铁路通关便利化互联互通框架研究

王 翔

（1.全国海关信息中心，北京 100005；2.海关国际贸易信息标准化应用创新实验室，北京 100005)

在《交通强国铁路先行规划纲要》(以下简称《规划纲要》)中，将建设全球铁路知名物流品牌、科技创新高地、产业链高点以及国际化专家团队列为铁路未来的主要发展方向之一。世界贸易组织(WTO)预测全球贸易在2020年受到新冠疫情冲击后，货物运输及人员出行逐步恢复[1]。特别是疫情背景下，受到陆海运输费用、设备租金上涨以及疫情防控等影响，以中欧班列为代表的铁路运输，凭借经济可靠，适合长距离、大规模运输等特点，在保证重点商品跨境运输中承担关键角色[2]。面对全球数字经济的蓬勃发展，如何应用于铁路跨境运输，积极发挥数据要素效用，依靠多双边数字治理合作加速通关效率，成为亟需研究的问题。

1 跨境通关便利化现状研究

1.1 铁路跨境运输现状及问题分析

根据联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(UNESCAP)2020年发布的研究报告，亚洲铁路总体以满足国内运输为主，国际市场份额偏低，未能将地区铁路基础设施、铁路科技的比较优势转化为市场优势。为扭转该局面，关键需克服技术标准、运营规则、商业合同及制度壁垒，通过互联互通，加速海陆空铁开放，大幅提升端到端效率[3]。参与国际铁路市场竞争合作是一项系统工程，应充分融入以WTO为核心的多边贸易体制，综合运用风控、稽查、单一窗口、经认证的经营者(AEO)等措施，突出数据协同，提高过境效率[4]。

值得注意的是，根据世界海关组织(WCO)2020—2021年期间对183个成员的问卷调查，相对海空运输，目前铁路通关主要存在以下制度和技术障碍：①受沿线国家海关和铁路部门(以下简称“关铁部门”)领域法律、法规、流程差异影响，铁路运输时效优势未能充分发挥；②铁路客货运输中，纸质单证比例仍较大，数据模型庞杂且不统一，互联互通及模型映射困难；③铁路、港口、航运、陆运、寄递等跨方式协作机制和技术准备不足；④监管设备的检查数据未成为沿线各国的便利依据，如3D非侵入式查验(NII)图像、扫描单据等；⑤适用于相关多双边协定规定的便利措施及用于安全准入、贸易管制所需数据不足，未实现关铁部门对收发货方信用、风险的联合管控，未给予信用等级较好的AEO企业以铁路运输便利[2]。

1.2 便利化框架模型分析

WCO、铁路合作组织(OSJ)、国际铁路联盟(UIC)、万国邮联(UPU)合作，以WCO在通关实务中落实WTO《贸易便利化协定》的《全球贸易安全与便利标准框架》(以下简称“SAFE框架”)为基础，最大可能减少甚至取消纸质单证，依靠电子数据交换，在保证安全的同时，加强服务、税费等协调，依靠作业、技术、法规3个层面的互操作，减税降费增效加速，提升铁路便利化水平[3-5]。

SAFE框架是一系列标准的有机整体，适用于陆海空铁及寄递、管道运输等各类运输方式的通关措施。政策法规层面，SAFE框架不仅覆盖WTO《贸易便利化协定》确定的各项便利化措施，同时面向反恐、生物安全等传统和非传统安全提供指导；作业和技术层面，主要根据《经修订的京都公约》(RKC)，规范具体通关措施。SAFE框架如图1所示。铁路跨境模式构成要件如表1所示。SAFE框架包括口岸部门之间合作、口岸部门与商业合作、口岸与其他部门合作3个支柱以及集成供应链管理等一系列标准[4-5]，核心是数据流与业务流、物流的同步推进，支持表1所示的铁路跨境运输构成要件。

图1 SAFE框架Fig.1 SAFE Framework

将通关流程分解为“入境前—口岸—出境”3个阶段，按照便利化程度从低至高，可实现1—6级的跨境模式。①A-a-N：车皮不过境、口岸换装。②A-a-Y或A-b-Y：车皮不过境，指定过境站或各自站点换装。③B-a-Y、B-b-Y：车皮过境，指定过境站或各自站点换装。④B-a-Y：车皮过境，各自口岸办理手续，更换机车。⑤B-b-Y：车皮过境，更换机车，共用过境站办理手续。⑥C-a-Y：列车穿行过境[3]。

SAFE框架的初衷就是改变以往单纯从口岸治理通关效率的思路，以数据为线索，拓展监管的时间和空间跨度，将以往口岸环节“橄榄型”的通关作业前推后移至覆盖“入境前—口岸—出境”的“哑铃型”作业模式，最大程度压缩口岸放行时间。SAFE框架可以视为一套评估工具和检查单，为铁路沿线各国根据表1开展自我评估，推进整改工作，提供政策和技术指导，并力争实现第6级便利化水平——“列车穿行过境”。实现上述目标的关键在于技术、交付、政策3个层面的互联互通：①技术层面。强化铁路口岸技术应用，实现关铁部门在口岸现场“点”上的数据联通。②交付层面。面向用户，贯通“端到端”跨境流程，实现与陆海空邮等运输方式之间全“线”数据联通。③政策层面。突出国家(地区)间合作意向，将铁路合作融入国家(地区)间经贸联系“面”上的数据联通[6]。

表1 铁路跨境模式构成要件Tab.1 Composition elements of cross-border railway

1.3 铁路通关便利化信息技术应用情况

1.3.1 典型技术层面互联互通场景：铁路口岸关铁技术协同

为了激活每个铁路口岸节点的数据联通，结合口岸部门的监管要求，将SAFE框架精简为3个支柱、7个标准，覆盖《规划纲要》中跨境多式联运、换装转运、综合物流枢纽等类型节点，突出SAFE框架中的支柱1“口岸部门之间合作”，强调关铁部门数据联动，将监管要求与站点基础设施智能装备集成，将口岸监管装备与铁路作业系统集成，减少甚至取消所有纸质单证验核，最大程度压缩货物、人员和列车的放行时间。铁路口岸互联互通措施如表2所示。表2中，标准化是实现数据联动的一种重要技术保障，突出货物代码、数据模型、数字签名和数据保护等标准的一致性或兼容性，并且从以往单纯强调口岸环节协作，向强调关铁部门入境前信息化准备和技术协调转变。

2021年，根据中国、南非、土耳其、肯尼亚、荷兰、比利时、奥地利、阿塞拜疆、格鲁吉亚、保加利亚、墨西哥11国向WCO报送的有关跨境铁路运输中信息技术应用情况，通过技术合规性推演，验证了表2的有效性，对照《规划纲要》关于建设现代铁路网、构建现代综合枢纽、发展先进技术装备的要求，应重点加强铁路与口岸部门之间旅客订座、安全锁/封志、非侵入式检测结果、风险防控等方面的信息交换[2]。

表2 铁路口岸互联互通措施Tab.2 Interconnection measures in railway ports

1.3.2 典型交付层面互联互通场景：国际多式联运及旅客联程运输

《规划纲要》关于创新运输服务供给的新业态、新模式部分明确提出对多式联运、联程联运的支持。事实上，无论是从订单到最终商品、货物交付，还是从订票到最终旅行到达目的地，为实现整个跨境交付链条的便利高效，需要贯通铁路与其他运输方式间的跨境数据链，因此参考SAFE框架支柱3标准12“制定合作协定(国际组织)”，可以通过对比相关国际组织的程序框架和数据模型，分析跨境多式联运及旅客联程运输条件下SAFE框架的兼容性。SAFE框架对多式联运及旅客联程运输的兼容性如表3所示[7]。

表3结果显示，SAFE框架不仅能够与其他运输方式在合作机制层面有效兼容，在具体技术合作和实施时，由于WCO DM采用联合国术语标准[8]，因此与其他运输方式的数据模型在术语、概念层面同源且兼容，借助跨标准映射，可以与其他运输方式的数据模型联通，可行性、易用性均较强。考虑到IRU，IMO，ICAO和UPU成员覆盖广泛，因此可以与大部分国家(地区)开展跨境多式联运及旅客联程运输方面的国际数据合作。

表3 SAFE框架对多式联运及旅客联程运输的兼容性Tab.3 Compatibility of SAFE Framework for multimodal transport and intermodal passenger transport

1.3.3 典型政策层面互联互通场景：政府间铁路国际合作

铁路跨境合作能否顺利实施，通常最重要的影响来自政策层面，需要沿线国家口岸部门和铁路部门之间达成多双边合作协定，并提供与政策配套的跨部门、跨境数据链支持，将铁路融入全球化合作大局。SAFE框架的支柱3主要定义政府间合作的标准。针对目前覆盖范围较广的4份指导文件，分别为《世界银行跨境协定框架范本》(WB MFBCA)、《UNESCAP泛亚铁路网政府间协定》(TAR)、《欧盟高速铁路互操作法令》(EU 2008/57/EC)、《WCO铁路指南》(WCO RG)，开展支柱3“口岸与其他部门合作”的兼容性分析。政府间铁路合作措施如表4所示。

表4 政府间铁路合作措施Tab.4 Measures for railway cooperation between governments

表4结果显示，“入境前—口岸—出境”3阶段SAFE框架具有较强的实用性和兼容性，不仅可以用于流程分析，也基本覆盖上述4份指导文件中管理和技术的实施要求。对照《规划纲要》关于拓展“开放合作空间”的部署，上述4份指导性文件覆盖互联周边、联通亚欧、辐射“一带一路”的区域。

2 配套数据模型设计

支撑上述技术、交付和政策3个层面的互联互通，需要规范信息化表达，设计铁路跨境运输监管数据模型。该模型作为重要的技术标准，不仅用于关铁部门自身，也用于各国(地区)铁路运输相关的其他口岸部门，以及跨境贸易、物流、金融机构之间的数据交换，同时用于各类统计分析发掘中。

2.1 数据模型设计

为了兼顾通用性和扩展性，采取面向对象领域建模方法，根据联合国贸易术语标准和WCO DM标准，借鉴“5W”传播模型，选取更贴近自然语言的“4W1H”要素，可针对SAFE框架设计铁路跨境运输监管概念数据模型[9-11]。 铁路跨境运输监管概念数据模型如图2所示。由图2可知，申报内容由申报主体(申报人、承运人等)、申报客体(托运货物)、行为(边境运输方式)组成；申报客体包括物流和监管所需的基本数据，满足铁路口岸和关铁部门信息平台的基本需要；提供服务1—6级跨境模式需要和贸易、物流、金融机构所需的基本内容，结合多双边协定具体要求，实施时还需要对数据模型进行扩展。

由于图2模型与欧盟、ICAO、IMO、IRU、UPU等国际组织的数据模型兼容，且能够与联合国、国际标准化组织(ISO)的商业和运输管理电子数据交换代码(EDIFACT code 1225，8067，8053，8155，8179，ISO 6346)等标准保持一致，因此更适于跨境、跨运输方式，覆盖进出口申报、进出口货物报告、运输工具、过境等需要。在明确图2数据模型的基础上，需要进一步设计支撑铁路跨境的运行平台架构。

图2 铁路跨境运输监管概念数据模型Fig.2 Conceptual data model for supervision of cross-border railway transport

2.2 架构设计

国际铁路互联互通平台架构应适于多方合作，强调技术标准先行。国际铁路互联互通平台架构如图3所示，突出跨境条件下“智能协同”和“互联互通”2个核心特征。智能协同是需求侧，互联互通在供给侧，两者相互支撑。如果互联互通的覆盖范围、信道容量、容灾容错等存在不足，难于实现数据协同，更无法实现协同的智能化；但是，互联互通需要考虑成本收益，还经常涉及系统更新换代，国际段受政治、宗教、党派、地缘、军事等因素影响较大。

图3 国际铁路互联互通平台架构Fig.3 Architecture of international railway interconnection platform

各国铁路部门通常具有较高的信息化水平，因此国际段应推行标准先行，并与既有系统集成。国际铁路互联互通平台架构划分为3层。

（1）平台层。主要实现数据模型和技术平台的中立。由于要实现跨国家(地区)的技术合作，因此平台层强调兼容性，支持不同国家(地区)、行业的数据标准，通过协调数据集，整合SAFE框架中各方数据需求的最小集，并通过标准化的开放数据接口与各参与方的既有平台进行数据交换。另外，为了简化境内外软硬件部署和集成，满足动态变化的系统吞吐量，采用具有弹性计算能力的云计算技术，并有效支持移动互联网、物联网和卫星通信等网络环境，通过技术平台中立的开放接口，隔离底层技术复杂性。

（2）实施层。提供应用快速交付能力。由于国际段环境复杂多变，为了抢抓合作契机，需要快速履行合作协定，把握合作窗口期，从供给侧提高铁路跨境各类应用系统的生产率，注重技术资源积累，持续提高跨境合作的自动化程度。

（3）应用层。完成SAFE框架中各类功能性需求。为了实现应用资源的集约化使用，整合为客运、货运、风险防控及跨运输方式协同4个项目群。客运、货运项目群向风控项目群发送数据，风控项目群将预先获得的申报数据(AED)通过人工智能、大数据等分析模型处理后形成指令，指导客运、货运的作业，按照风险类别和处置规则高效调配资源投入，实现前后台系统之间实时智能化联动。另外，通过数据交换，实现铁路与其他运输方式之间，以及与贸易、金融、保险、基建等非物流类应用间的有效协同。

2.3 实施应用

“海关-铁路运营商推动中欧班列安全和快速通关伙伴合作计划”(以下简称“关铁通”)作为中国履行WTO《贸易便利化协定》的示范项目，不仅用于中欧班列的通关作业，而且需要与海运、陆运、寄递等运输方式衔接。遵循SAFE框架和图3的系统架构，根据合作内容进行精简后，提出“关铁通”平台总体架构如图4所示[12-13]。

图4 “关铁通”平台总体架构Fig.4 Overall architecture of C-TOP

（1）业务方面。主要针对铁路国际集装箱运输，包括图3应用层的“货物管控”和“预先电子数据交换及风控”2部分，另外通过数据交换，扩充对“多式联运”的支持。

（2）数据方面。各国家(地区)口岸部门和铁路部门将既有数据模型与WCO DM做双向映射，遵循图2所示的协调数据集，记录电子铁路舱单、扫描图像、集装箱安全封志及监管结果，并且实现与其他运输方式的联动。

（3）接口方面。如图4中阴影部分，为了简化国际段部署和使用，平台层、实施层及通用的数据交换等功能主要部署在公有云平台，各参与方可以采用互联网接通用的接口协议访问，降低技术成本[14]。

此外，由于跨境运输需求与季节、节庆、多双边关系等存在较大关联，因此通过云计算的按需服务特性，可以应对跨境货源、客源不稳定的情况，便于在多式联运及旅客联程场景下对计算资源整体优化。

“关铁通”项目正式启动后，多地口岸通过该平台与中欧班列沿线国家(地区)进行数据交换，涉及物流、报关单、发票等数据，通过数据模型映射，实现对图2所示概念数据模型的扩展，支撑“关铁通”相关国际合作事项的推进和落实[15]。根据海关总署相关报道，以2021年4月29日广州港发往波兰最大铁路转运港马拉舍维奇的首列“港铁号”为例，仅用不足海运40%的运期就运抵，此后半年广东、福建海运至广州港的货物，通过海铁联运方式经由中欧班列快速运抵欧洲；通过跨境港关铁三方数据联动，不仅便于收发货地及沿线国家口岸部门预先开展风控分析、快审快查、校核封志，也便于港口和铁路提前准备吊柜、转场、装车等作业。

国际方面，2021年WCO初步完成对加拿大、墨西哥、巴西、南非，以及欧盟等国家(地区)铁路口岸数据模型与图2内容的协调，后续无论是直接采标并裁减WCO DM，还是通过数据模型映射，图2的数据模型已经基本支持上述国家(地区)的铁路跨境监管需要，配套技术标准的协调工作也在开展。

在统一的互联互通框架下，各参与方不仅流程上平滑衔接，还能够通过升级改造数据交换、货运站综合管理、运营管理等信息系统，构建覆盖沿线各参与方互联互通的数据链。铁路部门能够在及时了解路网效率的基础上，对客货源动态分析并实时预测，预先安排换装工作及运力，在一定程度上克服因基础设施条件、铁路技术管理规程等差异带来的跨境成本。

3 结束语

遵循联合国相关标准，以SAFE框架为基础，为满足国际铁路通关便利需要，构建的互联互通框架符合铁路口岸技术应用及政府间铁路国际合作的基本要求，支持包括“关铁通”等落地项目[15]，能够与多种运输方式衔接，简化国际段协调工作，并已在规则推演和实践中获得检验。后续根据相关国家(地区)实践、SAFE框架、铁路跨境运输监管概念数据模型及国际铁路互联互通平台架构，均应按照《规划纲要》关于建设新型基础设施、赋能铁路智慧发展的部署，强化法律、政策、商业、技术方面的跨境协调，重点围绕跨境数据链设计，从现有依靠少数跨境平台的线性辐射状结构，向覆盖广泛国家(地区)的全球铁路智能互联网转变，突出“一带一路”国际铁路合作项目的示范引领作用。