关于“三治融合”乡村治理新体系构建的研究

李霄冰

摘要：乡村治理体系构建是推动国家治理体系和治理能力现代化的现实路径。目前主要以德治、法治、自治的方式治理乡村，在现行的治理过程中出现了自治组织行政化、信访不信法、群众漠视法律、道德风气有不良倾向等问题，也暴露出了乡村治理体系的不足。要明确德治、法治、自治的功能与治理界限，强化“三治融合”，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

关键词：乡村治理体系;“三治融合”;法治化

随着乡村社会日益开放、流动性增加，变得多元和复杂化，乡村的结构也出现了巨大变化。保障乡村社会治理有效，社会和谐有序，使乡村治理体系和治理能力得到有效提升，是当前迫切需要解决的问题。在现有的治理体系中，法治、德治与自治如何共同治理，如何才能实现有效治理，如何融合发挥作用等，都是乡村治理中面临的一系列挑战。

一、构建“三治融合”乡村治理新体系的重要意义

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，强调要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。乡村治理新体系构建是国家治理体和治理能力现代化建设向广大乡村的历史性延伸，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的现实路径。

（一）是推动农村社会有序和谐发展的需要

乡村治理的好坏直接影响到农村基层稳定，而乡村治理体系健全与否直接影响着治理是否能达到预期效果。随着社会进步，乡村生活方式、人口组成、思想观念等发生了变化，农村发展滞后、贫富差距悬殊、农业发展不充分等问题还未解决。当前治理体系难以满足乡村发展的需要，制约了乡村的发展。为了缓解新时代社会的主要矛盾，首先要着力解决好亿万农民的发展和民生问题，推进“三治融合”乡村治理体系建设是解决乡村问题的有效方式。

（二）是实施乡村振兴战略的必然要求

乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作的总抓手。我国经济社会发展中最大的结构性问题就是城乡二元结构加剧，自治、法治、德治协同治理体制滞后，乡村难治理等现实问题制约着乡村发展。实施乡村振兴战略目的是使乡村群众共享建设成果，使我国农村经济社会持续健康、稳定、全面发展。在这个大背景下，必须解决乡村治理体系的不足以及治理效力不够的问题，即治理体系不完善的问题。因此，《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十一条明确规定，要建立“自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”。

（三）是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现

实施乡村振兴战略，即需要国家层面的政策支持，需要加大农村基础设施投入，更需要保护和激活乡村治理的主体协同能力，增强乡村社会治理效能。乡村治理体系滞后限制乡村发展，也制约着整个社会治理能力的发展。乡村治理体系和治理能力关系着乡村基层的稳定，也影响着国家总体治理体系的构建和发展。以“三治融合”推动乡村治理体系的构建不仅是推进治理能力现代化的基本需求，更是国家治理体系建设能力提高的重要体现。

二、构建“三治融合”乡村治理新体系面临诸多难题

目前在我国现行乡村治理过程中出现了自治组织行政化、信访不信法、群众漠视法律、道德风气有不良倾向等问题，也暴露出了治理体系的不足。

（一）治理体制滞后，基层治理存在行政化

当前我国一些地区呈现基层干部难以为继的现象。一是由于历史原因，大多数乡镇干部结构处于即将退休和年轻干部较多的情况，中间的骨干力量比较薄弱;二是由于受体制原因、编制数量等条件影响，基层每年新招录的人员屈指可数，还有的乡镇出现无编可用、不能增加招考计划的情况。三是少部分基层干部缺乏法治意识，学习法律、运用法律、遵守法律的风气不强。四是乡村治理比较偏向于行政化，法治力量不足影响治理主体行为的规范性，村民自治化、民主化也被相应较弱，自主参与性不高，使得乡村在治理过程中存在一定难度，导致乡村治理体系在治理过程中的效力难以发挥。

（二）法律保障体系不够完善，干群法治观念不强

我国基本公共法律服务包括司法行政机关主导的法律宣传、公证、法律援助、安置帮扶等传统法律服务，也包含其他行政领域为人民群众提供的法律帮助和法律支持。但在实施过程中主要以司法部门提供法律服务为主，缺少其他方面的参与。公共法律保障体系能够提供的法律服务有限，导致法律保障不完善，直接影响乡村治理体系的构建与治理效果。

（三）乡土文化流失严重，农村教育存在缺失

随着城镇化进程的加快，农村发展相对落后，许多乡土文化原本应当传承和保护，因为经济发展而开始没落。由于乡村发展有限，大量村落里仅留下了年迈、弱小人群，不少村落成为 “空心村”。家庭在法治和教育上的缺失，导致青少年在成长中形成不正确的世界观和价值观，对社会发展造成一定影响。另外，虽然国家出台了一系列有利于人民、保障义务教育实施的政策，但是依然有辍学现象，遏制辍学行为大多依靠政府、教育部门、村委去做思想动员的方式劝返辍学学生返校，效果不明显。

（四）自治组织作用发挥不明显，内生动力不足

乡村空心化使乡村发展较城市滞后、人才流失严重，乡村自治组织人员存在年龄老化、文化水平不高、法治意识不强等问题，未能根本上改变民主管理和依法治理的現状，导致乡村主体自治缺位，使农村基层自治工作难以有序开展、乡村集体事务管理监督时常流于形式，难以真正实现自治。村民政治文化水平偏低、参与制度不够完善、小农思想的存在等因素，也制约了村民自治参与的主动性和积极性。同时，各职能部门业务缺乏协同、联动性不足、信息不共享等问题导致政出多门，影响了乡村治理的全面发展。比如有些地方存在黑恶势力、宗族恶势力、“村霸”等现象，其中一个重要原因就是治理主体协调不够，没能形成合力导致的结果。

三、加快构建“三治融合”乡村治理新体系的对策建议0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

构建乡村治理新体系仍面临诸多难题，需要下大力气加以解决。“三治融合”着重于提升乡村治理成效，为构建乡村治理新体系奠定扎实基础。在“三治融合”推进乡村治理体系中要明确“三治”的功能与治理界限，立足本岗共同发挥作用，才能使乡村治理效果更显著，也更好地推动乡村治理体系的构建。

（一）坚持“三治融合”整体论，明确关系定位

在乡村治理体系构建过程中，应当坚持“三治融合”为一个整体，协同发力，发挥各“治”优势，促进政府、社会和村民在治理体系中的良性互动，使乡村得到有效治理。坚持自治为核心，在治理行为上体现依法治理，用法治和德治渗透到乡村自治管理的各个过程中，使德治、自治在法治的保障下形成有效合力共治，推进治理体系的构建，最终实现乡村治理中的“善治”。

一是政府各部门要联合协作，共同处理好涉及领域较广的问题。解决各自为政，无人管理或单方面管理权限有限、管理不到位的情况发生。比如在辍学事件上，各级政府部门积极联动司法、教育等部门依据相关的法律条款，探索依法控辍保学的多种举措，用法律手段督促家长将辍学孩子送回学校，确保义务教育得到有效实施，解决乡村的可持续发展中需要的文化教育问题，也为乡村治理体系的治理政策推行提供良好的基础。

二是发挥党的农村基层组织和群众自治组织作用。他们是党和人民群众之间的连心桥，也是发展和变革成本的主要承担者，决定着乡村治理体系建设的效果。要避免“单干”的思路方法，施展出基层党组织的整合和协调作用，充分发挥好各方组织的力量，优势互补，形成资源互通的运行体系，使资源得到合理利用。

三是创造条件搭建各类平台主体，为社会组织参与乡村治理建设提供保障，推动治理体系的完善。特别是在民主监督、脱贫攻坚、民生事业发展等方面，发挥出聚合众力、集中智慧的优势。可以先发展具有优势的乡村，再辐射到周边。

四是要充分发挥积极发挥新乡贤作用。新乡贤是乡村传统文化的守望者、新时代的道德模范和一批具有正能量的人物。有的具备一定的经济实力，也具有很好的经济头脑和经济思维，市场意识强，视野开阔。有的是宗族里最年长的族老或者德高望重之人，可以帮助基层乡村组织建立和完善各类规章制度，利用乡规民约和个人威望有效改善乡村治理，调节和化解各类社会矛盾，树立文明乡风，在促进社会主义精神文明建设方面发挥重要作用。

（二）坚持制度顶层设计，做好统筹兼顾

一是在制度上坚持顶层统一领导。顶层设计是方向塔，是治理中的关键、核心、难点问题，能为基层治理和创新提供制度支撑和治理方向;基层创新要在顶层设计内分析具体问题、因地制宜，要抓到点子上。不仅抓大方向、大方面，也抓小问题、小细节，才能从治理整体上取得效果。同时，在乡村治理体系构架过程中要充分发扬民主，通过机制设计，推动其他治理主体充分参与到乡村治理的多重环节中。

二是把“三治融合”与中心工作相结合。坚持把法治纳入基层社会治理全局，制定相应的工作方案，对农村法治工作统一安排。同时，要引导各部门共同参与管理，充分发挥其职能作用，充分把乡村自治、法治、德治建设融入乡村的文化、政治和经济建设等各方面，推动乡村治理产生好的效果，以推进治理体系构建。注重“三治融合”的理念贯穿于乡村工作，特别是涉及拆迁征地、惠民工程等对群众影响较大的工作，“三治”齐下是完成工作的根本保证，也是得到民心的关键。

（三）坚持依法治理，落实法治保障

乡村治理是国家治理的重要组成部分，法治建设也是乡村治理中不可或缺的组成部分，只有正确运用法治的思维和方式进行治理，才能不断提升乡村治理水平，完善乡村治理体系构建。

一是構建法治框架，发挥法治的强制性和规范性作用。实现农村治理法治化，需依法赋予并保障村民自治的需要，明确村民自治的政策和法律界限，规范自治组织和个人行为;建立村民依法有序参与的机制，特别是把村民民主权利落实到自治管理、阳光选举、公开决策和公众监督等程序中;以法治方式统筹规范，推进党务、村务、财务公开，建立依法、规范的自治机制运行体系。完善法律援助和司法救助方式，努力解决基层司法人员短缺、法律援助有限的问题，想方设法为困难群众提供法律援助保障，使他们从心底认同司法公正。

二是坚持依法治理，规范乡村治理行为。严守法治底线，维护公民的合法权益，增强群众对法治社会的认同感。在重点领域矛盾纠纷整治中，特别是农村“两违”建筑、非法占用农用地等治理问题，要依法依规处置。自上而下探索建立和实施依法终结的工作制度，改进法治工作方式，解决“信访不信法”、以访谋利等问题。通过法律方式解决乡村矛盾，减少问题积累，消除社会安全隐患。

三是提高群众的法治意识，用法治理念解决问题。一方面基层党组织和党员要为其他治理主体做出表率，主动用法律法规规范自己的言行，自觉接受各方监督，引导村民守法;另一方面乡村自治行为要做到有法可依、有规可循。由此树立起自治组织依法治理的权威地位，保障国家法律的实施，也为自治和德治提供更坚实的保障。干群法治观念的增强对依法行使自治权有着积极作用，也体现了法治在自治领域的作用。

（四）坚持文化引领，滋养民族精神

一是以传统文化滋养民族精神，提高民众素质。传统思想强调“天人合一”、注重人文礼教、讲究伦理道德等，这些文化对继承和弘扬优秀传统文化，有着重要意义。结合传统美德、道德伦理与时代精神，形成具有中国文化、民族色彩的价值观和行为规范。

二是培育良好的乡风，对民众的社会行为进行有利引导，增强民众对乡村的归属感。

三是发挥道德教化约束作用，为自治提供土壤基础。通过汲取思想的精髓，挖掘和阐述优秀传统，将道德中的礼、孝、仁等美德融入生活中，将守诚信、讲仁爱、崇尚正义的价值观渗透到治理过程中，发挥出德治在乡村治理体系中的维护社会秩序、调节人际关系等方面的作用。鼓励引导制定村规民约等规范，为乡村治理体系提供整体有效的社会规范，为群众自治打下良好基础。0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

（五）坚持以人为本，激发内生动力

一是搭建主体自治平台，发挥协商民主功能。坚持“以人为本”，让农民切实参与到农村社会治理各环节，凸显村民主体地位。健全和创新村民自治机制，强化乡村自治组织建设，建立健全村民委员会、村民合作社等组织管理制度。鼓励在各小组或自然村内部成立村民监事会、合作社监事会等形式的自治监督组织，以自我监督机制增强村民参与自治的主动性。增加村民参与决策的机会，提供普通民众群众参与治理的平台，逐步实现自我管理。不因为人少事多、有困难而松懈、退缩，通过发挥村民主体的关键性作用，把乡村治理中的自治元素发挥好，把村民自治的活力带动起来。

二是加强自治能力建设，增强主体的参与性。加强思想建设，严格执行党内政治生活的各类规范，不断提高村民的政治觉悟和能力;加强村民的素质和法治教育，提高群众的政治参与能力。在乡村振兴的大环境下，乡村发展将会从封闭、分散、粗放型的经营方式转向集约型、组织型方向发展，农业生产的方式的变革也会推动村民小农意识的转变。自治组织应当培育村民法治意识和法治理念，从思想和制度上引导群众在行为上用法律解决问题，共同创造良好的法治环境。通过普法宣传培育自治文化，提高人民依法守法意识，培养人民依法解决问题的法治思想和行为方式。只有村民的政治参与能力的不断提升，才能使乡村自治健康发展。

三是强化自治规范建设，发挥监督体系作用。积极组織村民依据法律法规的内容，在法治范围内制定或修订村规民约，既要体现或倡导现行法律和法治精神的内容，还要注重强化延续符合现代社会精神的传统道德的教化内容。在乡村振兴过程中，村务监督委员会等载体对乡村的发展有着极为重要的监督作用，上级有关部门要加强对村务监督委员会的指导工作，保障村监委会监督行为法治化、规范化进行。这样，村民在治理中的各项基本权力得以正常行使，充分调动其参与治理的自觉，从而发挥出乡村治理中的主观管理、治理和客观约束作用。通过整合内外监督力量，建立起农村内部自我发现和解决矛盾的调解机制，努力推进和保障乡村治理各项事务，充分体现基层民主和基层自治。

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（作者单位：中共桂林市委党校）0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88