我国创业风险投资的政策变迁及政策工具研究——基于1985—2021年的政策文本分析

刘晓玲，辛怡静，马悦莹，高彤瑶，武倩宇

(南京农业大学，江苏 南京 210095)

0 引言

1985年，伴随中国新技术创业投资公司成立，我国的创业风险投资业自此诞生。此后30余年，我国在借鉴其他国家经验的同时，逐步创新政策，助推风险投资行业在不断摸索中走出了一条具有中国特色的发展道路。然而，我国风险投资发展仍面临很多困难和挑战，需要政府汲取过往经验的同时，充分发挥政府、市场、社会力量的三方合力，进一步规范引导，为创业风险投资发展营造健康的政策环境。

而从政策工具的视角看，创业风险投资政策的发展，即为各政策工具的组合与应用。基于此，本文以政策工具理论构建供给型、环境型、需求型的三维分析框架，运用ROST-CM和Nvivo11软件对1985—2021年国务院办公厅及各部委出台的创业风险投资69项政策文本进行分析，梳理了30余年中我国风险投资行业的政策概况及政策变迁，并对各阶段政策工具的着力点、现存问题及合理性进行讨论分析，以期为风险投资行业的制度安排与优化提供参考。

1 文献回顾与理论基础

1.1 文献回顾

关于创业风险投资，国内现有研究更多关注于风险资本的影响因素、运作模式、退出机制，及其对技术创新等的影响，分析和评估创业风险投资政策效果的研究较少。隋振婥[1]分析了风险投资发展过程中，政府介入的必要性及局限性，强调进一步建立充分发挥市场调节作用的制度体系。张喆[2]在定性梳理1985—2014年我国风险投资政策变迁的基础上，探究了政府制度安排对风险投资行业增长速度及投资结构的影响。

而其他关于风险投资政策的文献多研究风险投资的单个环节。王江璐等[3]探讨了目前政府引导基金面临的问题与挑战，并为引导基金如何推动风险投资深度参与科技创新市场化运作提出相关建议。李炳财等[4]研究了税收优惠对风险投资的影响，发现税收激励对企业的平均投资额有显著影响，对投资数量影响不大。彭涛等[5]进一步研究发现，与企业所得税率优惠相比，降低投资抵扣税收更有利于鼓励风险投资发展。

综上所述，风险投资的相关政策研究已取得了一系列成果，但仍存在以下不足。一是现有研究大多集中在风险资本的影响因素等方面，而有关创业风险投资政策的研究多集中于2014年之前，时效性有所欠缺，尚有拓展空间。二是涉及创业风险投资政策的研究大多针对风险投资中的一个维度，缺少系统全面的政策评估。三是目前对于风险投资的政策评估多采用定性分析的方法，缺乏借助政策文本计量等工具的定量研究。因此，基于现有研究，本文依托政策工具理论，对我国1985—2021年国务院办公厅及各部委出台的创业风险投资69项政策文本进行定量分析。

1.2 理论基础

1.2.1 正外部性理论

正外部性指社会上某个体或组织的一项经济活动可以给其他成员提供收益，但受益者无须为此支付的现象。创业风险投资的投资对象多为处于初创期的高技术中小企业，而该类企业的发展一方面对于社会的技术创新具有推动作用，另一方面其他厂商的仿冒行为等也会转移本属于企业的超额利润，这使得企业的边际收益和社会边际收益偏离，呈现显著的正外部性。面对该类问题，政府的介入与引导至关重要。

1.2.2 政策工具理论

政策工具是指决策者为解决政策问题所采取的各种具体手段[6]。通过对政策文本中使用政策工具情况的评估，可以分析得到某领域政策制定依赖和偏废的工具类型与内在短板[7]。

目前，学界对政策工具分类存在不同的划分标准。例如：Howlett[8]将政策工具依次划分为强制性、混合性和自愿性政策工具；McDonnell等[9]按照政策目标将其分为命令、激励、制度变迁等。其中，最适用于本文科技创新方向政策文本分析的为Hanson等[10]根据政策工具影响领域提出供给型、环境型和需求型政策工具，该分析已被广泛应用于人工智能产业发展[11]及创新技术激励政策[12]等科技创新领域。

2 研究设计

2.1 研究方法

本文所采用的内容分析法属于定量分析，主要是通过量化手段，对文本信息客观分析，已被广泛运用于社会科学领域。目前，它被学界从文献计量迁移拓展至政策文本计量领域，并不断成熟发展[13]。基于上述方法，本文筛选得到69份政策文本，并在确定分析维度后，运用Nvivo11软件对政策文本内容分析单元编码，以分析1985—2021年国家层面创业风险投资发展的政策概况、政策变迁及政策工具选择。

2.2 创业风险投资政策的样本选择

为确保选取政策的代表性和准确性，本研究检索得到我国1985—2021年国家层面的93份创业风险投资政策后，按照以下标准筛选样本：第一，只保留国家层面中央机关发布的政策，以体现政策的宏观导向性；第二，文件必须对创业风险投资有明确态度，或涉及直接规定创业风险投资的具体实施措施；第三，政策类型为法律法规、办法、纲要、规划、决定等的正式文件。基于以上原则，本文共筛选得到69份1985—2021年国家层面的创业风险投资政策文本(见表1)。

表1 国家层面政策文本筛选情况

2.3 研究假设

梳理政策文本后，本文分别对1985—2021年国家层面创业风险投资发展的政策概况、政策变迁及政策工具选择进行分析。政策工具视角下，参照Hanson等[10]的政策工具理论，本文将创业风险投资领域的政策工具划分为供给型、需求型和环境型，具体作用如图1所示。其中，供给型和需求型政策工具为风险投资发展提供推力和拉力，而环境型政策工具为风险投资发展在一定程度上提供保障。

图1 政策工具对创业风险投资发展的作用注：图片为自行绘制，下同。

将69份国家层面的创业风险投资政策归为供给型、环境型和需求型政策工具后，本文进一步将以上3个主维度划分为19个子维度，以便量化分析(见表2)。而在风险投资发展的不同阶段，我国基于上述维度选择不同的政策工具组合运用。根据以上分析，参照我国社会经济及政府角色定位的发展趋势，本文提出两个研究假设。

表2 创业风险投资的政策工具划分

假设1：我国的创业风险投资政策偏重供给型政策工具。

假设2：我国创业风险投资政策工具的市场化程度逐步提高。

3 我国创业风险投资政策的文本量化分析

3.1 政策文本梳理

政策文件名多涉及发文单位、政策导向及政策类型等内容，对于政策文件名进行高频词汇分析有助于宏观把握政策关键着力点、政策效力及发文单位间的协同性。基于ROST-CM软件，对采集的1985—2021年国家层面69份创业风险投资政策文本进行政策文件名的分类及词频分析，并提取30个关于创业风险投资的高频词汇，形成高频词云图(见图2)及高频词汇表(见表3)。

表3 69份政策文件名的高频词汇

图2 69份政策文件名的高频词汇云图

其中，最为高频的“创业投资企业”反映了现有政策的服务对象主要为创投企业。发文单位方面，风险投资政策呈现以“国务院办公厅”单独发文为阶段性导向、由多个部门或机构联合制定发文助推发展的特点。联合发文中，“财政部”“国家发改委”为核心部门，“科技部”“国家税务总局”等机构协同合作，各部门或机构之间的协同互补性较强，为创业风险投资提供了较为全面的支撑性政策服务。发文着力点方面，“备案”“所得税”“引导基金”“税收”等词居于高位，体现了30年来政府对于创业风险投资发展的政策重点主要为管理监督、税收优惠、资金支持等方面。

1985—2021年国家层面69份创业风险投资政策文本内容的高频词汇如图3及表4所示。其中，“管理”“备案”“法规”“法律”等高频词汇主要体现政府对于创业风险投资的主要管理方式，备案上报为年度常规管理措施，而法律法规更侧重于需要明确界定的外商投资、公司组织等关键领域。“基金”“股权投资”“引导基金”的多次出现充分体现了30年政府资金支持的热度不减，并在股权投资等方面不断探索。此外，“创新”“技术”“高新技术”等高频词汇反映了风险投资政策重视技术创新，引导风险投资支持高新技术企业初创期发展。

图3 69份政策文本内容的高频词汇云图

表4 69份政策文本内容的高频词汇

3.2 政策变迁分析

30余年里，随着政府工作重心及工作方法调整，我国对创业风险投资的制度安排在摸索中发展，政策变迁呈现较为明确的阶段性。本文以1985—2021年的重大事件及关键政策为节点，将我国创业风险投资的发展划分为以下4个阶段。

3.2.1 起步尝试阶段(1985—1998年)

1985年，我国成立中国新技术创业投资公司后，各地政府相继投资成立区域性风险投资机构。这为我国风险投资行业的发展奠定基础的同时，也逐步暴露政府主导风险投资的弊端：一是政府财力有限，无法满足高额资金需求；二是风险投资尚缺少明确规范文件，政府主导效率低下。以上问题引起了社会各界的关注，民建中央于1998年向政协提交相关提案，预示着我国风险投资行业向标准化发展转型。

3.2.2 转型摸索阶段(1999—2006年)

1999年，多部门联合出台《建立风险投资机制的若干意见》，明确规定了风险投资的投资主体、投资对象、撤出渠道等。自此，政府逐渐从直接投资向鼓励社会资本参与投资过渡。此后，我国陆续出台外商参与风险投资等相关文件，为社会资本进入风险投资领域提供系统性的政策依据，极大激发了社会各界参与风险投资的积极性。

3.2.3 探索创新阶段(2007—2015年)

2007年，在国家“支持创业风险投资企业的发展”的总基调下，风险投资行业的各项政策全面开花。不仅首次提出将政府资金交由托管机构进行市场化运作，还通过系列文件首次明确风险投资的税收优惠。此后，各部门针对私募投资、股权投资企业等事项进一步规范。在此阶段，我国正式明确了风险投资“政府引导+市场运作”的发展导向，于实践探索中不断创新。

3.2.4 深入发展阶段(2016年至今)

伴随资本市场飞速发展，面对风险投资行业追捧“快钱、热钱”等问题，国务院于2016年出台《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，鼓励服务科技型实体中小企业，坚持价值投资导向。此外，我国进一步规范创业投资企业的税收优惠，优化有限合伙制下的税收激励政策。该阶段政策的出台，是我国在“政府引导+市场运作”的工作基调下，风险投资行业深入发展的进一步。

3.3 政策工具分析

3.3.1 基本维度分析

本文从供给型、环境型、需求型的三维政策工具视角，运用Nvivo11软件对69份政策文本编码分析，结果如表5所示。其中，44.66%为供给型政策工具，环境型政策工具占比39.81%，而需求型政策工具仅占15.53%。可以看出，政府在鼓励创业风险投资发展的过程中，多以直接强化供给、优化环境以推动发展，对于需求刺激关注较少。

表5 创业风险投资政策工具数量及比例分布

供给型政策工具在创业风险投资发展中起推力作用，为风险投资发展提供各类资源、管理与服务。分析可得，占比由高到低依次为优化管理监督、提供资金支持和提供公共服务。其中，管理监督主要体现在风险投资企业备案、年检及各项政策措施的配套规范，如对外商投资、企业募资的监督。因风险投资属于高风险、高收益行业，因此政府部门对其给予一定监督管理有助于其健康规范发展。其次，直接资金支持占比14.84%，主要体现在政府建立风险投资引导基金等方面。

环境型政策工具主要指为创业风险投资健康发展提供良好的制度环境，总占比为39.81%。采用较多的依次为税收政策优惠、引导行业规范、制定法律法规等。其中，税收优惠多面向风险投资企业和天使投资个人，尤其是有限合伙制下创业投资企业法人合伙人企业，形式主要为所得税优惠。值得注意的是，环境型政策对于培养专业人才的关注较少，仅占比0.55%，这也侧面印证了全社会风险投资热情不高、意识不足的问题。

需求型政策工具为创业风险投资发展的拉力，主要体现在政府政策对于风险投资需求的刺激与参与渠道的拓展，仅占比15.53%，在三大政策工具类型中占比最少。这反映出，虽然我国政府10年来强调“政府引导-市场主导”的风险投资理念，但在政策出台时，仍依赖于管理监督、资金支持，缺少对于如何培育风险投资多元主体、拓宽资金来源渠道、放宽准入门槛的思考。其中，占比最高的为倡导国际合作，该国际合作多指鼓励和规范外商参与我国的风险投资行业，但目前政策对于我国风险投资如何对外投资的关注较少。

3.3.2 历史维度分析

各类政策工具类型在不同时期各有不同特点，本文依据上述4个发展阶段，对不同发展阶段中政策工具的应用概况进行分析，具体结果如图4所示。

图4 不同发展阶段中政策工具的应用概况

首先，不同发展阶段中政策工具的类型和使用频次不同。在发展初期，我国主要运用环境型工具。因当时国内经验不足，政府仅在各纲要规划中提出发展风险投资，并通过《中小企业法》等法律逐步建立规范健康的发展环境。该时段，政府虽然直接投资风险投资机构，但该行为并未直接写入相关政策文件。进入创新探索阶段后，供给型政策工具激增，这主要是因为前两个阶段政府在引导基金、税收优惠、外商投资等方面都欠缺政策规范，亟须吸取教训并总结经验。在此过程中，需求型政策工具占比持续较低，缺乏关注。

其次，在2007—2015年的探索创新阶段，3类政策均出现最高值，这源于2007年以来，我国资本市场体系发展丰富，科技创新需求进一步增强。在此阶段，我国对于风险投资的股权投资、备案监督、政府引导基金、税收政策优惠、退出机制都有了根本性的制度突破与规范，奠定了风险投资深入发展的基础。

4 研究结论与对策建议

4.1 研究结论

综上所述，在30余年的政策支持下，我国风险投资已进入纵深发展阶段，但总体来看，也有部分问题值得反思。

第一，政策工具运用存在结构上的过溢与缺失。尽管我国30余年的创业风险投资政策已覆盖3类19个政策工具维度，但在实际运用中偏重供给型及环境型政策工具，欠缺对需求型政策工具的重视。这说明在风险投资发展过程中，政府介入程度仍较高，缺少对鼓励社会资本参与风险投资的政策支持，未来可在放宽准入门槛、培育多元主体等方面予以关注。

第二，子类政策工具丰富，但组合不够均衡。首先，供给型政策工具中，监督管理与公共服务占比失衡，反映了政府部门可能存在审核流程复杂等问题。其次，环境型政策工具中，专业人才培养的占比过低，而这也是目前我国民间资本投资热情不高、缺少专业风险投资家的重要原因。同时，供给型政策工具中的资金支持占比远高于需求型中的政府采购，可以考虑将政府对风险投资的直接资金支持部分转化为采购风险投资中的高新技术产品与服务，为风险投资行业注入活力。

第三，政策工具运用呈现市场化趋势，但仍有提升空间。在30余年的政策变迁中，我国政府对风险投资的工作基调从政府主导向“市场主导-政府引导”逐步转变，一方面推动政府引导基金的市场化运作，另一方面更多鼓励社会力量参与风险投资。但在实际政策出台中，仍存在大包大揽现象，在未来需要继续简政放权，更多发挥市场在风险投资行业中优化资源配置的作用。

4.2 政策建议

我国创业风险投资未来若想可持续发展，需要充分发挥市场的主观能动性。此时，不是需要政府“收手”，而是希望减少对供给型政策工具的依赖，将着力点适当转化为需求型政策工具，增强民间资本活力，促进要素公平合理流动。

从政策工具的子维度分析：一是可以将直接的资金支持转化为间接的政府采购，减少财政依赖的同时，刺激市场需求；二是调整监督管理与公共服务的比重，在行业健康发展的前提下，简政放权，优化公共服务。三是人才培养对于风险投资发展具有重要意义，因此，不仅需要培养复合型的风险投资人才，更要增强全社会的风险投资意识与素养，以此提振民间资本热情，激发风险投资行业的活力。