基于建设用地需求冲击分析耕地保护问题

王琨

摘要：土地资源是人类得以生存、发展的核心基础，但目前人均土地短缺也成为了我们不能否认的基本国情。又及二孩政策全面落实，建设用地需求日益增大，占用耕地面积的情况越来越严重，导致人地矛盾更见突出，我国耕地资源加速缩减。因此，基于建设用地需求的冲击分析耕地保护问题有着重要的现实意义。文章通过分析建设用地需求冲击之下的耕地保护问题，进一步提出相关对策建议，以期土地资源能够实现合理利用、达到最佳的耕地保护状态。

关键词：建设用地;耕地保护;土地资源

耕地是人类生存之根本，作为重要的生产要素，不仅能够提供给我们生产、生活所需的食物，而且亦是维持社會和谐、促进农业可持续发展的关键。我国人口众多，土地资源异常珍贵。但是随着新型城镇化规划的提出、二孩政策的全面落实等，虽然在经济上取得了良好的发展势头，但同样也面临着各种各样的问题和挑战，越来越多的非建设用地（如耕地、林地、草地等）被转变为建设用地，对耕地资源数量造成巨大影响[1]。土地是不能够再生的资源，虽然我国近年来也一直都在贯彻实行耕地保护制度，但耕地数量不可避免地还是受到冲击、呈逐年下降的趋势[2]。耕地大面积被占用将会直接导致我国出现粮食安全问题，耕地保护有关举措的落实显得尤为重要，既要找对方法来应对建设用地需求，又要解决好耕地保护的问题。

1 建设用地需求对耕地保护造成的必然冲击

1.1 经济发展致人均用地增加

我国经济自改革开放之后步入了快速增长的阶段，在此过程中，人们对于住房和交通等生活方面的需求度越来越大，人均居住面积也凸显出日益攀升的态势。特别是近些年来，我国交通事业迅猛发展，城市机动车数量持续猛涨，这也刺激了城市道路用地的扩张，使更多的土地用于建设停车场、行车道路等[3]。

1.2 利益驱使致城市蔓延

建设用地与农业用地之间在经济效益获得上存在着巨大差异，而正是由于这一差异，也促使农业用地在不断转化为城市用地，就此而言，城市蔓延可谓是市场经济下自发的市场力作用的结果[4]。有些地区为了获得经济的发展，将自身的土地优势作为代价，通过随意占用耕地获得土地的经济价值，在利益的驱使之下推动城市蔓延。

2 建设用地给耕地保护带来的不良影响

2.1 城镇化发展造成大量土地被占

为了谋求发展，我国一直以来都在倡导城镇化发展，尤其是近年来的新型城镇化发展，虽然推动了社会经济的发展与进步，但若是一味强调人口城镇化的规模扩大，随着城镇规模的扩大，势必会造成农业土地资源的不合理利用。由于城镇化的发展速度是与城市建成面积成正比的，所以在此过程中，许多耕地不可避免地被占用，这也是伴随城镇化发展凸显出建设用地需求带给耕地保护的不良影响。

2.2 建设用地给四周耕地环境的破坏

大量的建设用地被开发，如果在此过程中忽视了环境友好的准则，不能正确处理建设垃圾，造成水质污染，将会直接导致生态环境的恶化。建设用地最终的结果无可厚非是供以人类生产生活，而这将会造成：人类的活动会带来大量废水、废气等，导致四周耕地土壤环境的严重破坏，无法保证粮食生产产量与质量，对四周耕地环境造成不可挽回的破坏。

2.3 公共设施建设占用了耕地

农村公共设施具体包括文化科技、商业集贸、医疗卫生等等。在人们物质生活水平有了很大提高的当下，农村居民对于精神文化也提出了越来越高的要求，而相应地，各种社会公益事业建设也得到了迅速发展，例如扩建新的村委会、建设文化广场、球场等等，这无疑会造成对一定数量耕地的占用[5]。处于弱势地区对强势地区的向往原则，农村的建设也在愈趋于城镇建设，但是却在一定程度上忽视了农村自身的特点以及农村居民本身的生活方式，随之建设了既占据较大耕地面积、却并无很大用途的设施，导致耕地资源无端浪费。

2.4 公路建设用地带来的不良影响

总结公路建设用地，凸显出的特点可以用三个词来概括：一大、二低、三多，（1）一大指的是公路建设所占用及消耗的土地面积大;（2）二低，一方面指的是土地资源的利用效率低，另一方面指的是公路征地的补偿安置标准低;（3）三多，第一个方面是违法用地比较多，通常公路建设都是地方政府承担的重点工程，关系到在位领导的政绩与形象，因此，公路所需建设用地都是理所当然的，无人敢阻、无人敢拦;第二个方面是侵及的良田多，将公路修到哪，哪里的四周良田就会受到侵及;第三个方面是背后改变土地的用途多，具体是指或许以假借公路的名义来实施征地，而实际上是高价转给企业来使用，这种做法不乏见于开发区与乡镇工业小区中，普遍凸显出用地成本低、经济效益高的优势;还有一种是交通部门有意征收更多的土地，并将其用于建设其他营利性的项目，例如加油站、停车场和收费站等等，当然也不排除有将公路用地转换成其他建设用地的行为。上述种种擅自改变了土地的用途，是公路的用地权属发生混乱，土地资产发生严重流失。

3 耕地保护的本质意义

基本农田是耕地之精华，对维护国家粮食安全起到重要的保障作用。可以预见的是，在目前以及未来的很长时间之内，基本农田都将承担着人们对粮食的需求、促进社会和谐稳定发展、保证社会经济可持续进行等重要任务。因此实质上而言，耕地保护的本质任务就是对基本农田的保护，具体来说也就是确保国家粮食的产量不会减少，国家的经济可持续发展不会受到影响。

结合国内外对于耕地保护的经验，可将耕地保护内容总结为对耕地数量、耕地质量两点。

在耕地数量的保护上，具体而言包括如下几点：（1）国家应该严格管控耕地转变为非耕地，对建设用地占用耕地的审批制度进行严格与完善，从根本上阻止耕地数量的减少。（2）推行并落实更为完善的土地保护制度，以立法的方式去约束耕地占用等不良行为。（3）积极以耕地占卜平衡的手段来保证耕地资源的数量持有，推动后备耕地资源的落实，从土地治理和土地复垦等工作方面着手予以推进[6]。D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531

在耕地质量的保护上，由于我国总耕地数量越来越少，而受到地域差异的影响，各自质量也高低不同，具体来说包括如下几个方面：（1）国家需要针对耕地质量积极推行相关质量标准，设立规范的法制法规，从而保障耕地质量，通过制定有关保护举措，减缓甚至避免发生耕地盐碱化、贫瘠化等问题。（2）对耕地环境加以保护，减少甚至是杜绝耕地对化肥、农药等的大量及超量使用，通过加强环境治理，提高国民环境意识。

4 基于建设用地需求的耕地保护对策

基于建设用地需求量的不断增加，耕地面积正处于不断减少且减少量逐年增高的态势，生态环境受到很大程度的破坏，而生态可持续发展问题也日趋严峻。所以摆在我们面前需要亟待解决的问题是，在建设用地需求的冲击之下，如何保护脆弱的生态问题，耕地保护的任务不仅仅是重视耕地数量，更要兼顾于对耕地质量的双重保护。

4.1 从城乡建设用地增减挂钩上着手

在建设用地需求的巨大冲击之下，城乡建设用地增减挂钩不失为是一种调节建设用地与耕地平衡的有效手段，对于耕地资源的保护有着重要意义。城乡建设用地增减挂钩代表了一种耕地总量动态平衡的理念，即通过农村建设用地指标来补充城镇建设用地指标，提出“占一补一”的这种形式，具体而言就是，占用了一亩地作为建设用地、就需要相应的补充一亩耕地，这种做法是能够确保国家的耕地在总数量上是不减少的，只有在保证总体耕地数量的基础上，才能进一步来保证耕地质量[7]。

增减挂钩政策的实行能从根本上应对建设用地需求的冲击，还能确保耕地面积的动态平衡，这打破了建设用地必然会占用农用耕地资源的传统认知，打开了土地管理的新局面。在技术上采取的主要措施是对农村居民点进行复垦，也就是通过对农村居民点的改造、集中聚集到中心村镇，进行农村居民点的土地流转等挂钩处理，从而使更多的农业用地被整理出来[8]。

作为一种新型的用地模式，城乡建设用地增减挂钩旨在探索人地关系的平衡，目的在于促进耕地保护与经济获得平衡发展，不仅实现了对耕地资源数量的保护，也缓解了建设用地需求带来的冲击。

4.2 对土地保护制度进行创新和完善

在面对建设用地需求对耕地保护造成的冲击时，我们也要注意将以耕地数量保护为主的保护制度转变为以保护质量为重，即在保证耕地数量的同时，注重保护耕地质量、生态，提高耕地的产能，实现耕地资源在空间上的最优化配置与利用。

而并不完善的土地制度是导致建设用地无序扩张的首要原因。所以，在建设用地极大需求的冲击之下，想要减少土地资源的浪费、杜绝乱占用耕地的问题，必须要注重土地制度的改革：

第一点，加快对土地产权制度的改革，征地补偿标准不能低于市场价格。

第二点，促进土地开发权的转移，积极推进集体建设用地的流转，在基于尊重农民个体意愿的前提下，贯彻落实土地股份合作相关改革工作，完善集体用地的流转收益分配机制。

第三点，是必须要完善土地市场，对有关制度保障加以强化，尽量实现对城乡和乡村之间建设用地的统筹供应。

4.3 加强对建设用地的规划管控

基于建设用地需求带来的巨大冲击，除了要对土地保护制度进行创新之外，还要对土地的利用规划进行完善，加强规划管控，实现耕地保护[9]。

在有关部门编制土地利用的总体规划时，要尤其注重起两个规划的衔接和统一，既要重视产业转型或许会带给土地利用的影响，又要注重对土地利用结构的良好调整，通过对土地资源的优化配置，预测建设用地需求的合理与否，深入分析并解决土地“占而不用”、“多占少用”等问题，从而进一步实现土地资源的节约利用、集约化利用，提高建设用地的实际利用率与利用价值。

4.4 强化全民的耕地保护意识

通过发展与应用现代化农业手段的方式来提高农民生活水平与农村经济基础，使农民能够获得更好的利益，从而认识到耕地保护能够带来的收益价值，继而激发起农民保护耕地的意识与积极性。

另外，也要通过制定耕地保护的奖惩制度来予以加强保障。耕地保护的最根本目的在于有效利用耕地，提高单位耕地面积的产出效益。从奖惩制度方面来看，可以从如下几个方面来建立、落实耕地保护奖励机制：

第一点，政府首先做出表率，制定出支持与补偿农业的政策，像是对农业消耗物品的补助、农业机械补贴等，或是可以通过设立耕地保护基金对农民进行金钱上的补助帮扶[10]。

第二点，授人以鱼不如授人以渔，向广大农民群众提供新型的现代化生产技术，积极发展农产品相关产业，例如特色农业、观光型农业等等，使农民能够从中获益，也使耕地保护工作变为其自发性的行为。

5 结语

我国是农业大国，耕地是农业生产的核心要素，耕地保护既是确保粮食产量与质量的重要工作，亦是维护国家稳定的关键举措。受到建设用地需求的冲击，我国面临耕地资源严重短缺的局面，耕地保护迫在眉睫。因此，通过从城乡建设用地增减挂钩上着手、对土地保护制度进行创新和完善、加强对建设用地的规划管控以及强化全民耕地保护意识，从根本上提高耕地保护效果。

参考文献

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[7] 文宁，李家会.基于Lindo模型的耕地保护数量预测——以湖南省新邵县为例[J].安徽农业科学，2021，49（16）：106-111，135.

[8] 钱凤魁，王贺兴，项子璇.基于潜在土地利用冲突识别的主城区周边耕地保护[J].农业工程学报，2021，37（19）：267-275.

[9] 刘桃菊，陈美球.中国耕地保护制度执行力现状及其提升路径[J].中国土地科学，2020，34（9）：32-37，47.

[10] 陈澍欣.耕地保护和耕地占补平衡的现状及对策研究[J].农业灾害研究，2021，11（5）：159-161.D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531