我国减贫战略演变与新时代脱贫攻坚成果巩固

安树伟 董红燕

(首都经济贸易大学 a.城市经济与公共管理学院;b.城市群系统演化与可持续发展的决策模拟研究北京市重点实验室，北京 100070)

改革开放以来，我国实现了从普遍贫困、区域性贫困到基本解决贫困的转变。1978—1985年，中国农村的贫困问题开始受到关注，此时的减贫政策主要是通过农村经济发展推动减贫[1]。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组(1993年改称国务院扶贫开发领导小组)，至此中国开始实施大规模的农村减贫战略。经过三十多年的努力，到2020年实现了现行标准下全面脱贫的目标，未来在乡村振兴的背景下如何实现长期减贫，是一个需要从理论上解决的重要问题。

中国学术界围绕不同阶段的减贫战略和成效，进行了多角度探索[2]。关于我国农村减贫阶段划分，曾小溪和汪三贵将其大致划分为保障生存、体制改革、解决温饱、巩固温饱、全面小康五个阶段[3]；王超和刘俊霞根据减贫政策的特征将其划分为体制扶贫、开发扶贫、双轨并行和精准扶贫四个阶段[4]；唐丽霞和刘洋根据瞄准单元划分为区域、县域、村级、户级四个瞄准单元阶段[5]。孙久文、夏添[6]和王俊程[7]根据开发方式将农村减贫阶段划分为区域开发、扶贫攻坚、整村推进、精准扶贫四个阶段。这说明学术界主要从减贫政策特征、政策单元、开发方式等角度对农村减贫阶段进行划分，尤其是以重大制度变革或政策出台为主要依据。本文以减贫战略的瞄准对象为依据，将1978年以来我国农村减贫进程划分为区域瞄准的减贫战略阶段(1978—2000年)、减贫战略的转折阶段(2001—2010年)、以个体瞄准为主的减贫战略阶段(2011—2020年)，分析改革开放以来我国农村减贫战略的演变，并提出新时代巩固脱贫攻坚成果的实现路径。

一、区域瞄准的减贫战略阶段

以1978年农村居民人均年收入100元的贫困标准计算，当年中国农村有绝对贫困人口约2.5亿人，贫困发生率达到30.7%[8]，当时中国广大农村属于普遍性贫困。1978—1985年，中国政府没有提出明确的减贫战略，是以经济体制改革推动的减贫行动，因部分特殊困难地区自然条件恶劣、经济发展缓慢，1986年开始区域开发式扶贫，通过区域经济增长带动地方经济发展，从而帮助贫困人口脱贫，我国全面进入了大规模减贫政策推动的区域瞄准的农村减贫战略阶段①。

区域瞄准的减贫战略是在贫困面比较大的情况下，通过促进贫困地区经济增长带来的就业增加和社会发展，带动区域内绝对贫困人口脱贫和自我发展能力的提升，实现贫困地区全面进步[9]。其主要特征表现为：第一，典型的区域瞄准性。1986年开始，中央政府以18个集中连片贫困地区②和592个国家级贫困县③作为瞄准单元进行重点扶持。第二，通过区域经济发展带动脱贫。其基本点是，通过促进农业发展、发展乡镇企业和加工企业、输出劳务等，增加贫困户的农业收益、非农收益和扩大异地就业[10]。第三，强化区域的造血功能。即国家通过以工代赈、扶贫贴息贷款、财政资金、科技扶贫、产业发展、移民等手段，改善贫困地区基础设施，发展特色优势产业，开发利用当地的特色资源，发展商品生产，进而实现脱贫致富。

通过实施区域瞄准的减贫战略，大规模贫困人口实现脱贫，农村普遍贫困状况得到较大缓解。绝对贫困人口数量迅速下降，按照1978年的贫困标准，1985—2000年，全国农村绝对贫困人口由1.25亿人迅速减少到3209万人，贫困发生率从14.8%快速下降到3.5%(见图1)；贫困县农民收入与全国差距持续缩小，国家级贫困县农民人均纯收入由206.0元增加到1338.0元，占全国农民人均纯收入比重由51.8%提高到59.4%(见表1)。贫困地区发展能力逐步增强，大多数贫困人口通过非农产业获得就业机会、发展农业等生产性方式脱贫，使脱贫人口增强了对未来生活的信心[11]78；贫困地区经济快速发展，1994—2000年，国家级贫困县农业增加值年均增长7.5%，工业增加值年均增长12.2%，粮食产量年均增长2.0%，农民人均纯收入年均增长12.8%[12]。

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表1 1985—2000年国家级贫困县与全国农民人均纯收入

区域瞄准的减贫战略有效促进了贫困地区经济发展，但对改善其中特殊困难群体生活状况作用较小[9]；以贫困地区和贫困县作为瞄准单元，在贫困人口覆盖方面容易产生漏出效应，如1992年8000万绝对贫困人口中有2300万人在非贫困县[13]139，1998年全国有一半的农村贫困人口分布在非贫困县[8]；大多数农村开发式扶贫都集中在发展农村产业，随着经济发展水平的提高，农业对农民收入的贡献逐渐下降[14]，农业的减贫效益递减；区域瞄准的减贫战略是政府主导的自上而下的扶贫干预活动，对提升贫困人口的知识体系、面对复杂市场环境的生产决策能力重视不够，扶贫政策的有效性开始降低[13]141-142。

二、减贫战略的转折阶段

进入21世纪， 一些偏远山区和民族地区面貌有了很大改变，但贫困群体的教育、卫生、社会福利等方面的需求日益增强。我国绝对贫困人口的分布由区域分布逐渐转向点状分布，这就要求减贫战略应更加瞄准贫困群体，以更好地体现以人为本的发展理念[15]17-18，[16]。由此，中国农村减贫战略进入了转折阶段。

2001年国务院发布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，标志着我国进入了农村减贫战略的转折阶段。第一，贫困瞄准兼顾了贫困地区、贫困村和贫困人口。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》继续坚持开发式扶贫方针，将贫困人口相对集中的老、少、边、穷地区作为扶贫开发的重点，要求以贫困乡、村为单位，加强基础设施和公共服务建设，强调扶贫工作的对象是绝对贫困人口。这样既兼顾了贫困地区，也兼顾了贫困村和贫困人口。第二，贫困地区的范围有所缩小，对民族地区高度重视。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》将贫困人口集中的中西部民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，进一步向西部地区和民族地区倾斜。第三，整村推进扶贫，扶贫资源倾向于到村到户。通过集中利用较大规模的资金在短时间内改善贫困村的生产生活条件，促进各类项目之间相互配合以发挥更大效益，标志着中国将资金分配开始由县级瞄准向村级瞄准转移。第四，对非贫困地区的贫困人口和特殊困难群体予以扶持。允许部分资金用于非扶贫工作重点县的扶贫工作，但是其比重不得超过30%；把残疾人也纳入扶持范围。

2001—2010年，在国家大力扶持下我国农村减贫成效显著。首先是绝对贫困人口大幅减少。无论按照1978年标准还是2008年标准④，2000—2010年，全国农村绝对贫困人口数量和贫困发生率都有较大幅度下降(见图2)。其次，农村居民人均纯收入不断增加。2002—2010年，扶贫重点县农村居民人均纯收入年均增长12.2%，略高于全国农村居民平均水平，但与全国农村居民收入的绝对差距依然在扩大(见表2)。最后，扶贫重点县基础设施条件逐步改善。2002—2010年，扶贫重点县行政村的通公路比率、通电率、通电话率、接收电视节目率分别从95.4%、96.8%、83.8%、95.8%增长至99.5%、98.8%、98.4%、98.3%[17]。

表2 2002—2010年扶贫重点县农民人均纯收入与全国比较

转折阶段的减贫战略在有效缓解贫困程度的同时，政策精准度有待提高，整村推进战略并没有完全转向对绝对贫困人口的瞄准，贫困村的个别富裕群体比贫困群体受益可能更多；整村推进的资金也不足，据不完全统计，要彻底解决一个村的贫困问题，平均每个村至少需要投入228万元，但是每个村实际获得的扶贫资金仅为34万元[13]178，[18]；连片特困地区扶贫开发协调成本偏高，连片特困地区横跨多个行政区，尚未建立同一片区的跨区域合作协调机制，片区内部资源共享与协作交流成本高[18]；每年减贫人口越来越少，经过多年来不断的扶贫开发，容易脱贫的贫困人口已经脱贫，剩下的贫困人口大多致贫原因复杂，扶贫成本高，减贫边际效应逐渐递减。

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三、以个体瞄准为主的减贫战略阶段

2011年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”⑤意味着从过去解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时明确提出了精准扶贫的重要思想，中国农村减贫进入以个体瞄准为主的减贫战略阶段。

精准扶贫将扶贫瞄准单元下沉到户到人，主张根据贫困户的致贫原因、自身条件和环境，选择合适的扶贫方式，从而拔出“穷根”，实现真正意义上的脱贫致富[11]83，[19]。第一，保证了扶贫对象的精准识别。通过建档立卡识别机制，到2014年年底，全国农村识别贫困户2948万户、绝对贫困人口8962万人。第二，是一种外部介入式全过程精准扶贫。中国不仅满足于扶贫资源的准确和有效传递，而且同步关心扶贫的全过程精准，具有典型的外部介入性[11]83，[15]31-35。第三，多途径帮扶。根据不同的致贫原因，采取有针对性的帮扶，保证全部贫困人口按时脱贫。第四，聚焦民族深度贫困地区。尤其是对“三区三州”⑥采取特殊措施，解决深度贫困地区和特殊困难群体的脱贫攻坚问题[11]98。2011年以来，中国政府通过创新和建立精准扶贫、精准脱贫的政策和干预体系，实现了农村贫困人口的大幅度减少，2020年顺利完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

以个体瞄准为主的减贫战略在取得显著减贫成效的同时，也存在贫困人口识别的偏差。普遍采用的由村里上报扶贫对象的方式可能导致真正的贫困户被漏掉[15]45-46。扶贫政策灵活性也较差，贫困户具体的致贫原因、经济条件、脱贫意愿等无从知晓，很难制定相应的脱贫策略[14，20]。扶贫成本偏高，一是资金成本高，平均每减少一个绝对贫困人口中央需要投入5424元；二是人力成本高，2014—2019年全国扶贫在岗工作队由11.7万个增加到25.5万个，在岗驻村干部由40.0万人增加到92.0万人[21]，驻村干部与绝对贫困人口比例由1∶175提高到1∶6。

四、我国农村减贫与巩固脱贫攻坚成果面临的新形势

1978年以来，我国农村减贫战略经历了区域瞄准的减贫战略阶段、减贫战略的转折阶段、以个体瞄准为主的减贫战略阶段，扶贫瞄准单元由面到点，更加精准；扶贫方式由单一性到多元化，更具有效性；扶贫目标从解决温饱到让人民更有尊严的生活的转变，更加体现了以人民为中心。2020年中国实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫目标后，并不是说绝对贫困问题彻底解决了。随着乡村振兴战略的深入推进，到2035年基本实现现代化的目标对减贫工作与巩固脱贫攻坚成果提出了更高要求。

(一)绝对贫困标准不高，与全国农村的收入差距依然较大

1978—2010年，我国农村绝对贫困标准逐步提高，但由于财力等原因贫困标准并不高。现行农村贫困标准(即2010年标准)是2010年不变价农民人均纯收入2300元，这是结合“两不愁、三保障”确定的基本稳定温饱标准，仅相当于当年全国农村居民家庭人均可支配收入的36.7%⑦，按当年汇率计算人均每天0.93美元⑧(见表3)。2020年农村绝对贫困标准以2010年不变价计约4000元，仅相当于2020年全国农村居民人均可支配收入的23.3%⑨，按当年汇率测算，折合579.9美元。如果以2010年贫困标准衡量，1978年我国农村有绝对贫困人口7.7039亿人，是1978年标准的3.08倍，贫困发生率高达97.5%(见图3)。2013年以来，中央政府加大了对贫困地区的扶持力度，贫困地区农民人均可支配收入与全国的相对差距逐步缩小，但绝对差距仍然在扩大。特别是连片特困地区与全国的差距更大(见图4)。

表3 1978—2010年我国农村绝对贫困标准及占当年农村居民人均可支配收入的比重

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我国农村相对贫困问题也逐渐突出。按五等份分组的贫困地区农村居民人均可支配收入看，收入水平越高的组与全国差距越大。2019年贫困地区中间收入户与全国中间偏下户、贫困地区中间偏上户与全国中间收入户的收入水平基本相当(见表4)。

表4 2019年全国贫困地区按五等份分组的农村居民人均可支配收入与全国比较

(二)减贫与巩固脱贫攻坚成果难度比较大

随着绝对贫困人口的减少，政策的减贫效应递减，如果不加大政策扶持力度则减贫难度将会逐渐增加。以1978年标准测算，最高年减贫人口是1988年，减贫2600万人，到2007年仅减贫669万人；以2010年标准测算，2011年减贫4329万人，到2019年仅减贫 1109万人，2020年减贫551万人(见图5)。有不少深度贫困群体的脱贫主要依靠特惠政策扶持，一旦扶持政策退出，保持收入持续增长、稳定脱贫任务难度较大[22]222。据调查，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万人存在致贫风险[23]。这表明，随着国家减贫政策的实施，按照现行绝对贫困标准区域性整体贫困已经根本解决，但是，在一些极个别深度贫困地区因致贫原因的复杂性和多样性，减贫与巩固脱贫攻坚成果的成本很有可能逐步提高。已经脱贫的相对贫困群体尚缺乏“造血机制”，主要依靠国家政策稳定脱贫成果，返贫风险比较高，未来我国农村减贫与巩固脱贫攻坚成果仍需要付出相应的努力。

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(三)连片特困地区仍是减贫与巩固脱贫攻坚成果的重点区域

2018年，我国14个连片特困地区生产总值53480亿元，三次产业结构为20.3∶37.4∶42.3；户籍人口人均地区生产总值21802元，仅分别相当于全国贫困地区的96.6%、全国平均水平的33.3%。14个连片特困地区户籍人口24530万人，占全国总人口的17.6%；2010年以来连片特困地区的发展状况显著改善，但农村居民人均可支配收入与全国比较仍偏低(见图4)。2018年，14个连片特困地区医院床位数为103万张，只占全国的12.3%，显著低于其户籍人口所占比例[24]。2019年，与全国平均水平相比连片特困地区农村居民人均可支配收入中经营性收入和转移净收入比重较高，而工资性收入和财产净收入比重较低(见表5)。特别是“三区三州”等深度贫困地区自然条件差、产业吸纳就业能力弱、致贫原因复杂，巩固脱贫攻坚成果仍面临诸多特殊困难。

表5 2019年连片特困地区农村居民人均可支配收入构成与全国比较

(四)贫困人口收入增加缺乏当地的产业支撑

我国农村减贫工作的阶段性特征，弱化了对减贫工作长期性、复杂性和艰巨性的认识，并且在一定程度上对减贫战略长期性和制度全面性认识不足[25]。即使在个体瞄准的精准扶贫制度设计和具体实践中，总体上还是将提升贫困人口生活水平和发展能力作为优先目标，而贫困人口自我发展的能力则需要进一步提高[11]83。由此导致农民收入来源主要靠农业农村之外的城市产业支撑。2014—2019年，贫困地区农村常住居民工资性收入占可支配收入的比重由32.7%增加到35.3%，而经营净收入比重由44.3%下降到36.0%。这种外源性的增收模式短期可以见效，但因缺乏产业支撑和内生动力而难以持久。

五、新时代巩固脱贫攻坚成果的路径

党的十九大报告中明确指出：我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。因此，从巩固脱贫攻坚成果角度而言，未来一段时期连片特困地区仍然是我国农村减贫和巩固脱贫攻坚成果的主战场，针对绝对贫困人口集中式分布的特征，2020年之后需要继续采用区域瞄准的减贫战略，以区域经济增长带动脱贫，缩小连片特困地区与其他地区的发展差距；针对已经脱贫人口的特殊性，致贫原因的多样性、差异性和个体性，区域瞄准的漏出以及相对贫困问题日益突出，需要采用个体瞄准的减贫战略。因此，新时期我国持续减贫和巩固脱贫攻坚成果应该坚持区域瞄准和个体瞄准并重。

(一)科学识别瞄准对象

客观来讲，中国确定贫困地区和绝对贫困人口，既有谋求政治稳定的考虑，又有平衡地区之间差距的意图。精准识别瞄准对象，并适时进行动态调整就非常重要。一是适当调整连片特困地区的范围。连片特困地区的精准扶贫离不开区域性连片开发，只有区域性连片开发才能够容纳水利、能源、交通等基础设施建设以及跨行政区的产业支撑[26]。未来，应该以中西部省际交界区域和革命老区、民族地区、边境地区、生态退化地区为重点，科学识别贫困区域，避免形成贫困的代际传递。连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚离不开区域性中心城市的辐射和带动，然而过去部分连片特困地区的划分过于强调贫困县，从而缺乏中心城市的带动。如燕山-太行山片区、吕梁山片区均没有城市；大别山区只有麻城一个县级市，2020年建成区人口28.7万人；四省藏区最大的城市格尔木，2020年建成区人口只有22.3万人。因此，从区域瞄准的角度，在新时代巩固脱贫攻坚成果中对于原部分连片特困地区(如燕山-太行山片区、吕梁山片区、大别山区等)的范围宜进行调整，要适当包括一定数量和规模的中心城市，通过特殊政策提升中心城市辐射带动能力以带动周边地区发展，这是连片特困地区巩固脱贫成果的重要保证。二是适时划定相对贫困线。世界银行将收入等于或低于社会中位收入1/3的社会成员视为相对贫困人口，部分国家将收入低于社会中位收入40%的人口归为相对贫困人口[27]。迄今为止我国政府尚未划定相对贫困线，如果按照世界银行的标准，以2020年中国农村居民中间收入户(20%)人均可支配收入14712元为中位收入测算，则农村相对贫困线约为9808元，贫困地区农村常住居民约40%均处于相对贫困状态。如何划定农村相对贫困线，需要进行深入研究。三是科学建立绝对贫困线的调整机制。2010年中国贫困标准仍然偏低，相当于每天消费0.5 kg米面、0.5 kg蔬菜、50 g肉或1个鸡蛋，每天获得8778 kJ热量和60 g左右的蛋白质[11]24，大体相当于世界银行的极端贫困标准[28]。我国已经全面建成小康社会，到2035年基本实现社会主义现代化最艰巨、最繁重的任务在农村[29]。为适应新的形势和要求，为了使贫困人口更好地享受发展成果，应该科学建立绝对贫困线的调整机制，保证扶贫标准随经济发展水平稳步提高⑩。当然，目前更重要的是健全防止返贫动态监测和帮扶机制，通过乡村振兴和农业农村现代化提高脱贫人口的收入水平，防止发生规模性返贫。

(二)对不同类型贫困人口分类扶持

巩固脱贫攻坚成果，要在现有精准扶贫制度体系下，对于已经脱贫的特殊困难群体，通过保障性的扶贫政策，将其尽可能全部纳入农村低保或特困人员救助范围，及时予以救助[29]；从制度层面做好扶贫开发与医疗救助衔接，稳定保障这部分人的“两不愁、三保障”。对于已经脱贫的一般困难群体，继续坚持开发式帮扶，通过发展职业教育帮助其提高就业竞争力，针对市场发展的用工需求，开展职业技能培训、语言培训，提升贫困群体的综合能力；针对特色产业发展，对贫困群体开展科技培训、专业培训，提升产业技术水平和专业技能，依靠双手勤劳致富。如果未来中国政府提高农村绝对贫困标准，那么农村将又会出现一定数量的绝对贫困人口，就需要以更大的力度、更精准的政策解决绝对贫困问题。对于相对贫困人口，需要从机制上完善相对贫困的治理，强化产业发展，多方位创造就业机会，提高劳动者报酬在收入分配中的比例，缩小不同收入人群之间的差距，提高基本公共服务整体水平和均等化程度[11]318，[27]。

(三)有效发挥连片特困地区区域性中心城市的作用

14个连片特困地区总面积389万km2，2020年有城市70个(其中地级市37个、县级市33个)，城市密度为0.18个/万km2，仅相当于全国平均水平的25.4%。2020年多数城市属于建成区人口在50万人以下的小城市。达到大城市规模的只有赣州，达到中等城市规模的只有天水、十堰、汉中、广元、怀化、拉萨，共6个城市(见表6)。因此，对于连片特困地区的大中型城市而言要充分发挥对周边地区的带动作用，通过降低中心城市与周边地区的生产要素流通成本，提高劳动力通勤效率，促进中心城市的人口、资金、产业等生产要素更畅通、更快速地向周边地区扩散，推动公共服务向中心城市周边地区延伸、社会事业向农村覆盖。对于连片特困地区规模较小的城市，要通过提升城市承载力，增强产业发展功能，促进城市尽快成长，为发挥带动作用创造条件。一方面，要通过科学规划、挖潜增效、创新驱动等途径，促进市政公用、环境卫生等设施扩能提级。完善基础设施建设，优化交通路网结构，推动城市土地挖掘潜力和集约利用，提高土地的产出效率，完善城市污水和垃圾处理设施，改进生产工艺，发展循环经济，增强资源环境承载力。另一方面，要完善产业配套能力，支持本地传统产业转型升级，加快发展“富民产业”，培育现代产业体系。

表6 2020年14个连片特困地区建成区人口前三位的城市

(四)持续改善连片特困地区的基础设施和公共服务水平

完善的基础设施和良好的人居环境，是关系贫困地区人的生活质量和发展质量的关键性要素，也是巩固脱贫攻坚成果的重要保障。连片特困地区地理位置偏远、交通条件落后、基础设施不完善、人力资本不足等已成为制约其发展的瓶颈，应继续加强基础设施建设，实现水、电、路、网、通信、广播等基础设施村村通，提升乡村公路、县域公路等级，实现高质量的水利、信息等基础设施通村到户，改善住房条件，提升住房质量，改善饮水生产条件，保障贫困群体住房和饮水安全，提升贫困地区人居环境。教育是提高贫困人口自身发展能力、激发贫困人口内生发展动力的基础，应加大对贫困地区的教育投入，建立完善的义务教育教学点，加强学前教育，适时将学前教育纳入义务教育阶段，并在人员、资金上给予足够保障。更新改善贫困地区基础教育、职业教育、继续教育的设施，使办学硬件条件与全国平均水平持平，重视高等教育与职业技术教育的发展；通过优厚待遇，引进优质的教师人才，提高本地教师收入水平，稳定教师队伍，以全方位提高公共教育服务水平。培育更多行业协会、商会、志愿服务等社会组织，引导社会各界参与提供公共服务；提供阶梯式医疗、养老、就业扶持、社会保障、公共文化等各类基本公共服务，不断扩大公共服务覆盖范围。

(五)促进不同类型连片特困地区经济发展

连片特困地区是新时代巩固脱贫攻坚成果的重点区域，连片特困地区包括省际交界区域和革命老区、民族地区、边境地区、生态退化地区等，当然不同类型地区之间互有交叉。对于秦巴山区、武陵山区、燕山-太行山地区、大别山区、罗霄山区等省际交界区域，要促进基础设施互联互通、公共服务共建共享，通过合作共建产业园区，探索区域利益分享机制，消除省际合作障碍，加强省际合作交流，建立一体化的体制机制，促进生产要素跨区域自由流动，形成一体化的利益共同体；对于六盘山区、秦巴山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等革命老区，要完善基础设施建设，提升公共服务质量，赓续红色基因，推动绿色发展，增进老区人民的福祉；培育壮大特色产业，通过创新驱动提升发展能力，促进城乡产业融合发展，增强老区发展活力；对于西藏、四省藏区、南疆四地州、乌蒙山区等民族地区，要全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识，改善民生，凝聚人心，以增强自我发展能力、推动基本公共服务均等化和基础设施通达程度基本均衡、促进各民族交往交流交融为重点，推动民族地区经济社会持续健康发展；对于滇西边境山区、西藏、南疆四地州等边境地区，要完善沿边地区基础设施，有序加密铁路网络，完善口岸后方铁路集疏运体系，加快沿边开发开放试验区、综合保税区、边境经济合作区、边民互市区等各类开发开放平台建设，通过壮大边境城市(镇)带动边境地区发展；对于滇黔桂石漠化地区等生态退化地区，要按照生态文明要求，结合区域生态功能定位，发展特色生态产业，转变生产生活方式，完善国家财政补助政策，努力将生态优势转变成经济优势，实现生态产品价值的及时转换[22]241-266。

总体而言，2020年我国实现了现行标准下农村绝对贫困人口全部脱贫的阶段性目标后，中国的减贫任务并没有最终完成，随着乡村振兴战略的深入推进，到2035年要完成基本实现现代化的目标，目前较低水平的农村绝对贫困线需要适时进行动态调整，农村相对贫困问题将逐步突出，这对农村减贫工作和巩固脱贫攻坚成果提出了更高的要求。2020年之后，我国巩固脱贫攻坚成果的有效路径是区域瞄准和个体瞄准并重，以全面深化农村改革为主线，以乡村产业、人才、生态和文化振兴为重点，切实做好脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，全面实施乡村振兴战略，改善农村基础设施和人居环境，促进乡村产业振兴，提升人民生活质量，增强农民内生发展动力，建立农民持续增收和脱贫致富的长效机制，到2035年使贫困地区与全国其他地区一道基本实现现代化。

注 释：

①1978—1985年是以农村联产承包责任制为制度创新的减贫行动，鉴于当时中国农村的普遍贫困状态，这一阶段可以作为区域瞄准减贫战略的起始阶段。

②18个集中连片贫困地区分别是：沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，努鲁尔虎山区，太行山区，吕梁山区，秦岭大巴山区，武陵山区，大别山区，井冈山和赣南地区，定西干旱地区，西海固地区，陕北地区，西藏地区，滇东南地区，横断山区，九万大山地区，乌蒙山区，桂西北地区(参见张磊：《中国扶贫开发政策演变：1949—2005年》，中国财政经济出版社2007年版，第76-77页)。

③1986年国家确定了331个国家级贫困县，各省(自治区)确定了368个省级贫困县，合计699个贫困县；1994年《国家八七扶贫攻坚计划》启动以后，国家重新确定了592个国家级贫困县；2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》出台后，将国家级贫困县改称为国家扶贫开发工作重点县，并调整了重点县的名单，最后确定的重点县仍为592个(参见吴国宝等：《中国减贫与发展1978～2018》，社会科学文献出版社2018年版，第28页)。

④按2000年价格每人每年865元。

⑤即“两不愁、三保障”。

⑥三州指四川凉山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州。

⑦参见《中国扶贫标准低于世界银行标准？国家乡村振兴局回应》，中新经纬，2021-04-06。

⑧如按照购买力平价，中国的贫困标准会有较大幅度提高。

⑨从2013年开始，国家统计局实施了城乡一体化住户调查，统一发布全体居民可支配收入和按常住地区分的城乡居民人均可支配收入，与过去农村居民人均纯收入口径存在差别。在“十二五”期间仍推算发布农村居民纯收入，自2016年开始不再推算发布农村居民纯收入。农民人均纯收入与人均可支配收入的主要区别是：从纯收入中扣减了缴纳的社保费用等转移性支出和生活贷款利息等财产性支出。

⑩按照世界银行的中等偏低贫困线每人每天3.2美元，按汇率折算我国贫困标准约为8059元，相当于2020年全国农民人均可支配收入的47.0%；按购买力平价折算约为4453元，相当于2020年全国农民人均可支配收入的26.0%。