建党以来档案制度建设：功能变迁、制度优势与效能转化

王逸凡 张斌

摘 要：档案制度建设是国家制度建设的重要一环。建党以来，档案制度历经控制功能主导（1921—1949）、管理功能主导（1949—2014）、治理功能主导（2014年至今）三个阶段。档案事业取得的显著成就，印证了档案制度建设坚持中国共产党的领导、坚持依法治档、扎根中国土壤等的巨大优势。在社会治理背景下，要实现档案制度优势转化为档案治理效能，应该坚持党的全面领导，提升档案治理能力，健全档案制度体系，加强制度执行，增强档案制度社会认同，推动全民有效参与。

关键词：档案制度；中国共产党；档案治理

分类号：G271

The Construction of Archival System since the Founding of the Communist Party of China： Functional Changes， Institutional Advantages and Efficacy Transformation

Wang Yifan1，3， Zhang Bin1，2（ 1.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2.Electronic Records Management Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Changzhi Medical College， Changzhi， Shanxi 046013 ）

Abstract： The construction of the Archival System is an important part of the national system construction. Since the founding of the Communist Party of China， the Archival System has gone through three stages： the control function is dominant （1921-1949）， the management function is dominant （1949-2014）， and the governance function is dominant （2014-present）.Remarkable achievements have been made in the cause of Archives， which confirms the great advantages of the Archival System construction in adhering to the leadership of the Communist Party of China， adhering to the governance of Archives by law， and taking root in China. In the context of social governance， to realize the transformation of the advantages of the Archival System into archival governance effectiveness， we should adhere to the overall leadership of the Communist Party of China and enhance archival governance capacity， improve the system of Archival System and strengthen its implementation， enhance the social identity of the Archival System and promote the effective participation of the whole people.

Keywords： Archival System； The Communist Party of China； Archival Governance

档案制度作为国家制度的一部分，本质上与政治制度、经济制度乃至文化制度一樣，都有着深刻的自我意识和功能导向。[1]关于档案制度的研究，国内主要是从理论和实践两个层面进行探讨。在理论层面，刘迎红（2009）[2]分析了近代中国档案法规演变的推动因素。陆阳（2008）[3]认为档案制度是国家权力的传导工具，承担了直接塑造档案的功能，并剖析了档案制度的社会控制功能。[4]在实践层面，马秋影（2018）[5]根据112件违法违纪案例分析了《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）在档案违法行为设置上存在的问题，并从法律责任制度方面提出了改进建议。常大伟（2019）[6]提出从档案制度构建、实施、调适、创新四个方面增强国家治理现代化进程中档案制度变迁的因应能力。徐拥军（2020）[7]从档案职业资格制度建立视角出发，指出了实行档案职业资格制度的必要性和可行性。可见，“以档案制度推动档案工作发展，引导档案事业转型，促进国家治理现代化”已成为档案学界共识，但当前关于档案制度的发展特点和功能变迁研究仍有待加强。本文采用广义的“档案制度”概念，即不是指具体的条款，而是档案领域整体的规范体系，对建党以来档案制度如何参与党和国家事业建设，发挥怎样的功能作用，以及在社会治理背景下如何发挥档案制度优势等问题进行探索。

1 建党以来档案制度的功能变迁

建党以来，档案制度建设先后呈现控制功能主导、管理功能主导和治理功能主导三种特点。在权力视角下，这三种功能特点在权力主体、权力运行方式、权力作用方向、权力作用范围等方面又体现出一定的继承性和差异性（见表1）。

1.1 控制功能主导（1921—1949）

1.1.1 档案制度中的控制动机

新民主主义革命时期，敌我斗争激烈，党的各项工作都遭到敌人的极力阻挠和强烈破坏，“作为有关时局任务、大政方略……，总结经验教训载体与活动记录的文书档案，是敌人梦寐以求、千方百计窃取的主要目标”。[8]因此，党必须对这些涉及党内重要信息的档案进行绝对控制，以确保革命工作顺利开展。1923年，中共第三次全国代表大会通过《中国共产党中央执行委员会组织法》，决定建立秘书制，由毛泽东担任中央局秘书，对党的档案文件进行集中管理，这标志着中共档案制度初步建立。在该阶段，党出于维护自身阶级利益的需要，有意識地建立规则来控制档案和档案行为，具有明显的控制动机。

1.1.2 档案制度中的控制实施

为防止敌人的觊觎和破坏，除设立“中央文库”，保证档案信息安全外，中央还要求使用暗语或药水密写文件等技术手段从信息源头杜绝档案信息泄露，从而实现对这些文件绝对的控制。如，1928年12月6日，党中央发布《中央关于秘密文件的处理和通讯地址问题的通知》规定：“中央寄来的秘密文件，到后即洗即誊，誊后原稿即毁，以免使敌人发见（现）我们的技术”。[9]

1.1.3 档案制度中的控制举措

在档案机构组织制度方面，1926年7月，中央秘书处成立，并以“总揽中央各种技术工作”[10]为基本职能。作为党中央机关序列的组成部分，秘书处代替党中央行使调节和规范档案事务的权力、承担集中管理档案实体的职责，保障了党对档案信息的绝对控制。在档案管理制度方面，以《文件处置办法》为例，其中规定中央机关的文件按最高机关决议及指示材料、对外的宣言、告民众书、政治局记录及常委重要问题记录、中央议决案及通告、宣传大纲等四大类分类。[11]这一收集整理范围明确了中共以党内事务产生的档案为主要管理对象。另外，其中还提到：“如可能，当然最理想的是每种二份，一份存阅（备调阅，即归还），一份入库，备交将来（我们天下）之党史委员会”。[12]这一规定为中共留存完整的档案材料提供了有力支撑。在文件规范方面，1922年7月，《中国共产党加入第三国际决议案》要求各机关在书写文件、创办报刊时必须适应“工人、农民和兵士阅读”，以实事求是为原则，系统书写“生活事实”。[13]这一文件制度规范了中共文书档案的内容风格。

1.2 管理功能主导（1949—2014）

1.2.1 统治阶段（1949—1978）

1949年到1978年，档案事业的基本任务是建成具有国家规模的集中统一管理的社会主义档案事业。1951年4月，政务院通过了《公文处理暂行办法》，规定：“党、政、军档案应分别管理；党的历史档案要集中管理；各机关档案应以集中管理为原则”。[14]这种以“系统分工”集中管理的体制为全国规模的档案统一管理奠定了基础，但在“管理体制上却是分别管理，各自制订规章制度，各自进行业务指导和监督，这不利于档案行政管理工作的协调开展”。[15]1954年11月，一届全国人大常委会二次会议批准设立的国家档案局成为国家档案制度最直接的权力主体，国家档案制度管理功能才具备全面发挥的条件。1956年3月27日，国务院作出《关于加强国家档案工作的决定》，明确“国家全部档案”的内容，表明档案制度权力作用的范围从党内档案行为扩展到国家档案行为。1959年1月，中央《关于统一管理党、政档案工作的通知》指出：“党的档案和政府、军队、群众团体以及各企业、事业单位的档案都有不可分割的联系”“把党的档案工作和政府的档案工作统一起来是完全必要的”“各级档案管理机构既是党的机构，又是政府机构”。[16]此后，我国开始对党政档案工作实行集中统一管理。

1.2.2 管理阶段（1978—2014）

党的十一届三中全会以后，档案事业的主要任务是恢复、整顿被“文化大革命”破坏的全国档案工作，调整和变革国家档案制度，提高档案管理水平，使档案工作更好地为党和国家服务。1980年5月，党中央作出开放历史档案的决定，还将档案工作纳入到为社会主义现代化建设服务序列当中，使全国档案工作不仅很快得到恢复和整顿，还有新的发展和提高。[17]首先，权利主体范围扩展。随着各级档案馆历史档案的陆续开放，历史档案的利用权利主体从党和国家扩展到社会各界，档案利用制度的管理对象也拓展到机关以外，其管理功能也从国家层面向社会层面覆盖。其次，权利运行方式转变。1982年12月，国家档案局在全国档案工作会议上提出：“大力开展档案的利用工作”。自此，我国档案管理模式逐步从封闭转向开放，档案利用权利运行方式从集中向分配转变。最后，权力配置方式转变。1985年2月，中共中央、国务院发出《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示》，将国家档案局改归国务院领导，同时将档案事业“列入国民经济与社会发展规划”。档案工作领导体制的调整实际上就是党对国家或政府权力的重新配置。1987年9月，《档案法》的发布标志着我国档案事业进入法制建设新阶段。

1.3 治理功能主导（2014年至今）

党的十八大以来，“社会利益格局与公众参与理念的深刻变化对规范权力运行、保障民主参与、发挥制度合力提出了新要求”。[18]在此背景下，2014年国家档案局提出“推进档案治理体系和治理能力现代化”。[19]2016年，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》又提出“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”的工作指导思想，并将“档案治理法治化”确定为2020年档案工作的发展目标之一。自此，党和国家的档案事业开始从档案管理逐步向档案治理转型。

首先，完善法治建设。2020年6月新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）为推动档案事业转型、促进档案治理体系和治理能力现代化建设需要提供了可靠的制度保障。其次，治理主体多样化。2014年5月，中共中央办公厅和国务院联合印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：“规范并支持社会力量参与档案事务……充分发挥档案学会等社会组织的作用”[20]；新《档案法》“鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。以上制度引导并规范社会力量参与档案事务，表明社会力量不仅具有利用档案的权利，还具有参与档案事务的权利。最后，治理内容社会化。2018年档案机构改革以后，各地开始“局馆分设”。一方面，要求档案局简政放权，为社会力量参与档案管理、决策等提供制度机制保障；另一方面，将档案收集、鉴定、利用等业务由国家权力主导转向国家与社会双向表达，以凸显档案馆“文化事业机构”的属性，更好地满足大众日益增长的档案文化需求。随着档案事业的发展，更多的利益群体关注并参与到档案事业中来。

2 档案制度建设的显著优势

2.1 坚持党的领导是档案制度最核心的优势

党总揽全局、协调各方，党的领导也是档案制度最核心优势。一方面，党的档案工作坚持以马克思主义作为指导思想，具有无可比拟的先进性。20世纪50年代初期，档案学者就运用马克思主义原理探索档案科学管理问题，还有学者意识到要用联系的观点看待档案工作，如划分保管期限时要考虑文件之间的联系等。另一方面，党在档案制度变迁历程中焕发出强大的政治领导力。从新民主主义革命时期控制档案维护党的政权，到改革开放和社会主义现代化建设时期管理档案为社会主义现代化事业服务，再到中国特色社会主义新时代通过档案治理推进国家治理体系和治理能力现代化，可以说，档案事业的发展进步始终离不开党的正确领导。2018年档案机构改革，局馆划归党委序列，进一步强化了党的领导。新《档案法》将“坚持中国共产党对档案工作的领导”写入其中，更加确立党全面领导的核心地位。

2.2 坚持依法治档是档案制度公平正义的体现

新民主主义革命时期的《文件处置办法》、改革开放和社会主义现代化建设时期的《档案法》、2020年修订的新《档案法》等一系列档案法律制度，为我国依法治档奠定了坚实基础。依法治档是档案制度合法化的确立，实现公平正义是档案制度的根本价值。从档案开放利用到社会参与档案事务，档案法制化建设逐步满足了不同利益主体的合理诉求，维护了不同利益群体的档案权益。

2.3 扎根中国土壤是档案制度实事求是的体现

我国档案制度建设始终深度结合中国国情，坚持实事求是。新民主主义革命时期档案制度控制功能主导是对当时内忧外患、争取民族解放的考量；改革开放以后开放历史档案、将档案工作的重心转移到为社会主义现代化建设服务上来，是对当时生产力落后、人民生活水平不高的现实探究；新时代档案信息化建设、多元共治的档案制度是对当前信息化建设发展不平衡、人民档案诉求强烈的积极回应。根植于中国国情建设档案制度，是对马克思主义基本原理的灵活运用。这与部分亚非国家照搬英美资本主义模式，造成水土不服形成鲜明对比。

3 档案制度优势的效能转化

3.1 政治前提：坚持党的全面领导

实现档案治理现代化目标，党的领导起决定作用。一方面，要将党的全面领导落实到档案治理的各方面，确保档案制度优势效能转化的正确方向。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出，要“牢记档案工作的政治属性，提高政治站位，增强政治自觉，把党的领导贯穿档案工作全过程、各方面，确保档案工作正确方向”。[21]只有坚持党的领导，才能为发挥档案制度优势、提升档案治理效能提供不竭动力。另一方面，要牢固确立党在档案治理中的核心领导地位，同时提高党员干部的制度执行力和治理能力，为档案制度优势转化为档案治理效能提供智慧和力量。

3.2 法治保障：健全档案制度体系

实现档案制度优势向档案治理效能转化，必须构建全程性、多层级、全方位、可运行的档案制度体系。首先，优化档案制度体系结构。构建以法律规范为主体、行政规范为基础、社会规范为补充的档案制度体系，保证档案制度的协调性和全面性，实现行为约束和利益保障相结合。[22]加强档案法律配套制度的建立和完善，尤其是针对新《档案法》，及时建立完整的配套制度。其次，细化档案制度中关于治理范围和治理手段的具体内容。明确不同治理主体在档案治理过程中的权责范围、参与方式等；以问题为导向，不断调整档案制度内容与社会需求的匹配度等。再次，强化档案治理主体的制度意识。只有培养档案治理主体良好的制度观念和规则意识，才能引导其遵纪守法，积极践行档案制度。最后，加强档案行政执法力度。档案主管部门要敢于执法、善于执法、精于执法，建立权责统一、运转高效的档案行政执法机制，履行监督问责职能，完善监管体系、创新监管模式、优化监管策略，杜绝执法缺位、执法过度、执法违法等问题。[23]

3.3 关键环节：增强档案制度社会认同

“一个好的制度的优势、特点或者功能，就要看其是否能够得到最大多数人的自觉认知、认同、践行而且从中得到享受。”[24]首先，加强档案制度的社会认同。推进档案制度宣传教育常态化，使人民群众在深刻认识、深入了解档案制度和档案文化基础上，形成对档案制度的认同，促进民众对档案制度的支持和维护，凝聚档案制度共识。其次，推动档案治理多主体有序协作。建立档案治理主体协作机制，树立整体性治理观念，形成档案治理整体合力，促进多元治理主体协调统一、各尽其能。最后，动态监测档案制度实施效果。坚持以人民为中心的评价立场，建立公开、透明、公平、可持续的档案治理评估体系，将群众满意度和获得感作为档案制度评估重要内容，促进档案制度治理功能高效发挥。

注释与参考文献

[1][4]陆阳.论社会控制视角下的档案制度[J].档案学通讯，2015（4）：9-13.

[2]刘迎红.中国近代档案法规发展演变动因[J].兰台世界，2009（22）：11-12.

[3]陆阳.权力的档案与档案的权力[J].档案学通讯，2008（5）：19-22.

[5]马秋影.论《档案法》中法律责任制度的完善——以112件档案违法违纪案例为样本[J].档案学研究，2018（6）：31-34.

[6]常大伟.国家治理现代化进程中的档案制度变迁及因应策略[J].档案管理，2019（5）：4-7.

[7]徐拥军.论我国建立档案职业资格制度的必要性与可行性[J].浙江档案，2020（8）：13-16.

[8]刘国能.中国当代档案事业史[M].北京：中国文史出版社，2017：3+82-83.

[9][11][12]中央档案馆.中国文书档案工作文件选编（1923—1949）[M].北京：档案出版社，1990：7+48+50.

[10][13]费云东，潘合定.中共文书档案工作简史[M].北京：档案出版社，1987：24+15.

[14][16]罗军.中国档案管理体制改革研究[M].上海：上海世界图书出版公司，2011：23+27+24+28.

[15]贺凯.论新中国档案行政管理机构的设置与改革[A].中国行政管理学会.“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集[C].中国行政管理学会，2010：122+123.

[17]国家档案局.新中国的档案事业[J].档案工作，1984（5）：5.

[18]马雪松，冯修青.中国共产党制度建设的百年探索：历史视野、主要经验及治理效能[J].云南社会科学，2021（1）：6.

[19]孙钢.推进档案治理体系和治理能力现代化：2014年国家档案局档案馆（室）司工作重点[J].中国档案，2014（1）：35.

[20]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的意见[EB/OL].[2014-05-04].https：// www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201405/1d90cb6f5efd42c0b81f1f7 6d7253085.shtml.

[21]中共中央办公厅，国务院办公厅.“十四五”全国档案事业发展规划[EB/OL].[2021-06-09].https：//www.saac. gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683. shtml.

[22]常大偉.国家治理现代化视阈下我国档案治理能力建设研究[M].武昌：武汉大学出版社，2020：173.

[23]赵春庄.论档案治理的法治化建设——以新《档案法》为背景[J].档案与建设，2021（9）：45.

[24]欧阳康.制度优势转化为治理效能的内在机理[J].河南社会科学，2021（7）：7.