我国民族基础教育政策的发展历程、演进逻辑及未来走向

姚佳胜 林晓文

摘要：中华人民共和国成立以来，我国民族基础教育政策的发展经历了四个阶段：一是以加快发展初等教育为前提的初始起步阶段，二是以实施九年义务教育为重点的恢复调整阶段，三是以实现教育协调发展为目标的加速追赶阶段，四是以寻求民族特色发展为根本的融合发展阶段。在政策演进过程中，逐渐呈现出以管理体制变迁为核心的政策动力机制，从“社会本位”向“个人本位”转变的政策价值取向，以运用多种政策工具为手段的实施过程保障，以政治学话语与经济学话语为主导的政策话语规则。未来我国民族基础教育政策应呈现出“两团体”统一协作为原则的政策动力机制，多元视角的政策价值取向，多种政策工具有机结合的实施过程保障，多方参与的政策话语体系。

关键词：民族基础教育政策;民族教育;发展历程;演进逻辑;未来走向

中图分类号：G520

文献标识码：A文章编号：1674-7615（2022）03-0091-09

DOI：10-15958/j-cnki-jywhlt-2022-03-014

民族基础教育是我国教育事业的重要组成部分，中华人民共和国成立以来，我国高度重视民族基础教育，党和政府出台了一系列相关政策，推动了我国民族基础教育的发展，使其教育规模逐渐扩大，教学质量不断提升，教育体系趋于完善。但与此同时，民族基础教育发展过程中也逐渐凸显诸多问题，如财政投入不足，师资力量匮乏，教学设备陈旧等[1]。因此，加强对民族基础教育政策的研究至关重要。本研究对中华人民共和国成立以来我国民族基础教育政策的发展脉络进行系统梳理，探寻教育政策的演进逻辑，并对其未来走向进行展望，以期为民族基础教育的未来发展提供思考与借鉴。

一、民族基础教育政策的发展历程

纵观中华人民共和国成立以来国家出台的民族基础教育政策，根据民族基础教育自身发展的阶段性特征以及重要政策的发布时间，可将我国民族基础教育的发展历程划分为以下四个阶段。

（一）以加快发展初等教育为前提的初始起步阶段（1949—1977年）

中华人民共和国成立伊始，我国教育事业百废待兴。进行社会和政治改革，改变教育落后现状，成为少数民族地区发展的迫切需要[2]。1949年出台的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出，“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”，至此，我国民族基础教育建设正式被提上议事日程。在此阶段，国家相继出台了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（1952年）、《中华人民共和国国务院关于少数民族教育事业经费问题的指示》（1956年）等政策，在国家政策的推动下，民族基础教育稳步发展。

1.加大民族教育经费投入，扩充初等教育办学规模

1951年，第一次全国民族教育会议成功召开，会议提出，“少数民族地区除按一般开支标准拨给教育经费外，另拨专款帮助解决学校设备、教师待遇、学生生活等方面的特殊困难”。《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》与《中华人民共和国国务院关于少数民族教育事业经费问题的指示》同样提到了经费补助问题。教育经费投入极大地促进了学校基础设施建设，为更多适龄入学群体提供了接受教育的可能性。与中华人民共和国成立初期相比，政策推行后的一段时间内，无论是学校规模、在校生人数还是专任教师数量，都有显著提升，到1952年底，民族自治地方小学数量共59 597所，在校生人数467-31万，专任教师数量5-98万;至1978年底，三者数量分别提升至142 865所、1 705.24万、31-02万[3]。

2.使用民族语言文字教学，促进民族文化自由发展

1950年，政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》提出，“少数民族学生除学好本民族语文外，亦应学习汉语汉文”。次年举办的第一次全国民族教育会议提出，“凡有现行通用文字的民族，小学和中学的各科课程必须用本民族语文教学”。在国家民族语言政策的指引下，少数民族语言文字教学得到较快发展，一方面为少数民族学生学习提供了语言环境，另一方面为未来双语教学的实施与发展奠定了一定基础。

（二）以实施九年义务教育为重点的恢复调整阶段（1978—1991年）

1978年，党的十一届三中全会的成功召开，标志着我国进入改革开放的新阶段，少数民族基础教育也理应迈入一个全新的发展时期，但由于“文革”期间民族基础教育遭到严重破坏，因此，该阶段所推行的政策主要围绕恢复与调整展开。此阶段较具代表性的政策文件有：《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》（1980年），《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年），《国家教委关于继续组织高中教师支援西藏的通知》（1986年），《国家教育委员会、财政部关于下达民族教育专项补助经费的通知》（1990年）等。

1.经费补助与师资支援并行，推动教育资源均衡配置

1980年出台的《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》提出，“保证民族自治地方在教育事业上的自主权，教育规划、教师任用和招聘、经费的管理和使用等应由自治地方根据实际情况决定”。管理权限的下放在一定程度上促使当地群众和企业积极投入到基础教育的建设中去，但由于改革开放初期区域经济发展不平衡，客观上导致了教育资源的差异化分布。对此，国家积极调整民族教育方针，出台了一系列优惠政策，以弥补区域之间教育资源配置不均的问题[4]：一方面，国家通过加大对民族地区的教育经费投入，设立教育补助专款等方式来确保民族基础教育的稳定发展。例如，《中华人民共和国民族区域自治法》强调“加大对民族自治地方的教育投入”，《国家教育委员会、国家民族事务委员会关于申请民族教育专项补助经费的指示》《国家教育委员会、财政部关于下达民族教育专项补助经费的通知》提出，“国家每年增列一笔专项补助费”“补助经费的使用要实行项目管理、专款专用”。另一方面，针对少数民族地区师资匮乏、师资质量不高的问题，国家出台了《关于继续选派第五批援藏中学教师的通知》《教育部、國家计委关于落实中央关于在内地为西藏办学培养人才指示的通知》等相关政策，不仅鼓励内地教师前去民族地区支援，而且积极筹备内地班（校），推动教育资源均衡分布，进而提升民族地区的教学水平。

2.集中力量办好民办学校，逐步实施九年义务教育

《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》提出，要“切实抓好小学教育，办好寄宿制学校”;1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》提出，要“普及九年义务教育”，并提出了办好寄宿制学校的关键举措。大力发展以寄宿制为主的民办学校，减轻了学生的经济负担，为少数民族的适龄入学群体提供了更多的就学机会，在一定程度上保证了学生的入学率与巩固率，为逐步实施九年义务教育提供了制度保障。

3.积极开展民族双语教学，推广使用全国通用语言

改革开放以后，随着经济建设的不断发展，不同区域间的经济文化往来不断加强，通用语言的使用在一定程度上能够促进信息的沟通与传播。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》提出，要“根据情况从小学低年级或高年级起开设汉语文课程，并推广全国通用的普通话和规范汉字”，1988年颁布的《五省、自治区藏族教育研讨会纪要》重申了积极开展双语教学的指令。普通话的推广不仅能保证各民族间的经济往来，促进区域间的经济发展;也能提高少数民族学生实际运用汉语的能力，使其更好地适应未来生活、工作和社会发展的需要。

（三）以实现教育协调发展为目标的加速赶追阶段（1992—2009年）

20世纪80年代末、90年代初，世界上一些国家和地区因民族问题导致动荡甚至分裂，民族问题成为国家社会普遍关注的问题之一[5]。由此，党中央和国务院高度关注民族教育工作，1992年，国家教委、国家民委发布《关于加强民族教育工作若干问题的意见》，为此后民族教育的发展指明了方向，成为此阶段指导民族基础教育发展的纲领性文件。除此之外，这一时期还陆续出台了《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》（1999年）、《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》（2000年）、《中共中央、國务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》（2005年）等政策。此阶段的政策主要围绕对口支援与民族团结教育展开，目的是通过教育援助的实施与民族意识的养成，尽快实现基础教育的协调发展。

1.继续加大民族经费投入，确保实现“两基”攻坚计划

为响应《中国教育改革和发展纲要》提出的“20世纪前基本普及九年义务教育以及基本扫除青壮年文盲”（简称“两基”）的战略目标，少数民族区域积极开展“两基”攻坚计划，但由于少数民族地区大多处于山区、牧区等地域，导致了民族教育发展的艰巨性与长期性，截至2001年底，民族自治地区699个县级单位中，仅有358个县实现“两基”目标，占总数的51%[6]。为此，国务院在2002年颁布的《关于深化改革加快发展民族地区教育的决定》中，首次将“两基”置于民族教育重中之重的地位，并指出要“加大经费投入，加快推进进程”。此后出台的《国家西部地区“两基”攻坚计划》进一步加大了攻坚的执行力度，确保了攻坚计划的顺利实现。

2.开展内地援藏援疆行动，实现基础教育协调发展

1992年，第四次全国民族教育工作会议提出，“民族教育要与民族地区的经济发展相适应”。针对西藏教育落后、人才匮乏的状况，为了进一步满足西藏经济建设的需求，国家加大了对援藏工作的重视力度，于1992年推出了《关于进一步加强内地西藏班工作的意见》和《内地西藏中学班（校）管理实施细则》，并于1993年颁布了《关于进一步加强教育援藏工作的请示》，从经费补助、学校管理等方面加强了对藏区的教育支援。迈入21世纪，通过借鉴内地西藏班的办学经验，教育部发布了《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》和《关于扩大内地新疆高中班招生规模的意见》。内地西藏班、新疆班的成功举办，为民族地区基础教育的发展带来了活力，为实现基础教育协调发展注入了力量。

3.加强师资队伍建设，提升民族地区教学水平

与前期注重教师数量、缓解师资短缺的状况相比，本阶段的重点在于提升民族地区的师资水平，建设合格的双语教师队伍。2002年出台的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出，要加强少数民族地区的师资队伍建设，把培养“双语”教师作为当前师资培训的重点，“提高教师学历学位层次”。一方面，国家注重民族教师的学历水平与教学能力提升;另一方面，也注重对双语教师队伍的培养，目的是保证民族地区教师素养，提升民族地区教学水平。

4.大力发展民族团结教育，增强民族学生团结意识

加强民族团结教育不仅是培养社会主义建设者与接班人的需要，更是祖国统一和各民族平等团结、共同繁荣发展的需要[7]。1999年，教育部与国家民委发布《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》，强调应依据学生的学段有层次地开展不同主题的团结教育活动。步入21世纪后，国家高度重视民族地区的德育工作，接连发布了《教育部办公厅国家民委办公厅关于在中小学进一步大力推进民族团结教育工作的通知》《学校民族团结教育指导纲要（试行）的通知》等政策，并积极推进民族团结教育基地建设，增强学生的团结意识与爱国意识，确保民族团结教育工作的稳步实施。

（四）以寻求民族特色发展为根本的融合发展阶段（2010年至今）

随着少数民族地区经济水平的不断提升，文化需求的不断增长，以往所遵从的追求外在价值、实现外在目的的外延式发展模式已不能满足新时期少数民族人民对教育的需求[4]。关注民族教育的内在价值，寻求自身发展的文化内涵，已然成为此阶段的重要需求。这一时期，国家相继出台了《关于印发扶持人口较少民族发展规划2011—2015的通知》（2011年）、《关于印发少数民族事业十二五规划的通知》（2012年）、《国务院关于加快发展民族教育的决定》（2015年）等政策，既关注到少数民族地区特有文化的发展，又强化了各民族间交流融合的价值理念，努力实现多元一体的全新图景。

1.普及现代远程教育工程，努力实现教育资源共享

为了进一步实现优质教育资源共享，党中央还大力推行现代远程教育工程。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“支持民族地区发展现代远程教育，扩大优质资源覆盖面”;2015年出台的《国务院关于加快发展民族教育的决定》，也提到了加强民族地区基础教育信息化建设的相关问题。除此之外，国家还注重少数民族地区教师的信息化应用能力，通过师资培训方式提高教师运用现代教学设备的水平，保证少数民族地区的教学质量。

2.保障弱势群体受教权利，依法履行控辍保学职责

“两基”目标基本实现后，保障农村转移人口、少数民族地区儿童等弱势群体的受教权利成为国家关注的又一重点。2012年出台的《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》提出，“应注重保护少数民族儿童尤其是女童受教育的权利”;2015年出台的《国务院关于加快发展民族教育的决定》，再次提到保障弱势群体接受义务教育的权利，并且要将控辍保学作为接下来的重点之一，依法履行控辍保学职责。2017年，国务院指出，各地应因地制宜地采取相关措施，切實保障适龄群体接受义务教育的权利，以期实现义务教育全面普及的终极目标。

3.巩固义务教育普及成果，全面加强学前双语教学

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“大力推进双语教学，全面开设汉语文课程、国家通用文字，全面加强学前双语教育”。与之前所提到的双语教育政策不同，此阶段出台的政策将工作重点放在学前儿童的教育上。2020年6月，《教育部等十部门关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》，重申了加强少数民族地区学前儿童双语教学、学习普通话的指令，旨在让学前儿童为将来的学习打好语言基础，使其更顺畅、熟练地接受义务教育，促使民族地区义务教育普及成果更为显著。

4.开设少数民族特色课程，深度挖掘内在文化价值

2011年出台的《关于印发扶持人口较少民族发展规划2011—2015的通知》首次提出应在人口较少的民族中开展校本课程，《国务院关于加快发展民族教育的决定》也提到应“开设具有民族特色的地方课程与学校课程”。校本课程与地方课程的开展准确地贯彻了交流融合的概念。通过民族地区优秀文化与传统课堂知识的结合，既能实现民族特色文化的传承与发展，同样能够增进民族间的理解与认同，实现民族团结与民族共同进步，从而有效促进民族地区各项事业的全面发展[8]。

二、民族基础教育政策的演进逻辑

教育政策的分析可以采取不同种类的模式，一般情况下可概括为以下四种分析模式：发生学取向、目的取向、过程取向与政策话语取向[9]172-173。发生学取向的分析模式是通过解释和分析教育政策的产生机制，对政策作出分析;目的取向的分析模式指的是从政策目标的角度对政策进行分析，主要研究教育政策与目标之间的关系;过程取向的分析模式是指对教育政策的实施进行过程性分析，重视的是教育政策的实践过程;政策话语的分析模式主要是结合一定的社会文化与权力背景，分析一定教育政策表述结构背后的文化规则，以及这些文化规则与政策的关系[9]173-179。本文依据上述四种分析模式，对我国民族基础教育政策文本的演进逻辑进行系统梳理。

（一）以管理体制变迁为核心的政策动力机制

教育政策是不同利益相关者之间相互作用的产物，政策变迁有其固定的范式，其动力机制集中体现于管理权的变化[10]。根据管理体制的变迁，可将民族基础教育政策的演进划分为以下三个阶段：一是中央集中管理阶段。中华人民共和国成立之初，民族地区的各项事业均处于起步阶段，为了加强对民族教育工作的领导，推动民族教育的全面发展，我国采取中央高度集中的管理模式，通过在中央政府内设民族教育司来对民族地区的各项教育工作进行统一规划。二是统一领导下的自主管理阶段。改革开放后，我国经济体制发生了转变，教育管理体制也出现了相应的变迁。中央政府对民族教育的管理权限逐渐下移，由之前的集中管理转变为“合作模式”。此阶段中央主要负责宏观方针的制定，具体的管理职能，例如学校办学体制、教学内容、人才编制以及经费使用等方面均由自治区根据实际情况决定。权力责任的下移使地方的办学自主权不断扩大，地方政府作为主要利益相关者的功能逐渐凸显，“地方负责、分级管理”的民族基础管理体系逐渐明晰。三是自主管理与宏观统筹相结合阶段。进入21世纪以来，为了进一步提升民族地区的办学活力，改变以往办学主体单一的局面，中央政府于2002年出台的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》强调，“要以民族地区自力更生为主，国家扶持及发达地区进行对口支援相结合”。较上一阶段相比，这一时期地方政府的管理权限再次扩大，地方政府在政策执行过程中的决策功能逐渐加强，契合当地特色发展的相关政策相继出台，管理体制更趋于合理化，执行效率大大增强。

（二）从“社会本位”向“个人本位”转变的政策价值取向

价值取向是指一定主体基于自己的价值观，在面对或处理各种矛盾、冲突或关系时所持的基本立场、价值态度以及所表现出来的价值倾向[11]。由于不同时期民族教育所处的时代背景不同，人们对于教育的理解和要求也有所不同，这影响了不同时期民族基础教育政策的价值取向问题[12]。一是以社会需求为主导的价值取向阶段。中华人民共和国成立初期，秉承“巩固祖国统一与民族团结，保障各民族在一切权力方面的平等”的理念，党中央积极采取民族基础教育政策倾斜，稳步推进民族基础教育的发展，以保证社会总体形态的平稳运行。历经“文革”期间的“左倾”错误之后，中央政府把民族基础教育的工作重点放在恢复与发展上。通过重建民族教育行政机构、民族中小学，恢复民族语言等优惠政策，加大对基础教育的扶持。总体而言，中华人民共和国成立至改革开放后的一段时间内，教育政策的制定与实施是基于社会、政治的时代诉求，社会本位的价值取向在此阶段占据主导地位。二是兼顾“社会本位”与“个人本位”的价值取向阶段。一方面，改革开放以后，决策者们逐渐意识到教育与经济的紧密联系，在1992年召开的第四次全国民族教育工作会议上，党中央提出了“民族教育要与民族地区的经济发展相适应”的全新战略，将教育视为大力促进经济发展的有效途径之一。另一方面，援藏援疆、双语教学、团结教育等活动的积极开展，为少数民族地区学生提供了更为丰富与优质的教育资源，既确保教育过程中的权利平等，也保证学生个体的全面发展。这一阶段的基础教育决策克服了上一阶段中社会本位占据垄断地位的弊端，开始强调教育者的主体地位，关注教育公平的重要作用，将社会政治、经济和谐稳定与促进学生群体个人发展有机结合起来。三是凸显以人为本的价值取向阶段。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，应“广泛开展民族团结教育活动，引导学生树立正确的祖国观、民族观以及宗教观”，将核心观念通过学科课程以及课外活动等方式外显出来，增强民族学生的民族认同感以及国家认同感，培养能够担当民族复兴大任的时代新人。此外，通过对近十年来的政策分析，也可以发现“加强学前双语教育、开设民族校本课程、推动普通高中特色化发展”等注重个体发展的新举措。总体来说，中央政府逐渐开始关注到民族地区的特殊性，由注重物质扶持转变为尊重民族特色，一切从实际出发，以个人本位为主导的价值取向逐渐明晰。

（三）以运用多种政策工具为手段的实施过程保障

政策实施的过程保障是指通过具体的规则与要求来使政策得以贯彻和实施，并在实施过程中对其变量进行了解与掌控。为了更好地实施民族基础教育政策，国家采取了多种政策工具相结合的方式，实现效果最优化。结合麦克唐纳、埃尔莫尔、施耐德和英格拉姆对政策工具的分类，可将政策工具分为权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具、系统变革工具以及学习工具等六种类型[13]。权威工具是一种自上而下的政策手段，主要是指政府为了达成某项目标，运用法律、条例以及管理制度等方式对个人或机构进行支配行为。权威工具在政策执行过程中是最为普遍的。例如，在民族地区大力加强基础教育，有计划实施九年义务教育，在基础教育阶段开展双语教学，加强援藏援疆工作等，都是权威工具在政策执行中的具体表现。激励工具是指政府利用正向或负向反馈来诱使目标对象遵从或采取相应行为，通常表现为奖励或者惩罚。例如，為鼓励内地教师前往山区、牧区等少数民族地区支教，采取教职工编制适当放宽、发放专项补助、工资待遇略高于所在地其他教职工的薪资等举措。象征与劝诫工具是指通过影响目标群体的价值观与信念，促使该群体采取与政策目标相一致的动机与决定。为了进一步调动民族地区办学活力与积极性，党中央充分调动广大群众与干部办学的积极性，希望借助外部力量提高民族地区基础教育的办学水平与教育质量。能力建设工具是指为个体、群体或者机构提供采取行为或做出决策所必需的相关信息、培训、教育以及资源，目的是帮助目标群体做出对既定目标有利的行为和决策，在政策中具体表现为向双语教师提供师资培训以增强双语教学水平，为民族地区教师提供信息技术应用能力培训以提升课堂教学水平等。系统变革工具是指政府权威在个人与机构之间出现转移的情况，通常表现为新组织的建构或者已有组织的撤销合并。如2011年设立的教育部民族教育发展中心，2014年成立的全国民族教育专家委员会，都是系统变革工具在民族基础教育中的重要体现。学习工具是指目标群体依靠自身能力去解决不了解或不清楚的具体问题，它是一种过程性工具，通常体现于政策文本中。例如，各部门或学校为了加强民族团结意识，树立国家认同感与民族认同感而采取的具体课程或活动。

（四）以政治学话语与经济学话语为主导的政策话语规则

公共政策话语分析是一股潜力巨大的新潮流，为政策科学的发展注入了新鲜的活力，其理论价值具体体现于以下两方面：一是能够更好地帮助人们从意义的维度理解公共政策领域的结构与变迁，二是擅于揭示出隐匿于语言背后的权力结构与意识形态[14]。纵观民族基础教育政策的演进历程可以发现，话语规则以政治学话语与经济学话语为主导。一是以政治学话语为主导的话语规则阶段。在中华人民共和国成立初期，进行政治改造、强调社会需求的任务是迫切且急需完成的，为此该阶段的政策文本陆续提出了“少数民族教育应满足各民族政治、文化建设需要”“少数民族教育必须为新民主主义内容，即民族的、科学的、大众的”的政治理念。二是以经济学话语为主导的话语规则阶段。在教育政策领域中，经济学话语体系影响颇深，主要包含教育与经济的关系、教育投资与教育财政、教育成本与收益、教育制度变革与创新、教育资源利用与效益[15]。经济学话语一方面体现于教育投资与教育财政方面，例如，设立少数民族教育专项补助费，从支援边境地区以及不发达地区的专项费用中划出适当比例用于民族教育;另一方面体现于教育与经济的关系上，例如，办学形式应符合民族地区的经济发展需要，加快民族地区社会主义现代化建设等。三是其他学科政策话语的重要地位逐渐显现的话语规则阶段。随着民族基础教育政策的变迁，其话语体系不再局限于政治学与经济学话语，社会学、伦理学等因素也逐渐在政策文本中显露出来。例如，保障农村转移人口以及进城务工子女平等接受义务教育权利，建立健全农村留守儿童关爱服务机制等举措，都体现出政策话语规则逐渐走向多元化。

三、民族基础教育政策的未来走向

中华人民共和国成立以来，在中央政府的正确决策下，我国民族基础教育的发展取得了较大程度的进步。但在政策实施的演进过程中，逐渐发现以下问题：动力机制模糊主体间的协调配合，价值取向忽视民族文化内涵，政策工具之间的处理方式不恰当，政策话语体系缺乏民主协商性。为了进一步促进民族基础教育政策的制度化与科学化，在未来的政策制定与实施过程中，应对动力机制、价值取向、过程保障以及话语规则等四方面加以调整与完善。

1.建立“两团体”统一协作为原则的政策动力机制

制度变迁理论认为，推动制度变迁的力量主要包含两大主体：初级行动团体与次级行动团体。初级行动团体是制度变迁的决策单位，是变迁过程中的主要推动力量;次级行动团体主要指制度变迁的实施者，目的在于帮助初级行动团体推进行动变迁的进程。两类团体都是推动制度变迁的主体。就民族基础教育政策而言，可将政府视为初级行动团体，各民族地区依据中央制定的大政方针与自身需求完善基础教育体系;次级行动团体则为各级学校以及社会群体，在既定的政策框架下履行职责，维护教育体系的平稳运行。如何在这两类团体寻求利益诉求的平衡，是促进民族基础教育稳步发展的关键举措之一。一方面，建立中央政府主导，各级部门协调配合的管理体系。在中央政府的宏观指导下，各部门应明确自身的职责与权力，做到科学配合，避免职能重叠，将教育政策的制定与实施发挥出最大功效。此外，各地方政府应准确行使自身权力，确保政策的精准实施，并充分发挥内部监督的作用，避免“上有政策，下有对策”的政策失真现象产生。另一方面，加强大众团体的参与意识，调动社会群体参与积极性。首先，要积极调动社会群体参与民族基础教育的建设中去。由于地理因素的限制，民族地区大多处于经济发展较为落后的区域，依靠当地自身发展与中央统一扶持仍难以实现教育发展的预设目标。因此，首先，要鼓励社会群体的积极参与，借助东中部等经济发达地区的大力扶持，促进民族地区办学水平与教学质量的提升;其次，在政策制定与实施过程中，难免出现社会群体利益与统治阶层利益相冲突的现象，这时就要秉承以人为本的理念，将民众利益置于首位，确保政府执行的公开化、透明化，建构民众主导的监督体系，有效提升教育政策执行的质量与水平。

2.倡导多元视角的政策价值取向

制定民族基础教育政策时，应坚持在以人为本的基础上，进一步实现教育公平，真正实现“工具理性”向“价值理性”的转变。第一，深化以人为本的价值取向。人的各种行为由动机所引导、维持和导向，而人的动机以需求为基础。教育政策的需求来源于教育客体，教育政策的制定也应尊重教育客体的需求[16]，因此，政策的制定要关注到不同民族地区受教育者的需求，为受教育者提供多样化的选择，使其获得更多的发展机会，让每一个独立个体能够依据自身需求与兴趣，选择最有利于自身发展的途径，实现自我的全面发展。第二，注重民族文化“内生式”发展。基于民族地区自然因素与历史因素的特殊性，在制定政策时既要关注区域特殊性，又不能忽略文化普遍性。在新时代的背景下，基于文化普遍性与特殊性之间的张力所提出的“意识三态观”为我们提供了新的思路与借鉴意义。该理论是一种包含宏观、中观与微观视野的三维综合观。在主体多样化的背景下，民族基础教育需整合不同的利益与价值诉求，将国家认同、民族认同与自我认同三者结合起来，通过学校这一多元文化汇集的场域，寻求能够使各种文化平衡并有机整合为一体的方式[17]。一方面，借助学校教育传承地方文化，为地方文化的保留与传承提供空间;另一方面，通过学校教育有效地塑造国家认同感与民族自豪感，使学生成为国家与民族文化的编织者[18]。第三，在公平的基础上寻求效率最大化。一直以来，效率取向与公平取向的两难选择一直存在于各类教育政策研究之中。从以往的民族基础教育政策来看，大多是通过物质性补偿而采取的优惠性政策，这与罗尔斯所代表的契约主义平等观相类似，即给“弱者”一定补偿来取得结果平等。尽管这有利于保障公平，但也在一定程度上造成了效率的损耗，不利于整体教育质量的提高[19]。因此，从当前我国国情来看，我们既要注重民族地区的公平问题，加大对民族基础教育的政策扶持与倾斜力度，满足少数民族学生的最大教育利益;同时要兼顾到教育资源的合理分配问题，其他学生的受益须以少数民族学生受益为前提，在此基础上，统筹各方利益与价值需求，做到因地制宜，以实现效率最大化。

3.实行多种政策工具有机结合的实施过程保障

民族基础教育领域的改革与发展兼具复杂性与多变性，在具体的政策实施过程中，需要多种政策工具的有机结合，才有利于解决经费投入不足、教育资源分配不均等问题。第一，加大对民族地区基础教育经费投入力度。中央政府要利用权威工具科学、合理制定经费预算机制，并规定用于民族地区教育的专项资金不可挪作他用。另外，政府同样应积极利用激励工具，鼓励当地干部、群众以及经济发达地区的社会大众投入到民族地区基础教育的建设中去，为民族地区增添办学活力。第二，针对教育资源分配不均衡的现象，一方面要吸引优质教师资源前往民族地区，另一方面应积极在当地实行现代远程教育。首先，可以利用提升职称、提高薪资水平等方式鼓励内地优秀教师前往民族地区支教，同时运用能力建设工具为当地教师提供师资培训、信息共享等手段。其次，加强民族地区教育信息化的基础设施建设工作，并为当地教师提供相应的应用能力培訓，借助现代远程教育促进优质教育资源共享，保障民族地区基础教育阶段的学生接受到相对公平的教育。第三，加大对控辍保学的关注力度，必要时采取相应的惩罚措施，进一步健全民族地区义务教育办学保障机制，加强寄宿制学校的办学质量，并加强师资队伍建设，巩固义务教育阶段的现有成果。针对个别因家庭教育观念而导致的学生辍学，要强化家校共育、地校协作等理念，采取教育劝导、适当惩戒等方式，让《义务教育法》真正既能落下去，又能硬起来[20]。第四，加强宏观管理，建立执行监督机制。中央政府应合理使用系统变革工具，设立具有严格监管力度的督查部门和评估部门，对民族地区基础教育的各项工作实行具体且有操作性的法律法规[21]。此外，针对具体的民族教育评估工作，要建立科学、系统的评价指标，真正发挥监督以及评估的政策保障作用。

4.构建多方参与式的政策话语体系

后实证主义者认为，传统的政策分析主要是社会精英通过话语控制民主决策的过程，将政治议题转化为技术性的事务。因此，他们倡导一种参与式的政策分析与制定过程，即依靠利益相关者间的对话来寻找问题的解决方式[22]。结合中国的实际情况，应采取在政府的宏观引导下，构建多方参与式的政策话语体系，形成以民众需求为导向的政治理念。第一，政府应做好宏观统筹工作，通过制定信息公开制度与构建民意表达渠道来切实保障多方民众参与的权利与义务。首先，应积极制定透明化、简易化的信息公开制度，保证民众知情权，扩大信息公开范围，增强信息传播广度，让不同受众都能够通过相关媒介掌握到准确且前沿的政策信息。其次，应疏通民众表达渠道，促成政府与民众间的良性互动。政府可采取实地调查、走访调研的方式深入群众之中，也可设立民意调查与反馈制度、听证会制度等权威机制，真正做到倾听民声、体现民意、集纳民智。第二，应重视边缘参与者的参与力度。除了政府及专家学者，民族基础教育的利益相关者还包含基础教育机构的教职员工、学生以及家长群体[23]，虽然这类群体不是政策制定的核心参与者，但深受教育政策影响，是政策的直接目标群体。应为该类群体参与政策制定提供适当的机会，使其能够通过多种途径表达自身的利益诉求，这将直接作用于民族基础教育政策的制定、调整乃至完善。总之，在未来的民族基础教育话语体系建设中，应进一步加大多方主体的参与力度，不断提升不同主体参与政策制定的能力与意识，开创民族基础教育发展的崭新局面。

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The Development Process， Evolution Logic and Future Trend of Ethnic Basic Education Policy in China

YAO Jiasheng， LIN Xiaowen

（School of Education， Liaoning Normal University， Dalian， Liaoning， China，116029）

Abstract：

Since the founding of the People's Republic of China， the development of China's ethnic basic education policy has experienced the initial stage on the premise of speeding up the development of primary education， the recovery and adjustment stage focusing on the implementation of nine-year compulsory education， the accelerated catch-up stage with the goal of realizing the coordinated development of education， and the stage of integrated development based on seeking development of ethnic characteristics. In the process of policy evolution， it gradually presents the policy dynamic mechanism with the change of management system as the core， the policy value orientation from "social standard" to "individual standard"， the guarantee of implementation process by means of various policy tools， and the policy discourse rules dominated by political discourse and economic discourse. In the future， the policy of basic education for ethnic minorities in China should present the policy dynamic mechanism based on the principle of unity and cooperation of "two groups"， the policy value orientation from multiple perspectives， the guarantee of the implementation process of the organic combination of various policy tools， and the policy discourse system of multi-participation.

Key words：

ethnic basic education policy; ethnic education; development process; evolution logic; future trend

收稿日期： 2022-02-13

基金項目：全国教育科学规划教育部重点课题“我国城乡义务教育师资均衡配置政策评价与优化策略研究”（DFA200299）。

作者简介：姚佳胜，男，辽宁北镇人，博士，辽宁师范大学教育学院副教授、硕士生导师。

林晓文，女，黑龙江哈尔滨人，辽宁师范大学教育学院硕士研究生。