探讨PPP模式下的市政工程管理风险及其合理运行

肖军　曾德飞

【摘要】国内的市政工程通过PPP模式进行建设工作起步相对较晚，且不少公司在这方面的管理经验并不充足，极易发生工期拖延、重大安全事故、工程质量风险高等方面的施工问题。基于此，本文重点从PPP模式下的市政设施建设工程建设项目实例概况解析开始，并从前期施工计划、施工过程管理和竣工验收等三个方面，着重阐述了其施工管理重点，以提高市政设施建设工程建设项目的整体施工水平。

【关键词】市政工程;风险管理;PPP模式

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.11.011

1、在PPP管理方式下，城市公用建设的安全管理风险

（1）造价与管理风险。工程造价管理作为市政项目工作中的关键内容，在使用PPP模式阶段存在着一定的风险，内容主要涉及造价报表制定时没有科学依据、造价设计不实际、专案管理工作偏离了环保目标等。在一般情形下，市政工程建设项目在其招投标环节中，各投标方需要及时地根据市场价值制定合理的造价报表，但是由于当前PPP模式的引入可导致建设项目工程造价管理工作更加灵活且不以市场价格为统筹标准，或在诸多技术要求不充分不详尽的情形下就进行了招标竞标等工作，从而造成市场价格的变动性过大，不利于对建设项目工程造价的科学合理管控，进而产生投资超过建设预算问题。

（2）会计控制风险。市政工程会计控制实则是为达到资本的合理使用，避免记账错误等后果。但在PPP模式下，参建方的增多，导致审核难度增大，且审核监管不严格。同时针对社会投资主体资金运用状况的审核监管，也面临相应的审核结果不实、审核不全风险，所以将根据融资要求重新加强审核机关的监督管理职责。

（3）投资管理风险。PPP模式，是在政府部门和社会力量协作基础上，提出的一项全新投融资管理模式。如在市政基础设施建设工程项目中，为防止受到政府财政经费不足的约束，而导致项目质量损失，还需要在项目吸收社会资金的过程中进一步完善融资管理机制，而项目目前面临的投融资管理风险，多是由于投资主体中潜在的不明确原因。以自来水等市政建设项目为例，由于在多个投资方介入下，针对水质、出水量等的条件差异，很难取得统一意见，从而在后期发生污水污染问题时会更容易受到质量损失，从而导致了工程管理的混乱。

2、市政工程PPP投融资模式下的项目风险识别工作评估

风险识别问题。在PPP工程中，投资风险识别问题成为风险控制重点，此工程建设的各方面由于市场经营风险较多，可能出现如下经营问题：一是建设项目融资发展阶段的市场经营风险问题，此过程中可能存在建设投资建设项目收益震荡性问题，指的是建设项目投融资管理过程中总受市场、政府投入等多方面影响，建设投资建设项目收益产生了震荡性，从而提高了建设投资建设项目风险损失值以及收益不确定性，影响建设投资建设项目参加方收益;二是设计阶段经营风险，工程设计合理性对建设项目能否拿到政府投资、后期补助资金投入和验收等工作产生了直接影响，且前期的不合理工程设计可能会导致建设项目出现重大设计变更、后期施工耽误等情形;三是施工阶段的经营风险。在施工过程中，由于诸多原因影响，如工程审批延期、疫情管控、技术设计变更和工期超期等，都会造成工程对人、机、料、法、环等控制难度增加，从而影响对工程项目成本的管控和时间的管控;四是运营阶段风险。当工程项目进入到运营阶段，此时可能发生的行业政策变化税收以及地方政策变动等因素，主要是由于当前的PPP模式仍处在起步阶段，地方政策又是高速发展变化期，因此容易形成政策风险，从而造成工程项目损失。

3、PPP模式下市政工程项目施工管理要点

（1）前期工程规范管理。施工组织规划;在市政设施建设工程项目前期，必须根据具体工程特点和内容，制定好施工组织规划工作，才能确保每个施工环节的有序进行，并尽量减少施工环节中缺漏、重复的状况发生。1）必须从施工现场情况入手，进行全线工区规划管理工作。在滨河路段建设工程和河流整治工程暨黄河湿地公园工程建设过程中，必须耗费巨大的人力、物力、财力，且工程建设范围广泛，建设内容也较多，必须根据方便管理的原则进行规划管理工作：道路作业区必须全面承担道路施工管理工作，进行土石方工程的开挖与运输管理等工作;涵洞作业区组织开展全线的地涵工程建设内容;大桥作业区需要全面承担合同段内的三座大桥、小型结构物和预制件方面的工程建设;市政供水作业区也必须由专项部门管理，确保施工区域内的所有供水项目施工质量。2）工程项目总监部统筹管理各个作业区，包括机械设备、施工和建筑材料等方面内容。而在作业区进行施工时，还必须明确划定作业区内的队伍组织，确保所有作业区的施工队合理分配。

（2）制定具体化建筑施工方法和建设对策。首先依据项目的协议文本制定出总体设计的建筑施工方法，由于本文中规定的具体实际工程建设时限一般较长，因此必须制定出总计划和月度方案，之后再按照月度进行分析工作，并制定专门的月度方案和周计划，周施工计划中必须具有比较全面详尽的具体实施工作内容，才可以具体实施到每天建设的实际项目，确保总体目标的良好完成。再依据施工计划编制合理的施工方法和具体施工措施，针对市政基础设施工程项目中道路建设、桥梁施工、涵洞建设和城市供水施工等內容进行全面有效的分析与研讨，并依据项目合同文件的各种具体施工规范和规定，以提高施工方法的可行性和完整性。施工方案制定以后，就必须和现场建筑环境进行比较分析，以及时发现其中存在着的不适应工地实际情况的状况，并组织建筑图纸设计人员、工程技术人员、管理者等进行充分探讨，以良好调整施工方案。

（3）建筑施工过程管理。施工地方协调与管理;项目施工建设进行中，必须事先得到有关主管部门的批准，同时进行了资质审查工作，并与有关主管部门保持着紧密的沟通与联络。政府部门也必须时时注意到PPP项目施工发展，认真搞好对各个单位的统筹工作，以充分发挥多主管部门的联合效应，良好支持PPP项目工程施工。

（4）施工进度管理阶段。从建设工程合同协议书的附件"主体工程进度表"开始，逐步制定出合理性的合同阶段工程建设时间计划安排表。以工程施工实际情况为基准，制定了主要的施工日期安排表，并全面充分考虑到各种不利因素的影响，切实增加了施工投资比，确保各道工序均可以在规定工期内正常进行。按照施工管理要求，进行了每天、一周、一个月的施工进度记录管理工作，并全程监视工期执行状况。

（5）施工质量管理。强化PPP工程项目施工效果，保证其施工质量能良好符合工程要求。1）开展材料监管。建筑原材料的品质也会直接影响到各项工程建设水平。从材料购买环节到储存管理，再到进场管理，都必须严格把控好建筑材料的品质。严格把控好施工用料品质，减少为谋取私利而出现了以次充好的状况。2）认真开展施工人员管理工作，认真进行施工人员技能交底工作，确保所有施工人员均具备了全面的建筑工程专业知识和管理专业技能，并且都可以严格地根据各项工程建设规范和规定，完成工程建设目标。

（6）建筑安全制度。安全技术工作是我国市政系统工程项目在施工过程科技安全管理过程中的重要工作内容，必须保证建设工程坚持社会主义文明工程建设、平安科学工程建设。搞好建筑施工安全教学技术培训，提高全体建筑工作人员的意识，强化建筑工程安全技术监督管理设备保护管理人员，以提高建筑工程环节的顺畅发展。建立完善工程项目安全性技术监管各项工作体系，全程监督管理工程建筑施工环节，并进行统一的计划、监管、组织和协调等监督管理。建立安全性技术管理制度标准和规范，并把奖励规定列入其中，给与工程项目安全性技术监督管理工作人员相应奖励，反之则必须实施适当性的惩罚。

（7）建筑工程合同管理制度。在合同履行过程中，按照我国有关法律法规，根据对合同各方的权利与义务进行明确指出，并根据工程施工条件和规范制定了合同条款。维护合同条款的合理性和完整性，充分有效提高工程合约履行水平，尽量减少一些缺个和漏项等情形的发生，并最大限度的为工程后期建设工作提供资金保证与支持。工程施工建设过程必须全面遵照工程建设合同完成契约规定，以确保建设项目工程建设效益。

（8）建设项目的竣工验收以及会计管理等工作。市政建设项目交验收是城市建设管理中的重要环节之一，企业必须管理好这些内容，并进行全面的会计管理。明晰监理机关的具体职能范围和工作范畴，完善工程监理体系，确保所有的监理机关工作人员全部落实到位，并针对建筑交竣工环节做好细致把关，如果出现了施工质量不符合规定和规范的情形，就必须要求施工部门立即进行全面整顿工作。认真审核市政建设各项施工情况，注重观察建设项目的施工计划与建筑实际情况之间是否相符，并充分管控建筑成本。将所有的施工文书、数据资料、交竣工文书等做好全部录入和存档工作，为今后进行建筑修整工作奠定了前提。

4、市政工程PPP投融资模式下的项目风险控制建议

（1）构建科学合理有效的投资制度。经过投资财务风险测评后表明，在建设项目融资中资金的可获取和流动度都存在着一些问题，需要从以下几个主要工作方面予以改进。一是科学有效合理准确评价投资。在决策之前，必须先对公司建设经营过程中的投资项目投资风险和利润状况进行全面考察，重视公司经济效益，掌握当前生产运营状况和公司未来经济发展走向，对公司每个主管职责部分信息进行严格把控，以确定公司资本的经营动态，为决策科学性提供资本保证。公司在取得投资后，还必须通过对投资合理有效配置，以提升资本利用率，从而达到投资经营风险利益平衡目标。二是科学有效合理规避不确定性。在利率风险中的投资项目企业可争取政府政策支持，在经营期间内如果达到政府规定收益率百分比，就可以得到政府财政经济补贴。

（2）加强工程建设实施对策研究设计工作。因为方案设计是完成工程建设的关键，必将对以后每个过程都产生影响，不但关系建筑工程生产成本，还关系着部门对工程建设所供给的产品状态和服务能力的评价。所以，项目总体设计计划的制定过程必须由社会资金和部门一起商议。一是在工程建设的设计招标阶段评价企业产品能力与持续跟踪售后服务能力;二是在方案设计过程中，由部门立足于当前政策性规定，评估项目所提出的服务和商品状况，而社会资本则从社会主义市场化方面审查设计方案，以控制工程项目成本，在进行了反复研究之后以确定总体设计方案，实现效益和成本的均衡性;三是对建设项目策划、立项可研、初始建筑设计、图纸设计制作、图纸审查与修改等的物流管理不得遗漏，特别是工程总体设计方案须遵循上位规划和专项规划，且需进行较多方法比选和专门技术评审，以防止建设项目在工程执行阶段由于前期工作缺失而造成的重大变化;四是如果出现设计变更，则需要参与式均对其做出评价或提交建议，由政府建设管理机构负责配合，以进一步优化工程设计变更。

（3）控制工程风险。在建设项目施工过程中，必须针对各种风险状况提出措施。具体内容包括：项目的风险。政府部门应当依法依规进行工程建设所涉及的计划、用地、环境保护和建设项目施工等前期事项的审核管理，并应当精简办事程序，提升工作效率，减少审核过程繁琐导致工程进行拖延。项目管理责任风险。政府部门也应该确定好自己在PPP项目管理中主要责任监管与规范制度的位置，其主要职责就是流程监督和过程考核，同时也要明晰了工程项目建造单位与在施工过程中的五方责任主体以及第一责任人的责任、权力与义务，而不能因为大包大揽把不应该由政府部门所担当的主要责任全部统揽过来，而使得专案管理工作陷于责任主体不清、责权不明的混沌局面。质量风险。指政府通过加强建设监督体系，来控制产品质量;社会资金方则必须出具履约保函等可兑现保证;工程监理单位则须认真作好对建设项目施工现场的"三管三控一协调"工作;项目施工方则须建立完整的施工组织设计方案和质量保证方案，经审核后必须严格履行。施工安全风险。社会投资方按需建立安全操作规程和作业流程，并加强对员工安全培训、交底和自查，危大工程企业按需要制定专项工程建设方案并召开专家论证，进行方案评审;为施工购买了人身保险，并尽可能使此类风险损失减少;同时尤其要做好疫病控制的常态化管理工作和应急管理，以防止施工作业班组内出现的疫病传染。工程延期管理与成本控制方面。在PPP合同中明确重要节点时间要求，加强工程流程管控和各个环节的时间控制;施工方合理组织人、材、机具进场，以防止因施工窝建、停产和返工而造成的工程延迟和施工成本上升;同时建设项目各方还须做好对隐蔽施工的成本管控和设计变更后的经济效益评估。项目资料管理。项目资料涵盖了融资阶段、规划与设计阶段、项目阶段，以及生产经营阶段的各种文件、文本、图表，以及影像资料。资料搜集、整理、立卷和存档须及时准确、分类规范，且真实全面。以保证重大建设项目的投资、建造、经营和移交顺畅实施。

（4）加强经营管理工作。经营过程中面临的产业规范与地方税收政策变动等风险，社会资金可以向地方政府部门谋求相关好处，地方政府部门也应在法律法规的许可下支持其投资获取优惠，可在PPP合同中增加对享有行政权力中地方税费优惠政策的规定，并对合同框架做出动态调整，或签署政策补充协议以避免此类风险;而针对项目市场需求风险方面，根据项目特点，可争取政策的可行性或缺口补贴措施来保证项目投资收益。

结语：

综上所述，PPP管理方式既达到了市场经济自身资源与部门自身资源的优点相得益彰，也达到了社会发展资本与部门自身资源的互利合作。而在开展PPP管理流程中，如何才能科学合理有效控制各种财务风险，维护当事人利益，直接关乎到管理失败。所以，就必须从建立科学合理的建设投资管理制度、完善管理设计、高效监管工程建设资金风险情况、完善投资项目运营管理这几个重要工作方面着手，完善工程项目风险管理体系，以保障PPP管理的成功开展。

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