些是政协自身的权力，1954年后即便它不再代行人大职权，这些职权也继续存在。但是作为宪法意义上的国家权力，应是指政协代行全国人大的职权，即当时政协“全体会议”的权力分为两类，一是宪法性质的最高国家权力，二是作为社团组织的政协自身的权力。

此外，《政协组织法》第6-13条规定的政协全体会议的会议、职权、决议方式、主席团、秘书长、各种委员会以及其常设机关等内容，由于当时政协全体会议执行全国人大的职权，因此这些规定中有些内容相当于后来宪法“国家机构”中“全国人民代表大会”一节的相关内容，而不仅仅是社团内部的机构设置，其地位较之后来的人大组织法更为重要，是宪法权力的体现。如第6条规定：“中国人民政协全体会议，每三年开会一次，由全国委员会召集之。全国委员会认为有必要时，得提前或延期召集之。但第一届由中国人民政协筹备会召集之。”这相当于1954年《宪法》第25条：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一的代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”这一内容在当时属于最高权力机关会议制度的一部分，1954年后才回归其社团章程的地位。

政协“全体会议”闭幕后设立“全国委员会”，根据《政协组织法》第7条第5项，全国委员会由全体会议选举产生，但其职权多是协商性的。根据《政协组织法》第13条规定，全国委员会的职权为：“一、保证实行中国人民政协全体会议及全国委员会的决议；二、协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案；三、协助政府动员人民参加人民民主革命及国家建设的工作；四、协商并提出参加中国人民政协的各单位在全国人民代表大会代表选举中的联合候选名单；五、协商并决定下届中国人民政协全体会议的参加单位、名额及代表人选，并召集之；六、指导地方民主统一战线的工作；七、协商并处理其他有关中国人民政协内部合作的事宜。”在实践中也确实如此，如这一时期全国委员会协商讨论了物价、财经、工商业、税收等重要政策方案与土改、惩治反革命和腐败等重大事项；审议了《土地改革法》《婚姻法》《各界人民代表大会组织通则》《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察院暂行组织条例》等重要法律法规草案；发表了关于抗美援朝、保家卫国的各民主党派联合宣言，通过了关于抗美援朝的决议；为召开全国人民代表大会作了相关筹备工作；等等。由于政协“全体会议”才能代行全国人大的工作，而在其闭会后，政协全国委员会基本上只能起咨询性作用，其职权多是协商性的，因此全国委员会听取中央人民政府的有关报告后应只能提出批评建议，政协全体会议听取这些报告后才有批准通过权(与后来的人大听取一府两院工作报告类似)，但实践中全国委员会似乎代行了全体会议的某些职权，如一致“同意”中央人民政府的有关工作报告。

4.某些零散的宪法性文件

这一时期的宪法除了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》外，还包括一些零散的宪法性文件。如1949年12月16日中央人民政府政务院第11次政务会议通过、同月18日公布的《大行政区人民政府委员会组织通则》，1952年11月15日政务院第19次会议通过的《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》，1954年6月19日中央人民政府委员会第30次会议通过的《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，1952年2月22日政务院第125次会议通过、1952年8月8日中央人民政府委员会第18次会议批准施行的《民族区域自治实施纲要》，等等，这些文件涉及国家结构形式的构建，确定了央地关系的基本结构，因而也应视为宪法性文件。

5.关于“国家标志”的宪法性文件

除上述宪法性文件外，还有关于国歌、国旗、国徽、首都等单行法律文件，它们规定了中华人民共和国的国家标志，也属于宪法的内容之一。如1949年9月27日政协第一届全体会议通过的《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，1949年12月2日中央人民政府委员会第四次会议通过的《关于中华人民共和国国庆日的决议》，1950年6月23日全国政协一届二次全体会议通过国徽图案的决定，等等。

(三)其他宪法性法律文件是法律而不是宪法

这一时期除了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》以及一些零散的宪法性文件和国家标志的宪法性文件外，还有一些宪法性法律文件，在多文本的成文宪法体制下，它们很像宪法性文件，但实际上是法律性文件；由于其内容与宪法性文件有较为密切的关联，因此不同于《婚姻法》《土地改革法》等非宪法性法律文件，类似于后来的宪法性法律。如1949年9月29日政协第一届全体会议通过的《中央人民政府委员会选举办法》《关于选举中国人民政治协商会议全国委员会和中央人民政府委员会的规定》，1949年12月2日政务院第9次会议修改通过的《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》，1952年2月政务院发布的《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，等等。这些宪法性法律文件的内容有的相当于人大议事规则，如《中央人民政府委员会选举办法》规定的是中央人民政府委员会选举的具体操作程序：“三、选举人对于选举票上之候选人无异议时，即请在被选举人姓名上画一圆圈(〇)。”“五、选票上之划写，一律用钢笔或毛笔。”“六、选举违背以上三、四、五三条规定及书写模糊，无法统计者，均为废票。”“七、选举人填写完毕后，应亲自将选举票投入票箱。”有的相当于后来的国务院组织法，如《政务院及其所属各机关组织通则》规定：“各机关得设办公厅；为分掌业务，得设司或处；厅、司或处以下得设处或科。其工作有半独立性质者得设局。其工作有特定性质者得设室(如参事室、会计室、资料室)、组(如财经组、文教组)、所(如研究所)或会(如高等教育委员会)。”“各机关的各级负责人，厅及室称主任，会称主任委员，司称司长，局称局长，组称组长，所称所长，处称处长，科称科长，必要时均得设副职。”“各委得设秘书长、副秘书长，一般机关均得设秘书。各机关得视工作需要，分别酌设顾问、参事、专门委员、工程师、技师、视察等。”“各机关应实行会议制度(如委务会议、部务会议、会务会议、院务会议等)，其所属各部门，亦得分别设各项工作会议。”有的虽涉及民族区域自治制度，但基本上是《共同纲领》《中央人民政府组织法》相关内容的细则性规定，如《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，等等。

在单一文本的成文宪法体制下，宪法和宪法性法律是比较容易区分的，如宪法只有一部，宪法性法律则有一系列(选举法、立法法、地方自治法、各类组织法，等等)；但在多文本的成文宪法体制下，宪法和宪法性法律的区分则有一定难度，如这一时期往往颁布了一系列法律文件，其中哪些属于宪法文件，哪些属于宪法性法律文件？笔者认为，还是应从内容上区分，如规定政权组织形式和国家结构形式的应属于宪法内容，是宪法文件，而关于政权组织性和国家结构形式中某一板块更具体的规则及其程序则应属于宪法性法律文件。从当时的情况看，《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》比较明显属于宪法性文件(构建政体)；规定“国旗国徽首都”的单行决定，因其属于宪法中“国家标志”的内容，也应列为宪法文件。但其他一些零散的法律性文件则需要仔细甄别，如政务院的《政务院及其所属各机关组织通则》，是对《中央人民政府组织法》第三章“政务院”中相关规定的进一步具体化，因而应列入法律性文件；1949年的《政协全国委员会工作条例》，从内容上看也应属于法律性文件(大致类似于后来的全国人大常委会工作条例)；而1949年、1952年、1954年分别颁行的《大行政区人民政府委员会组织通则》《关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，是关于当时大行政区的建立、变更、撤销的文件，属于宪法上央地关系的重要内容，因而应列为宪法文件；此外1952年的《民族区域自治实施纲要》，不仅将《共同纲领》第9条、第50-53条的原则具体化了，而且将这些原则转化为了具体制度，构建了相应的权力体制，如第二章为“自治区”，第三章为“自治机关”，第四章为“自治权利”，第五章为“自治区内的民族关系”，等等，这些都是宪法本身的内容(相当于《宪法》“国家机构”中的“民族自治地方的自治机关”一节)，而不仅仅是宪法性法律的内容。至于1953年2月11日中央人民政府委员会第22次会议通过的《选举法》，应属于宪法文件还是宪法性法律文件？笔者认为在1954年《宪法》之前，它应是宪法性文件，属于多文本成文宪法的一部分；在1954年《宪法》之后，它仅仅是宪法性法律，不再是宪法的组成部分。

(四)我国多文本的成文宪法之启示

我国1949—1954年期间多文本的成文宪法体制虽然只存在短短四年，但历史的痕迹也留给我们一些思考。

首先，成文宪法至少有两种模式。成为宪法有单一文本构成的宪法，这是典型的成文宪法；还有多文本构成的宪法，这是特殊的成文宪法。我国自1908年颁布《钦定宪法大纲》起，历经清王朝、北洋政府、国民党政府以及中华人民共和国，一百多年来制定过几十部宪法，期间经历了起起伏伏的曲折发展，一直被认为是成文宪法国家。但我们还应进一步区分成文宪法的类型，我国历史上绝大多数的宪法是由一部宪法文本构成的成文宪法，但由多个宪法性文件构成的特殊成文宪法形式也曾短暂地出现在我们的历史中，具有临时性、过渡性的特征。

其次，在多文本的成文宪法中，这些文本的效力有高低之分。多文本的成文宪法是由若干宪法性文件构成的，其效力并不相同，而是有高有低，在此并不适用“后法优于先法”的原则，不能将其等同于柔性宪法。从我国这一时期的宪法文本来看，其效力等级主要应以制定机关的地位为判断标准，如政协全体会议、中央人民政府委员会、政务院通过的宪法性文件应分别属于第一、二、三层级；若在同一位阶上，如同是政协全体会议制定的宪法性文件，则应根据其内容作出判断，如《共同纲领》的地位应高于《中央人民政府组织法》，因为《共同纲领》更具有宏观性，即便是关于政体的内容，《共同纲领》规定的是类似于后来宪法《总纲》中关于政体的概括性规范(虽然不完整)，《中央人民政府组织法》规定的是类似于后来宪法《国家机构》中关于政体的各个部分(机构)相对具体的规范。

再次，关于宪法性法律的甄别。宪法性法律在两种成文宪法体制下的作用是不同的，在单一文本的成文宪法体制下，宪法性法律不仅存在，可能还很发达，但它们只是紧紧环绕在成文宪法周围，细化成文宪法中的规范，如我国目前的选举法、立法法、监察法、民族区域自治法、各类组织法等等。而多文本的成文宪法的特点是没有一部单行的宪法文本，宪法本身是由若干宪法性法律构成，这些宪法性法律中的任何一部都不能单独构成宪法，同时它们中的任何一部又都是宪法的组成部分，因此其地位应高于单一文本的成文宪法体制下的宪法性法律。在这一点上，多文本的成文宪法与不成文宪法是相同的(区别在于前者没有大量的宪法惯例)，但这是否如斯通教授认为的那样，成文宪法与不成文宪法就“相结合”了，“成文宪法中有非成文宪法的内容，不成文宪法中有成文宪法的内容”[9]，则可进一步商榷。我国也曾有学者认为：“成文宪法与不成文宪法的分别，仍不过是一个程度问题而已。”[10]笔者认为，多文本的成文宪法与不成文宪法的相同点，确实造成了分辨成文宪法与不成文宪法之间界限的难度，但并非完全不可分。这里应注意的是，成文宪法与不成文宪法虽都有一定的宪法惯例，但其数量和作用仍有较大差异，如美国宪法是成文宪法，其总统连任不超过两届在很长时期内是宪法惯例，这一宪法惯例的作用是很重要的，但这样的宪法惯例在美国不是大量的，因此美国宪法并未因此而变成不成文宪法。有的成文宪法国家确实有较多的宪法惯例，但这些惯例的作用一般较为次要，多是一些具体的工作程序。从内容上看，多文本的成文宪法与不成文宪法都是由一系列宪法性法律构成的，其所规定的内容是单一文本的成文宪法体制下有关宪法和宪法性法律共同规范的内容，如在单一文本的成文宪法体制下，立法机关的职能、组成、任期、会议以及与其他国家机关的关系应规定在宪法中，而关于这些内容的更具体的规则及其程序则规定在有关立法机关的组织法(宪法性法律)中，但在多文本的成文宪法体制和不成文宪法体制下，议会法作为宪法性法律可能既规定立法机关的职能、组成、任期、会议以及与其他国家机关的关系这样的宪法内容，也规定其更具体的规则和程序这样的宪法性法律内容——在此没有宪法和宪法性法律之分，只有宪法性法律(它们的总和即宪法)与非宪法性法律(如刑法、民法)之分，这种多文本的成文宪法体制下和不成文宪法体制下构成宪法的宪法性法律与单一文本的成文宪法体制下处于宪法之外的宪法性法律有明显不同。从这些特点来看，宪法性法律在单一文本的成文宪法体制下其性质较为简单，它们是法律，而不是宪法；在多文本的成文宪法和不成文宪法体制下，则相对复杂，因为它们有的是法律，有的是宪法。可见多文本的成文宪法和不成文宪法确实比较杂乱(其中不成文宪法更为杂乱——因为它还包括大量宪法惯例和判例)，这也是单一文本的成文宪法被更多国家所采用的原因(至少是重要原因之一)吧。

最后，误读《共同纲领》的历史文化原因。为什么我们长期以来认为《共同纲领》在新中国成立初期起临时宪法的作用？学界对此几乎没有疑问和讨论，这固然与我们对这一时期的宪法性文件研究不够有关，但也和我们对究竟什么是宪法的认识有关。不论政界还是学界，我们都过于强调宪法是国家根本法，是治国安邦的总章程，而对宪法搭建国家权力分工之体制及其功能(这更重要)则认识不足。如果从宪法是治国安邦总章程的角度看，《共同纲领》确实很像宪法，它包括政治、经济、文化、军事、民族等各方面的纲领性规定，较为全面，也较为宏观，因此说它在当时起着临时宪法性作用，很容易被人们所接受。但是如果我们从构建国家政权组织这个角度看，就不仅发现《共同纲领》中关于构建政体的条文非常少，构建出来的政体并不完整，同时也很容易发现《中央人民政府组织法》的作用和意义，进而意识到至少是《共同纲领》和《中央人民政府组织法》共同起着宪法的作用。按照这个思路往下走，我们就会进而怀疑当时没有一部宪法性文件能够独立成为宪法(哪怕是临时宪法或起临时宪法的作用)，进而发现由多部宪法性文件共同构成宪法的可能。把宪法“是治国安邦的总章程”还是把宪法作为构建民主共和政体的根本法作为宪法的主要特征，使我们对《共同纲领》及其新中国成立初期的宪法形式作出了不同判断。

事实上，宪法既是国家的根本法，是治国安邦的总章程，也是构建民主共和政体的根本法，这是从不同角度看到的宪法的不同面相。问题是，为什么我们会在宪法的多个面相中强调这一面而忽略那一面？这其中可能有历史、文化的因素。从宪法是治国安邦的总章程看，中国历朝历代都需要治国安邦，也都需要一个这方面的总章程，因此从这一角度出发是很容易接受、也愿意接受作为治国安邦总章程的宪法的。但若从构建民主共和政体的角度看，宪法要配置权力，并设计一套为实现此目的的权力体制，不仅要分工而且要监督，这是我们的历史文化中没有的，是我们很陌生的，也是掌权者(甚至民众)本能地难以理解、难以接受的，因此屏蔽掉这一角度也就是很自然的。我们的思维决定了我们的选择，而我们的思维很多时候是出于习惯。

注 释：

①“在新政权建立之时，各种政治力量都想在其中占有一席之地。因此，确定新政协代表名单尤为重要。中共中央做了一系列工作，最终确定了一份包括共产党和各民主党派、地区、军队、人民团体和特别邀请的23个单位、662位政协代表的名单。”叶介甫：《1949年新政协代表是如何产生的》，载《炎黄春秋》2019年第6期。

②1949年各大行政区和各省市的主席、副主席及主要的行政人员，是由政务院提议，中央人民政府委员会任免或批准任免的。《人民日报》1949年9月30日第1版，转引自范晓春：《中国大行政区研究：1949-1954》，2007年博士论文，第84页。

③全国政协每年的开会时间不超过10天。

④《共同纲领》第13条第2款。

⑤《中央人民政府组织法》第7条。其中第九项的任免各类政府人员包括：“甲、任免政务院的总理、副总理，政务委员和秘书长、副秘书长，各委员会的主任委员、副主任委员、委员，各部的部长、副部长，科学院的院长、副院长，各署的署长、副署长及银行的行长、副行长。乙、依据政务院的提议，任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。丙、任免驻外国的大使、公使和全权代表。丁、任免人民革命军事委员会的主席、副主席、委员，人民解放军的总司令、副总司令，总参谋长、副参谋长，总政治部主任和副主任。戊、任免最高人民法院的院长、副院长和委员，最高人民检察署的检察长、副检察长和委员。”

⑥关于政协与中央人民政府在立法权方面的分工，政协有权制定或修改《共同纲领》和《中央人民政府组织法》(《政协组织法》第7条)，而中央人民政府委员会有权“制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行”(《中央人民政府组织法》第7条)。也就是说，除了制定《共同纲领》《中央人民政府组织法》外，其余的立法权均属于中央人民政府委员会，如1950年6月政协第一届全国委员会第二次会议通过了土地改革法草案，建议中央人民政府委员会审核通过后颁布施行，即关于土地改革法这样的法律，政协只能通过其“草案”，“建议”中央人民政府委员会通过。

⑦见《中央人民政府组织法》第7条第9项。

⑧有学者将之称为“复式成文宪法”。[荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987版，第51页。笔者认为更通俗易懂的名称为“多文本的成文宪法”(区别于单一文本的成文宪法)。

⑨英国式的不成文宪法一般被认为是典型的不成文宪法，此外新西兰也是不成文宪法国家。[荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987版，第59页。

⑩除法国1875年宪法外，芬兰、伊朗、以色列、瑞典等国也是“复式成文宪法”。[荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987版，第54、56页。