跨境数据贸易规制的国际规约与中国因应

眭占菱　刘敏

摘   要：全球競合关系下聚焦数据生产要素和数字化交易工具的跨境数据贸易是后疫情时代数字生态建设的关键支撑。跨境数据贸易逐渐呈现出内容庞杂、技术密集、正向清单覆盖不足以及成本低廉等特征。传统的经贸规则与谈判机制无力解决数据贸易链上确权难、定价难、互信难与监管难等问题。不同国家和地区在地缘因素、文化传统、科技水平以及产业数字化转型状况等持续影响下秉持差异化的利益诉求，相关国际规约呈现出国别调控割裂化、多双边规则殊别化、区域性规制社群化与开放式规范零散化的复杂格局。我国亟待立足国家大数据发展战略，打造基于安全发展宗旨的跨境数据贸易规制的顶层设计，积极探索主导建设全球统一的数据承载介质标准、跨境通路管控机制、交付主体行为限定以及交易流程监督管理等的具体路径。

关键词：大数据；跨境数据贸易；国际规约；中国因应

中图分类号：D996.1   文献标识码：Ａ   DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2022083

The International Regulations of Cross-border Data Trade and Chinas Response

Abstract Cross-border data trade focusing on data production factors and digital trading tools in the context of global competition and cooperation is a key support for the construction of digital ecology in the post-pandemic era. It is gradually characterized by extensive participation， diverse content， intensive process technology， insufficient coverage of forward lists， and low actual cost. The traditional economic and trade rule system and negotiation mechanism are unable to solve the problems of right confirmation， pricing， mutual trust and supervision in the cross-border trade chain of data. Based on geopolitical factors， the cultural traditions， the level of data science and technology， the status of the digital transformation of industries， countries and regions have different interest requirements. The related regulations show a complex pattern of fragmentation of national regulation， specialization of multilateral and bilateral rules， socialization of regional regulations and fragmentation of open norms. Based on the security development strategy， China urgently needs to improve the top-level design of cross-border data trade regulation and actively explore the data bearing medium standard， cross-border channel control mechanism， delivery subject behavior restriction and transaction process supervision sandbox in line with interests.

Key words big data; cross-border data trade; international regulations; Chinas Response

第四次全球化浪潮持续驱动虚实交融的数智化应用场景迭代拓展，多样化的信息通信技术迅速渗透经济社会生活的方方面面，加之复杂多变的国际政经环境下超预期的疫情状况大幅减少了人群的远距离流动，导致跨越地理界域的数据产品和数据服务的交易量级迅速放大且所涉数据类型日渐丰富，已经成为新兴的国际贸易形态。广义的跨境数据贸易包括了贸易方式数据化和贸易对象数据化等双重含义。所谓跨境贸易方式的数据化是指参与主体依托数据平台或运用数据工具推进国际贸易流程与开展跨境支付的数字化转型。所谓跨境贸易对象的数据化是指以数据产品或数据服务为交易对象的国际贸易形式。

随着物联网环境、区块链技术、云处理平台、人工智能算法模型和虚拟现实场景等在跨境贸易的数字化对象、数字化工具和数字化流程中的综合运用，不仅模糊了产业发展中线上与线下的固有界限，大幅提升跨境数据贸易产出数据的价值，亦在广域实际运作中暴露出单边调控割裂化、多双边规则殊别化、区域性规制社群化与开放式诸边规范零散化等治理难题。亟待厘清跨境数据贸易对于协同推进数字化和绿色化双转型、助力数字生态关键技术开发、促进数字经济高质量发展以及完善社会结构与改善生活环境的突出效用，探索主权国家和地区基于殊别的地缘政治需求、信息科技水平、公共安全利益、区域文化状况与发展规划而秉持的各具特色的治理诉求，深入分析经贸利益优先的美式规约、人权利益优先的欧式规约、安全与发展利益并重的中式规约等基于殊别优先诉求的国别规约和正和博弈下的超小规模协同规约、动态博弈下的区域协同规约、变和博弈下的开放协同规约等基于利益协同的诸边规约，进而搭建一整套透明公允、合法合理、科学高效的跨境数据贸易规制体系的顶层设计与细化规则，充分发挥数据产业大国在填补全球日益扩大的数据鸿沟、推动技术进展与经济发展中的重大效用。

1   跨境数据贸易的多维效应

后疫情时代中海量数据资源广泛融入价值创造过程，全面驱动前沿科技进步、公共安全与公共卫生保障、持续经济增长与绿色生态维护。全球加速产业数字化和数字产业化双向发展进程的背景下，跨境数据贸易强有力地推进全域研发、生产、流通、消费等完整流程的价值链协同，助力改进平衡诸边利益诉求的数据资产定价算法与收益分配平台，提升以区块链和隐私计算等为代表的交叉信息技术并拓展应用场景，大幅降低国际经贸信息开放共享与跨境传输成本，驱动超连接时代的社会发展。

1.1    跨境数据贸易的技术效应

跨境数据贸易围绕高价值数据资源展开或使用多种数据工具。以具有复制性、高效性、零散性、互操作性等内生特征的海量数据为核心要件的跨境数据贸易呈现出不同于传统国际贸易的技术先进性与流程复杂性，既对于来自不同国家和地区的参与主体的技术能力提出较高要求，亦迫切需要通过治理规约对抗技术霸权与技术滥用。如跨境数据贸易中频繁的数据连接、数据流动与互操作需求导致数据溯源、流程控制和交换次数核准等需要强有力的技术支撑和全面科学的治理框架。同时，数据是数字技术的核心动能。健康有序的跨境数据贸易机制为数字生态的关键技术研发与前沿应用提供了良好基础。

1.2    跨境数据贸易的经济效应

跨境数据贸易以海量数据资源为交易内容或采用大幅降低信息搜索与进出口流程成本的数字化交易形式，不断加固数据资源化与数据资产化的进程，高速提升计算生产力，充分融合资本、劳动和土地等其他生产要素，合理解释经济指标之间的内在联系和经济发展规律，助力生产经营的决策优化、流程创新并加速各类资源的流转速度。持续增长的跨境数据流动成为深度挖掘多源融合数据价值的重要途径，分析数据关联主体对不同参数的最优响应指数，支撑活跃的数据要素市场，驱动新兴技术与业态创新的协同发展，助力妥善解决数字生态的不平衡、不充分、不规范等棘手问题，推动数字经济形态高质量发展。

1.3    跨境数据贸易的社会效应

全球迅速发展的跨境数据贸易改变了传统商品贸易和服务贸易的对象或方式，使得公权部门、社会组织、众多企业和广大居民深刻认识到数据资源与数据工具对于建设完善公允有序的社会结构、自由平等的交互关系和高效便捷的生活环境的巨大价值，进而积极完善数据安全发展战略、数据产权制度以及数据跨境治理机制。可达全球的零距离传输逻辑大幅提升跨境数据贸易在重塑数字社会结构和数字生活情境中的重要效用。如包含了患者个人数据和公共卫生数据的医疗健康数据不仅关乎主权国家和地区的人口信息安全，亦直接影響防治全球大流行病的实际成效。此类数据的跨境价值开发有助于在服务保障公共健康的前提下兼顾医患双方的利益关系，推动人类社会健康有序发展。

2   跨境数据贸易规制的国际规约

全球性数字经济浪潮下跨境数据流动日趋频繁，传统的经贸规则体系与谈判机制难以适应跨境数据贸易的参与主体更为多元、交易流程更具技术性、交付内容更易复制、正向清单难以覆盖多样交易形式以及实际支付成本更为低廉的全新变化，无力解决整个贸易链条上的确权难、定价难、互信难、监管难等问题，甚至因不合理的数据本地化要求引发涉及偏见歧视的恶性事件，影响中小企业进入国际市场，威胁国家安全和公共安全，阻却数据产品和数据服务的跨境传输与自由交易。

面对跨境数据贸易规制这一争夺国际话语权的重要阵地，不同国家和地区基于地缘政治因素、数据科技水平、公共安全利益、产业数字化转型状况以及各具特色的传统文化和发展规划，秉持具有明显差异的治理诉求，相关规约呈现出国别调控割裂化、多双边规则殊别化、区域性规制社群化与开放式诸边规范零散化的复杂格局。

2.1    基于殊别优先诉求的国别规约

近年来，爆发性增长的数据资源导致全球数据鸿沟日益扩大。不同国家和地区处于各自发展阶段的数据技术及其应用创新进一步拉开数字化转型与新兴数据业态的差距。如2021年美国数字经济蝉联世界第一，规模达到15.3万亿美元；中国位居第二，规模为7.1万亿美元；位于第47位的塞浦路斯的规模则仅为42亿美元［1］。为了构筑有益己方的数据跨境营商环境，各国纷纷出台充分体现自身优先诉求的单边规约。

2.1.1   经贸利益优先的美式规约

美国是全球领先的信息技术大国，在数据贸易领域明显的竞争优势使其优先考虑经贸利益、积极推进跨境数据自由流转，通过单边规约促进涉美数据市场迅速壮大。如《澄清境外数据的合法使用法案》（Clarify Lawful Overseas Use of Data Act）［2］及附属的多个伙伴协议为更有效的跨境数据流动铺平道路［3］，凭借长臂管辖将公权触手延伸到全球范围内任何与其发生最小关联的厂商数据之中［4］；美国贸易代表办公室设立通信、计算机贸易服务和数字贸易工作组，专门负责实施强有力的约束性数据贸易规则，并在世贸组织（WTO）和亚太经合组织（APEC）等国际协谈中推进美国数据贸易的优先事项［3］；美国商务部认为，政府对出口贸易的核心支撑是助力企业打破全球数据壁垒，随即出台的《数字贸易参赞计划》（Digital Trade Attache Program）［5］在驻欧盟、中国、日本、新加坡等使馆中指定承担专业知识培训职能的数据贸易官员，帮助美企快速识别所在国的数据贸易壁垒并及时制定应对措施和谈判诉求。

2.1.2   人权利益优先的欧式规约

欧盟既充分认识到利用数据潜力维护区域稳定、促进经济发展并造福社会的重要意义，又积极强调个人数据权是基本的人权形式，试图通过自主进行充分性认定和广泛的域外管辖，审慎开展人权利益优先的跨境数据贸易，防止非欧盟国家的科技巨头借由规模优势妨碍欧盟公平竞争的市场秩序，逐步建立提升数据高赋能流转能力、促进访问通路透明公允且强化数据互操作性的全面监管框架。

欧盟立足单一数据市场的发展战略与共同数据空间内及时精准行使公权的基本导向，通过《欧盟数据战略》（A European Strategy for Data）、《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation）和《非个人数据自由流动框架》（Framework for the Free Flow of Non-Personal Data in the European Union）等促进泛在数据在欧盟境内自由流动，积极打造安全活跃的敏捷型数字经济架构［6］，并要求向欧盟外国家和地区进行个人数据传输时必须达到境内实质同等水平（即不得减损）的充分保护，进而建立了标准合同条款（Standard Contract Clauses）和适用于跨国集团或开展国际间联合经营的企业联盟进行内部跨境数据转移的约束性准则（Binding Corporate Rules），籍以应对数据出境后的管辖不彰和数据主体维权困难等问题。

欧盟委员会陆续提出了支撑数据贸易有序发展的《数据治理法案》（Data Governance Act）、《数字市场法案》（Digital Markets Act）、《数字服务法案》（Digital Services Act）、《关于公平获取和使用数据的统一规则（数据法案）》（Harmonized Rules on Fair Access to and Use of Data）等，且前三者已经获得欧洲议会和欧洲理事会的正式批准。其中，基于“发展人类中心的安全可信的数据社会和经济”［7］的需要，《数据治理法案》充分肯定了数据利他主义的重要价值，大力推进公共福祉场景下的跨境数据共享活动，通过政府公信力背书数据平台形式的中介服务在数据处理者与数据主体之间嵌入中立的监管模型，积极平衡企业数据利用与个人数据保护之间的殊别利益诉求，增强社会主体对于市场数据处理活动安全性的信任，巩固和发展基于人权考量的数据产权确权与流转制度，完善数据贸易管理机制，为充分活跃数据贸易市场并完善相关规则添砖加瓦。《数字市场法案》以建立尊重人权的公平竞争数字市场环境为要旨，要求大型网络平台不仅确保用户能够自由流转数据，还特别强调保证企业用户能够访问业绩数据和广告数据等，亦不得使用自我推荐和默认安装等捆绑手段占据优势地位。《数字服务法案》建立了欧盟内部针对中介服务、托管服务和在线平台服务等的分层责任框架，基于人本主义价值观，进一步强化针对非欧盟国家科技巨头的不对称监管。《数据法案》的目的在于“确保在数据经济的行为者之间公平分配数据价值，促进数据获取和使用”，尤其是促进企业和个人自愿分享数据并协调某些公权部门的数据共享条件，主张基于“数据是数字经济的核心组成部分……低信任度且相互冲突的经济激励和技术障碍阻挡了数据驱动创新潜力的充分实现”，应当“依据欧盟规则和充分尊重欧洲价值观，按照缩小数据鸿沟的使命，消除欧洲数据经济发展的障碍”［8］。欧洲数据保护专员公署（EDPS）和欧洲数据保护委员会（EDPB）就《数据法案》发布的联合意见中建议充分考虑人权影响，明确限制除数据主体以外的任何实体在使用产品或服务时产生数据的衍生应用，强调对个人数据保护的任何突破都需要充分、可访问并可预见的法律基础［9］。

2.2    基于利益协同的诸边规约

数字经济是新一轮科技革命和产业变革的战略选择，以数据资源为关键要素和核心引擎。数据生产要素的高价值性使得众多国家和地区基于保障数据主权和数据安全的需要，确立了数据本地化存储、个人信息保护、数据市场准入以及数据跨境审查等限制措施。虽然在一定程度上有利于避免跨境数据贸易对于国家安全、经济社会稳定、组织和个人权益的诸多威胁，但涉及数据的全新产品或服务业态对于发挥生产效率的乘数作用使得相关国家和地区积极寻求利益博弈下的协同均衡，试图协调一致地建设有利共赢的跨境数据贸易市场，加快构建数据要素市场规则并完善治理体系。

2.2.1   正和博弈下的超小规模协同规约

主要国家和地区面对数据要素跨境流动带来的巨大经济社会效益与各自殊别显著的利益訴求下难以迅速达成全球性或区域性规约的现实情状，往往通过超小规模合作，协商签署达致特定多双边整体利益增加的特别规约。

以数字经济最为发达的美国为例，《美韩自贸协定》（U.S.-Korea Free Trade Agreement）既明确嵌入跨境数据自由流动的条款，又充分强调消费数据权［10］，长期实施后双边贸易额增逾66.1%，远高于同期韩国17.9%的全球贸易额增幅［11］。《美日数字贸易协定》（U.S.-Japan Digital Trade Agreement）确定了数据产品和数据服务的非歧视待遇和跨境数据自由流动原则，重点强调双方不得禁止或限制处理消费者业务所必须的数据出境［12］。特别是综合实力居于全球前列的美国和欧盟的数据产业发展水平差距较大，对待跨境数据流动的基调相差甚远。美国经贸利益优先和欧盟人权利益优先的不同规制宗旨导致双方之前的自我认证安全港政策和隐私盾协议均以失败告终。然而，美欧之间千丝万缕的经济联系使得商业性跨境数据流动成为双边贸易的关键，“跨大西洋数据流动对于促成价值7.1万亿美元的美欧经济关系至关重要。”［13］由此，美欧之间经过一再磋商，新近达成《跨大西洋数据隐私框架》（Trans-Atlantic Data Privacy Framework）。美国更是为了庞大的欧洲市场，进一步出台旨在满足欧盟个人数据充分保护要求的《关于加强美国信号情报活动保障措施的行政命令》（Executive Order on Enhancing Safeguards for United States Signals Intelligence Activities），明确美国情报部门进行数据访问必须限定在保护国家安全所必要和相称的范围内的约束标准，建立公民自由保护官和数据保护审查法院并举的独立救济机制，专门负责调查和解决有关美国国家安全局访问数据的异议事项。甚至建立美欧贸易和技术委员会（U.S.-EU Trade and Technology Council）专门负责加强彼此数据领域的全球合作，积极预测和避免非关税壁垒，不仅推动双边数字化转型，还变相在国际话语权获取与维持中形成同盟［14］。《美墨加协定》（United States-Mexico-Canada Agreement）强调各方意识到数据贸易对于经济增长的作用且不得限制跨境数据流动，提出自由、包容、非歧视与开放透明的数据跨境贸易规制标准，明确缔约方除非为了实现国家安全和个人隐私等合法的公共政策目标，不得实施歧视性贸易壁垒或是大于实现特定目标所必须的数据跨境限制，通过提供个人信息保护措施，增强消费者对于数据贸易的信心［12］。

以积极发展数字经济的新加坡为例，《澳新数字经济协定》（Australia-Singapore Digital Economy Agreement）着力于加深双边合作并推进经济共同体建设的基本目标，完善跨境数据贸易的透明化与非歧视标准体系，强调加强个人信息保护和在线消费者权益保护等［15］。《英新数字经济协定》（UK-Singapore Digital Economy Agreement）旨在建立更为巩固的双边数据贸易伙伴关系，通过两国之间的数据内容免关税自由流动、数据市场竞争政策合作与数据贸易国际标准的共同参与、合力搭建包括跨境数据质量标准、目的规范、处理限制、安全保障及其问责机制等在内的协同保护框架，提升不同监管制度的兼容性和互操作性，推动企业和个人跨境共享数据集和数据分析工具，扩大获取和使用公开的政府数据，健全开放包容的数据市场，实现可信数据跨境自由流动，降低数字经济参与成本［16］。

2.2.2   动态博弈下的区域协同规约

跨境数据贸易作为新兴的国际贸易形式，相关的区域协同规约长期处于易变状态，不仅大多碎片化分布于各类社群性经贸伙伴协议之中，缔约方基于不同历史阶段各具特色的利益诉求、内外部政经力量交互作用以及相关规约实施效果等，多阶段反复调整博弈策略，难以达成持续稳定的理性共识，导致关涉跨境数据贸易的区域规约内容更新频繁且承诺履行的国际主体变动活跃，难以充分发挥推进跨境数据贸易发展的支撑作用。亟待面向数据生产要素全域应用的可见未来，积极建立基于理性共识的公开透明、区域一致且有效发展的协同规约体系。

如特朗普以“美國优先”为由签署行政命令退出《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）后，其余11国继续予以推进并签订新的《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership），试图加强缔约方之间的区域经济一体化合作，在保留各自出于公共利益的监管权力的基础上，加快区域贸易自由化和包容性，强调跨境数据贸易免税、数据产品和服务的非歧视待遇以及避免施加不必要监管负担，尝试建立贸易自由、公平竞争、现代治理和可持续发展的区域统一行动战略［17］。

东盟共同体以建立数字经济和数字社会为目标［18］，陆续发布《东盟个人数据保护框架》（Asean Framework on Personal Data Protection）、《东盟数字数据治理框架》（Asean Framework on Digital Data Governance）、《东盟数字一体化框架》（Asean Digital Integration Framework）、《东盟数据管理框架》（Asean Data Management Framework）和《东盟跨境数据流动示范合同条款》（Asean Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flaws）等，试图采取灵活的非约束性手段积极建立安全、高效、统一且富有竞争力的区域性数据跨境流动机制，不仅为缔约方广大企业逐步建立数据管理系统的宏观指南，还在微观层面进行跨境数据传输最低标准的示范指导，助力数据价值安全释放，降低区域内数据贸易运作的合规成本，促进东盟数字经济规模增长［19］。尤其是示范合同条款提供了从数据控制者到数据处理者传输和从数据控制者到数据控制者传输的多种数据跨境流动协议蓝本，明确数据出口商和数据进口商的基本责任、必要的个人数据保护措施及其相关义务，助力建立缔约方企业之间及其与消费者的信任机制［20］。但上述区域性规约均非强制性约束条款，而是为潜在缔约方提供了多次动态博弈下的协同选择。

2.2.3   变和博弈下的开放协同规约

全球创新与可持续发展以高效充分地发挥数字经济推动力为重要支撑。积极营建数据产品和数据服务的广泛信任环境，逐步开拓跨境数据贸易的多元路径与透明流程，是通过多边合作达成全球数字经济共同繁荣的核心环节。然而，不同国家和地区在殊别的政治、经济、技术和文化等利益诉求下往往处于变和博弈状态，亟待形成开放的非整体约束性共识。如数据无法适用《货物贸易总协定》且包括“与计算机有关的数据服务”的《服务贸易总协定》。上述协定的可适性难以应对复杂的数据跨境贸易。虽然世贸组织在20世纪末就设立了旨在回应国际贸易数字化变迁的电子商务工作组，却迄今尚未形成有关跨境数据贸易的具体规则。根本原因在于众多缔约方之间利益分歧巨大，难以通过协商一致的谈判方式达成协议。新加坡、智利与新西兰等协同签署的《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement）是全球首个广域涵盖数字经济规则安排的非整体约束性的专项开放式承诺，系统阐述了数字经济的相关价值理念与治理经验，充分强调数据的兼容性、多元性、互操作性，采用灵活的通用型软性模块结构，即允许加入协定的国家或地区根据自身情况选择加入特定模块，助力在关键领域形成共识，建立全球数据共享机制和沙盒监管模型［21］，有益于在互相尊重利益需求和发展特点的基础上形成更为开放、包容、普惠的数据要素市场，保障所有群体参与跨境数据贸易的机会。但这一协定要获得更多国家和地区认可，仍然道阻且长。

3   跨境数据贸易规制的中国因应

全球技术进步与经济发展一体化的格局下，数字技术提升与数据应用拓展需要自由有序的跨境数据贸易体系。主权国家和地区之间不平衡的发展状态却使得相关国际互动中充斥着不同的利益诉求并各自采取殊别的规约机制。我国将数据视为基础性战略资源，大数据应用逐渐渗透数字经济、数字社会、数字政府等重要领域，在疫情防控和复工复产中发挥关键性支撑作用［22］，进而丰富数据资源并推动开放整合的共享流程，促使跨境数据链与价值链和创新链深度融合，尝试打造具有最大限度包容性的新业态新模式的全域数据营商环境。亟待基于我国规制跨境数据贸易的实践经验与深度挖掘的复杂多维国际规约，秉持安全开放与合作有序的和平发展理念，加快构筑符合我国国情的顶层设计并积极出台与国际接轨的相关措施，深化与其他主权国家和地区的交流协作，参与关涉数据跨境的国际标准制定工作与国际组织议题谈判，从战略高度和制度层面提升我国在开放式诸边伙伴关系建立与完善中的话语权，助力形成全球统一的跨境数据贸易协同共治的系统合力。

3.1    打造基于国家大数据战略的顶层设计

早在2013年，我国就发布了《关于数据中心建设布局的指导意见》，且于次年的政府工作报告中主张“在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造、新能源、新材料等方面赶超先进，引领未来产业发展”［23］，并在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”［24］。此后，随着一系列政策法规和标准文件陆续出台，大数据技术持续深入众多行业领域与不同的地理区域，加速数字产业化和产业数字化的进程，提升政务服务的信息化程度与服务水平，优化社会治理结构与治理能力，却也在数据安全、数据流动和数据使用等方面暴露出诸多问题。工信部、交通部、网信办等发布了《关于工业大数据发展的指导意见》《工业数据分类分级指南》《推进综合交通运输大数据发展发展行动纲要（2020-2025年）》《汽车数据安全管理若干规定》等，部分省市出台了《北京市公共数据管理办法》《上海市数据条例》《江苏省公共数据管理办法》等，积极促进海量数据深度融合细分领域并释放数据价值。数据成为与土地、劳动力、资本、技术等并列的市场化配置的新型生产要素［25］，“2021年，我国大数据产业规模达1.3万亿元，逐渐步入高质量发展阶段”［26］，大力支撑经济社会发展。

党的二十大报告提出“推进高水平对外开放。稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。加快建设贸易强国”［27］。虽然我国在全球数字娱乐市场、数据技术与业务流程外包、跨境电商交易以及数字支付市场中占据优势地位，却也面临着割裂化、殊别化、社群化与零散化的跨境数据贸易规约带来的发展挑战和数据泄露滥用等带来的安全挑战，“释放数据要素价值和保障数据安全是产业的发展重点”。亟待继续秉持国家大数据发展战略，基于安全与发展并重原则，将高质量发展宗旨嵌入跨境数据贸易规制的顶层设计，安全充分地释放数据要素潜能，促进数字化产业各个环节有序贯通，协同创新数据产品和服务的应用范式与商业模式。主要通过战略规划和政策规章等明确发展跨境数据贸易的指导思想、基本原则和核心任务。《“十四五”数字经济发展规划》确立“统筹发展与安全、统筹国内与国际，以数据为关键要素，以数字技术与实体经济深度融合为主线，加强数字基础设施建设，完善数字经济治理体系，协同推进数字产业化和产业数字化”的指导思想，提出“应用牵引、数据赋能”的基本原则与初步建立数据要素市场的发展目标，强调规范数据交易管理、健全运营体系以及提高数据交易效率的重大任务，主张依托多双边合作机制、围绕数据跨境流动等探索建立数据治理机制等［28］。《“十四五”商务发展规划》明确提出“深化数字商务领域国际交流合作”，重点强调“加快数字技术与贸易发展深度融合，提升贸易数字化水平，加快贸易全链条数字化赋能，推进服务贸易数字化进程，推动贸易主体数字化转型，营造贸易数字化良好政策环境，推动数字强贸。”［29］《“十四五”服務贸易发展规划》要求“积极探索数据贸易，建立数据资源产权、交易流通等基础制度和标准规范，逐步形成较为成熟的数据贸易模式”［30］。

3.2    构筑基于合作共赢的规约体系

我国近年来在关涉跨境数据贸易的诸多领域取得丰硕成果，通过迅速建立数据贸易主体制度、数据产权制度、数据流动程序管理制度与违规救济制度等方面，逐步构筑强有力的数据要素市场，进而辐射其他主权国家和地区。同时，面对全球数据跨境贸易蓬勃发展之势，我国有必要进一步健全数据贸易的确权与保障机制、加速探索完善国际接轨的硬性造法式规则体系与主导参与多边软性框架协议的最优路径。

3.2.1   建设完善国际接轨的国内规约

面对跨境数据贸易乘数增长过程中日益暴露的诸多弊端，我国通过《网络安全法》《数据安全法》《数据出境评估办法》等法律法规积极构筑安全屏障，试图建立与国际接轨的崇尚公平竞争的透明化跨境数据交易市场。其中，《网络安全法》规定跨境数据流动的安全评估制度，《关键信息基础设施安全保护条例》强调个人信息和重要数据的跨境流动审批，《个人信息出境安全评估方法》细化跨境数据流动评估制度。同时，浙江省、上海市等数据产业较为发达的地区纷纷加快数据贸易治理试点工作，尝试构建既符合国际惯例又具有地方特色的示范性规制方案。

然而，由于跨境数据贸易涉及多方利益冲突、多元技术基础与多维表现形式，相应规范性文件往往难以覆盖新型权益纠纷且容易出现多区域之间的规则冲突。基于我国数字经济高速发展过程中创建了为数众多的关涉跨境数据贸易的试验区，有必要在坚持安全发展的大数据国家战略的基础上，以合作共赢为宗旨，开展以特定区域为规制范围的沙盒试点。如我国的跨境电子商务不仅持续保持高速增长，还拥有覆盖全国30个省级区域的105个跨境电商综合试验区，能够因地制宜地细化数据产品和数据服务跨境处理的规约体系并落实复杂的监管规范，助力更好地激活数据要素潜能，加快建设数字中国。此外，我国对于跨境数据贸易的规制经验，亦可为其他主权国家和地区提供重要参鉴。如我国搭建的遵循“不合规不挂牌、无场景不交易”的智能化数据交易系统严格执行全时挂牌、全域交易、全程可溯的数据交易模式，为构建全球数据贸易规制框架提供重要的样本经验。

3.2.2   主导参与动态博弈的国际规约

我国数字经济的长足发展与国际竞争力的持续提升需要安全有序地跨境流转与使用海量数据，不仅要建立遵循有序共赢、开放包容的规制逻辑的国内规约体系，还应当积极参与国际规约的动态博弈，争取主导建设和维护稳定的多边软性框架协议，充分发挥数据要素推进经济社会的效率提升和质量改善等作用。如我国不仅加入了《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement）并积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》与《数字经济伙伴关系协定》，亦在部分诉求相同的世贸组织成员国采用联合声明的诸边谈判中强调安全前提下遵守各国法律进行有序流动的主张，尚需进一步加强与发达经济体签订多双边或区域性数据跨境贸易协定，引领“一带一路”相关国家共建数据跨境贸易软性协定。包括我国在内的15个亚太国家共同签署的《区域全面经济伙伴关系协定》以促进区域市场开放与一体化多元共治为主旨，既明确禁止数据存储的本地化限制、承诺数据跨境自由流动并规定不得征收关税，又通过正当公共政策目标与基本安全利益保障的必要措施等宽泛的例外条款赋予缔约方更大的灵活选择权，且为部分缔约国设置了5-8年的缓冲期以保护数据产业落后的发展中国家能够优先发展本土数据产业并逐步达到协定的最低要求［31］，充分反映出当前区域规约普遍遵循动态博弈下多阶段战略协同的决策逻辑。此外，我国务须大力推进与他国协同达成跨境数据治理的开放式多边协定，在共识决策过程或联合声明倡议中发挥核心作用①。如我国参与的《全球数据安全倡议》以积极营建开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境为目标，充分反映缔约方的意愿与利益，助力全球贸易投资增长与数字经济发展。

4   结语

新一代数字技术广域赋能推进新业态持续增长。我国不仅需要积极参与国际规约建设并高度重视具体的实施工作，还必须高效解决具有商业价值的数据要素的权利义务不明确、收集存储高度分散、交易流程管控混乱以及缺乏相关技术运作标准等问题，在遵循数据主权原则的基础上构筑普适的数据确权定价与有序流转机制，积极探索数据资源化与资产化的激励与保障措施，建立健全数据交易市场、争议解决模式和对外协作方案，大力推动数据普惠共享与深化应用，逐渐形成全球横向联动与纵向贯通的数字经济战略格局。

参考文献：

［1］  中国信息通信研究院.全球数字经济白皮书（2022年）［EB/OL］.［2022-09-26］.https：//www.chinastor.com/dcdt/165946449929073.html.

［2］  Clarify Lawful Overseas Use of Data Act［EB/OL］.［2022-09-28］.https：//www.justice.gov/dag/page/file/1152896/download.

［3］  ICT Services and Digital Trade［EB/OL］.［2022-10-07］.https：//ustr.gov/issue-areas/services-investment/telecom-e-commerce.

［4］  Promoting Public Safety，Privacy，and the Rule of Law Around the World：The Purpose and Impact of the CLOUD Act［EB/OL］.［2022-10-07］.https：//www.justice.gov/dag/page/file/1153436/download.

［5］  Digital Attache Program［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//www.trade.gov/digital-attache-program-0.

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［7］  Regulation（EU）2022/868 Of the European Parliament and of the Council.European Data Governance and Amending Regulation（EU）2018/1724［EB/OL］.［2022-05-30］.https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX%3A32022R0868.

［8］  Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council.Harmonized Rules on Fair Access to and Use of Data［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/？uri=CELEX：52022PC0068.

［9］  The EUS Data Act：Data Protection must Prevail to Empower Data Subjects［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//edps.europa.eu/press-publications/press-news/press-releases/2022/eus-data-act-data-protection-must-prevail-empower_en.

［10］  U.S.- Korea Free Trade Agreement Chapter Fifteen Electronic Commerce［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/korus/asset_upload_file816_12714.pdf.

［11］  韓联社.韩美自贸协定生效满十年 双边贸易额增66%［EB/OL］.［2022-03-14］.https：//www.ccpit.org/korea/a/20220314/202203142rqp.html.

［12］  Agreement between the United States of America and Japan Concerning Digital Trade［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/japan/Agreement_between_the_United_States_and_Japan_concerning_Digital_Trade.pdf.

［13］  Fact Sheet：President Biden Signs Executive Order to Implement the European Union-U.S.Data Privacy Framework［EB/OL］.［2022-10-07］.https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-president-biden-signs-executive-order-to-implement-the-european-union-u-s-data-privacy-framework/.

［14］  U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement［EB/OL］.［2021-09-29］.https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-council-inaugural-joint-statement/.

［15］  Australia-Singapore Digital Economy Agreement［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//www.dfat.gov.au/trade/services-and-digital-trade/australia-and-singapore-digital-economy-agreement.

［16］  UK-Singapore Digital Economy Agreement：Final Agreement Explainer［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//www.gov.uk/government/publications/uk-singapore-digital-economy-agreement-explainer/uk-singapore-digital-economy-agreement-final-agreement-explainer.

［17］  Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership Text and Resources［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/cptpp/comprehensive-and-progressive-agreement-for-trans-pacific-partnership-text-and-resources/#bookmark0.

［18］  Asean Digital Masterplan 2025［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//asean.org/wp-content/uploads/2021/08/ASEAN-Digital-Masterplan-2025.pdf.

［19］  Asean Telecommunications and Information Technology Ministers Meeting.Asean Framework on Personal Data Protection［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//asean.org/wp-content/uploads/2012/05/10-ASEAN-Framework-on-PDP.

［20］  Asean Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flows［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//asean.org/wp-content/uploads/3-ASEAN-Model-Contractual-Clauses-for-Cross-Border-Data-Flows_Final.pdf.

［21］  Digital Economy Partnership Agreement［EB/OL］.［2022-10-20］.https：//www.mti.gov.sg/Trade/Digital-Economy-Agreements/The-Digital-Economy-Partnership-Agreement.

［22］  工信部.“十四五”大数据产业发展规划［EB/OL］.［2021-11-13］.https：//new.qq.com/rain/a/20211130A0848A00.

［23］  政府工作报告［EB/OL］.［2022-03-14］.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/14/content_2638989.htm.

［24］  中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［EB/OL］.［2022-11-03］.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm.

［25］  中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见［EB/OL］.［2022-04-09］.http：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm.

［26］  工信部：我国大数据产业规模达1.3万亿元 逐渐步入高质量发展阶段［EB/OL］.［2022-07-05］.https：//m.gmw.cn/baijia/2022-07/05/1303030015.html.

［27］  加快构建新发展格局，着力推动高质量发展［N］.光明日报，2022-10-17（2）.

［28］  国务院印发“十四五”数字经济发展规划的通知［EB/OL］.［2022-01-12］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm.

［29］  “十四五”商务发展规划［EB/OL］.［2021-07-08］.http：//images.mofcom.gov.cn/zhs/202107/20210708110842898.pdf.

［30］  “十四五”服務贸易发展规划［EB/OL］.［2021-10-27］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-10/27/5645150/files/496d62d6b3d046f2a99e2d1b2fac6acb.pdf.

［31］  Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement［EB/OL］.［2022-08-24］.https：//www.mofa.go.jp/policy/economy/page1e_kanri_000001_00007.html.

作者简介：眭占菱，女，南京师范大学博士研究生，研究方向：信息规制、诉讼法学；刘敏，男，南京师范大学法学院教授，博士生导师，南京师范大学中国法治现代化研究院、江苏高校区域法治发展研究中心研究员，研究方向：民事诉讼法学。