新《档案法》背景下档案开放的优化路径

聂云霞 陈烟然

摘 要：档案开放是档案资源深度开发和社会共享的基础与前提。新《档案法》对档案开放提出要求，同时指明了方向。《“十四五”全国档案事业发展规划》进一步提出加快推进档案开放的任务。但在档案开放过程中也存在相关法规、安全、标准等的执行困境。因此，在梳理檔案开放条款变化基础之上，从“填空”和“留白”两个视角，提出在法规、技术、标准、需求、民众档案素养等层面的档案开放优化路径。

关键词：新《档案法》；档案开放；优化路径

分类号：G279

The Optimization Path of Archives Opening on the Background of the New Archives Law

Nie Yunxia， Chen Yanran

（ Humanity School of Nanchang University， Nanchang， Jiangxi 330031 ）

Abstract： The opening of archives is the foundation and premise of in-depth development and social sharing of archives resources. The new Archives Law has put forward requirements and pointed out directions for the archives opening. The "14th Five-Year" National Archives Development Plan further proposes the task of accelerating the opening of archives. However， in the process of archive opening， there are also difficulties in the implementation of relevant laws， safety and standards. Therefore， on the basis of sorting out the changes of archives opening clauses， proposes the optimized path of archives opening from the perspectives of "fill in the blank" and "leave the blank" in terms of regulations， technology， standards， demands and public archives literacy.

Keywords： New Archives Law； Archives Opening； Optimization Path

档案开放有利于档案馆实现服务社会功能，体现民主精神，标志社会进步。[1]2020年新修订的《中华人民共和国档案法》[2]（以下简称新《档案法》）相关条款对档案开放作出更加明确的规定。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《“十四五”规划》）强调加快推进档案开放、提升档案利用服务能力、鼓励其他档案馆向社会开放档案。

当下，国外档案开放的普遍趋势和做法是废除封闭期，开放内容有可分割性，开放审查有可操作性，其政府信息公开与档案公开有衔接性。法国2001年建立开放式档案库，2005年开始设立HAL平台存储开放存取记录，是法国最具影响力的免费开放仓储[3]；英国建立了相对完善的开放审核流程；美国档案信息化和档案服务水平高，档案开放率高达80%。[4]

近年来，我国在档案开放方面也有不少新探索。例如北京市档案馆探索出“三结合三阶段”档案开放鉴定新模式[5]；青岛市档案馆开辟了细化鉴定等级、拓展鉴定深度、推动鉴定前端延伸等开放鉴定新路径；南京、天津、四川等地加大民生档案开放力度，方便了民众生活。

综上所述，国内外有关档案开放的研究和实践多聚焦于档案开放理论、鉴定、编研、目录体系、信息公开等方面，而基于国家政策法规对档案开放进行全面阐述的文章较为鲜见。鉴于此，以新《档案法》为背景，探讨档案资源深度开发、档案资源社会共享的优化路径就显得重要且紧迫。

1 新《档案法》背景下档案开放优化的导向

新《档案法》中的档案开放条款更多考量了档案利用者的权利诉求，在档案开放实践中，档案部门应坚持以人为本原则，尽可能满足利用者个性化、多样性的利用需求。

1.1 面向社会公众，以人为本

一方面，坚持以人民为中心。新《档案法》第二十八条将已开放档案利用主体扩大至外国公民，不区分国籍、地区，对国内外利用者一视同仁；第三十一条规定，向档案馆移交、寄存、捐献档案的单位和个人，可以优先利用该档案，对不宜向社会开放的部分，可以提出限制利用意见。另一方面，开启权利救济渠道，保障民众权益。第二十八条首开档案利用权利救济先河，“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉”；第四十六条规定，对档案违法行为，任何单位和个人有权向档案主管部门和有关机关举报，为档案开放利用过程中涉及的权力问题提供救济途径。诸如此类救济机制可以有效解决利用者与档案部门的矛盾，推动档案部门履行法定义务，促使档案利用权利从法定权利转化为实有权利。

1.2 面向社会责任，担当使命

强化责任担当意识，把牢档案开放工作的政治性、安全性、时效性，是推进档案开放工作的根基。新《档案法》第五条规定，“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企事业单位和公民”等社会主体，均有保护档案的义务；第十二条规定，落实档案工作责任制、健全档案管理制度，重视对档案收管用销等工作的监督检查；第十八条指出，档案馆应该践行与相关单位在档案开放利用方面相互协作、联合办展、共同编研出版有关史料的责任。

关于档案开放审核，新《档案法》第三十条规定，根据是否已移交进馆来确定各主体的审核责任。这样一来，各社会主体在档案开放中的责任得以明确，不仅保障了档案开放审核工作的有序开展，也为最大限度满足档案利用者多样化利用需求提供可能。[6]

1.3 面向社会公益，服务至上

新《档案法》进一步强调开放档案的公益性。例如，第二十七条“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”。《“十四五”规划》也鼓励有条件的综合档案馆向社会公众全年开放或将开放时间延长。

作为文化传承、传播的重要机构，档案馆正采取有效措施不断满足人民群众日渐增长的精神文化需要。新《档案法》第三十四条规定，“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动”，发挥社会教育功能，传承红色基因，增强文化自信，支持鼓励档案馆开展文化教育宣传活动，凸显了新时代档案部门在推进文化强国建设、增强文化自信等方面的重要性。[7]

1.4 面向社会模式，由泛入微

新形势下档案开放工作重心逐渐由宏观和高层转向微观与基层。新《档案法》第七条指出，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业发展”，引导社会资金投向档案科研创新领域；第二十七条细化了可以提前开放档案的范畴，使档案开放工作更具可操作性。

2 新《档案法》背景下档案开放的困境

新《档案法》为档案开放提供了法律保障，但在法规、安全、标准等的配套执行方面还存在困境。

2.1 法规：法律法规的滞后影响档案开放效率

目前，档案领域不少现行行政法规和部门规章已明显不适应新形势和新任务的要求。例如《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）《各级国家档案馆开放档案办法》《科学技术档案工作条例》中的相关条文要求已明显落后于新《档案法》有关规定。在加快档案开放语境下，具体的档案开放鉴定办法明显滞后。虽然现行《档案法实施办法》将“不按照国家规定开放档案”写入罚则，但该条款基本未能落实。实际工作中，出于责任规避意识，档案开放工作常常较为保守。

2.2 安全：档案开放数据可能引发科学伦理问题

当前，我国档案数据开放工作主要是依托政府数据开放平台开展，处于起步阶段，开放的档案数据多存在数据格式不规范、数据样本少、容量低等问题。[8]《“十四五”规划》提出大力推动科学数据与科研档案协同管理，这势必会给医疗档案的开放带来新的挑战。有国外研究表明，医療档案中，有效的、无效的医疗档案数据并存，不适当或不受控制地使用未经科学验证的数据可能会对患者造成伤害，引发数据污染、深度伪造等伦理安全问题。[9]互联网时代，传播的快捷性、广域性已经超过了科学严谨性，公开的档案也可能是阴谋论的理想滋生地（例如，声称疫苗是自闭症的致病因素等）。因此，随着档案开放的制度化、常态化，也应更加关注档案开放伦理层面可能产生的问题。

2.3 标准：笼统的开放审核掣肘档案鉴定效果

新《档案法》及现行《档案法实施办法》有关档案开放审核的相关规定较为笼统和抽象，没有明确的鉴定标准。例如同一内容的档案有的区县鉴定为开放，有的区县鉴定为延期。档案解密并不意味着档案开放，解密之后的档案还要经过划控、开放的流程才能向社会公开，因此，制定具体、完整的档案开放审核制度很有必要。目前，北京市、青岛市档案馆在档案开放鉴定方面已探索出一些成果，但放眼全国，还鲜有将开放鉴定流程制度化、规范化、智能化，并形成跨部门合作审核机制的做法。此外，档案的开放鉴定还存在数字化作用发挥不够，开放工作效率低导致短期内难以完成存量档案鉴定以及与增量档案开放鉴定衔接等问题。[10]

3 新《档案法》背景下档案开放的优化路径

3.1 档案开放须“填空”

3.1.1 健全配套法规，完善档案开放法制环境

一是明确档案开放中的权责问题。梳理责任清单内容和条款，划定尽职免责范畴；明确划分档案开放权责，赋予档案形成单位主要责任，档案馆辅助责任，并赋予档案馆对档案形成机关档案开放工作的协调、监督和审查权力。[11]二是完善档案行政程序以约束行政权。应健全和完善档案行政程序，以合理方式理解和权衡相关利益。一方面，可通过公民参与等方式，使权利相关人得以表达自身利益；另一方面，形成公开透明的程序，落实公民有效监督。[12]三是完善境外档案法规。对于域外规制对象可采取“双重遵从”的境外档案管理原则，即境外档案管理在遵从所在国家或地区档案法律法规的基础上，也需遵从我国档案法律规定。[13]四是构建更加完善的救济制度。例如，“在履行政府信息公开职能的过程中，国家档案馆不是行政机关和法律法规授权的组织，也不是复议诉讼适格主体，相对人不服其行为可以通过投诉、申诉、质询等方式寻求援助；但在履行档案收集、管理和利用职能过程中，档案馆系法律授权主体，从保护相对人权益角度，应纳入诉讼复议范围”。[14]此外，随着电子档案数量的不断增长，还应注重完善我国档案开放数据救济法。

3.1.2 善用新兴技术，筑牢档案开放安全边界

在保障安全的前提下，可以充分利用加密、敏感词库、关键词库、区块链等新兴智能化技术，再辅以一定的人工审核，在加大档案开放力度的同时又能有效确保涉密或敏感信息内容的保护。例如，南昌大学档案馆运用数据库管控技术，对于档案中的敏感词作标记，在利用过程中可实现提前预警，以此确保敏感档案信息不泄露。

3.1.3 制定鉴定标准，提高档案开放审核效率

当前，应积极探索，形成开放鉴定纠错机制、责任与惩罚机制，处理好开放与公布、开放与信息公开、开放与保密、人工与智能等关系。[15]在此基础上，运用鉴定智能化技术以提高开放审核效率，缓解人工审核力量不足的问题。

在实际工作中，为防止出现定密过度、信息获取例外范围过大等情况，可借鉴西方国家对例外情况进行“三要素检测”审查的做法，即审核信息是否与法律中列出的某个合法目的相关、公布信息是否可能对该目的造成实质性的损害、给该目的带来的危害是否大于发布该信息所带来的公共利益[16]；对于检测规则只需借助常识来判断，不用采取复杂的法律分析。

3.1.4 立足社会需求，创新档案开放呈现形式

在档案开放过程中，可打破常规，创新开放模式。例如，可采用“艺术+档案”或“音乐+档案”的形式，利用艺术视觉或听觉展现历史叙述，用活开放档案资源，将档案展办得具有艺术气息。

3.2 档案开放要“留白”

档案开放在做加法的同时，也要适当做减法，即“留白”。“留白”不是不开放，而是做好“修整”工作，以便更好地开展档案开放工作。

3.2.1 为民众档案素养留空，形成和谐开放环境

在政治、经济、文化各领域日益交融的形势下，我们在重视档案开放的同时，也要腾出空间为民众档案素养“补课”，通过提高档案意识、认知，掌握查找并利用档案的方式获得对档案的利用、应用的能力。[17]从某种程度上讲，民众档案素养是维护档案开放利用环境的关键。一方面，档案工作者必须突破传统理念与惯性思维，树立开放包容的服务理念，针对可开放档案，应进一步简化利用手续，减少不必要的中间环节，打通档案开放利用的“最后一公里”，方便公众查档用档；另一方面，向公众宣贯安全保密意识。引导民众在学习和了解《档案法》及《档案法实施办法》之外，对《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国数据安全法》等与档案相关的法律法规也应有所掌握。此外，在知法的前提下，还应让公众学会合理用法。《中华人民共和国个人信息保护法》同等适用档案管理活动中的个人信息处理有关规定，故对于档案开放利用过程中涉及个人权益等问题，公民可以据此寻求有效司法救济。

3.2.2 给弱势群体留空，增加档案开放包容度

对于老人、残疾人、受教育水平低的边缘人群或弱势人群，档案开放更要体现包容性与人文关怀。各级档案馆要扎实推进移动端和互联网利用查询功能，在区域“一网通办”服务体系中融入档案查询，促进档案利用查询服务向基层一线延伸，推动公共档案服务便利化、平等化。

3.2.3 将存疑内容保留，提高档案开放科学性

仓促开放档案，不仅浪费人力物力财力，还有可能造成档案泄密等安全事故。因而，补足鉴定力量以及对开放前档案内容的严格评估仍然是保证开放工作质量、确保开放档案信息安全的有效途径。为此，可参考医疗档案中预印本开放的做法，即，为调适快速发表临床研究数据的优势与保护科学发现不受控制的公众传播矛盾，提交的内容会逐步进行以下标准检查：报道临床研究，不包括抄袭和诽谤，其发表不会对公众造成伤害[18]，如果不满足任何一个标准，提交将被拒绝。

3.2.4 给予社会力量空间，增加档案开放弹性

社会力量在公共图书馆服务、公共文化服务、社会应急管理、社会救助事业等领域有着较为广泛的应用基础。[19]鉴于此，除了政府，市场、企业、个人等社会力量也有责任与义务参与到多元化协同共治档案开放工作中。虽然企业参与档案开放还需破除有关制度的阻碍，但在某种程度上，社会力量的技术优势、资金优势可以弥补档案开放的短板。[20]因此，给予社会力量适当空间，吸引其参与到档案开放工作中十分必要。例如，公益基金、企事业单位、个人等主体能为档案开放提供多元化融资途径；社区为慢性病人、残障人士等需特殊关爱人群建档，并在有如发放政府最低生活保障金等特殊需求时，向社会合理、适度开放档案，以消除社会异议、彰显社会温暖。

4 总 结

档案开放是“档案的人权宣言”。新《档案法》坚持立法为民的价值取向，为档案开放提供了法治保障，也为优化档案开放工作指明了方向。未来，档案部门应秉持以人为本、服务至上、技术赋能理念，进一步破解法规、标准、安全困境，方能构建档案开放新格局。

*本文系国家社会科学基金项目“新《档案法》背景下综合档案馆文化功能及其实现研究”（项目编号：21BTQ089）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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