高校财政资金绩效管理工作的应用探讨

●邵 洁

一、引言

2018 年9 月1 日，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“构建全方位预算绩效管理格局”，宣告我国财政预算绩效改革正式进入一个新的阶段。2019 年，教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出全面实施预算绩效管理是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、推动加快实现教育现代化的重要举措。为了贯彻落实相关文件的部署，2020 年多个省份相继出台了关于覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理体系。通过省级预算一体化系统，实现了预算项目事前绩效可行性评估、事中绩效监控、事后绩效评价的全过程绩效管理。2021 年，部分省级财政通过委托第三方对教育专项、科研专项等进行绩效评价的工作也陆续展开。省级财政预算资金绩效管理开始实施的两年，也是省财政、教育厅、科技厅等相关单位协同高校不断探索和改进的过程。全面绩效管理配合项目库管理的预算管理模式，给高校财务管理带来了新鲜的血液。

二、高校财政资金项目绩效管理的意义

（一）有助于政府和社会公众对高校行为的管理和监督

政府对于高等教育资金的投入，确立了政府及整个社会公众和高等院校之间委托人与代理人的关系。基于委托代理理论，委托人与代理人之间存在不可避免的逆向选择和道德风险。政府利用税收收入向高校提供资金，委托高校提供人才培养、科学研究、国际交流、社会服务，而高校比政府更加清楚资金的使用情况，具体的实施过程及实际产出水平。通过绩效管理，财政部门可以全面了解到项目的实施计划、具体进展情况、资金使用情况以及最终的产出结果。绩效管理“花钱必问效，无效必追责”，在一定程度上减少了双方信息不对称，高校碍于绩效评价，也会尽力完成项目建设指标。绩效评价结合高校信息公开，进一步使财政资金的使用情况透明化，为社会公众对高校进行监督提供了途径。

（二）促进高校财政预算的管理水平

在以前的模式下，财政资金安排的项目没有绩效评价，科研类项目靠文章、报告作为验收材料，中央资金靠事后巡视检查，检验项目完成情况，但还有大量项目具体完成得如何，工作有没有开展，资金有没有用在实处上，单靠高校财务人员对于账务的核查是很难评价的。正是因为如此，哪怕学校建立了项目库，但在每年编制预算的时候，财务人员只能首先考虑安排以前年度的常规性专项，把临时的、新增的项目安排在靠后的位置，能不能保障资金全看学校预算资金规模。这种情况下，常规项目年年申请、年年有钱，项目实施单位对项目建设缺乏重视，只把专项经费作为单位运行类经费的一部分，而专项任务建设成果不得而知。

通过项目绩效指标的设定，事中的监控和事后的评价，高校财务人员和主管领导可以清楚地看到项目的产出情况，资金的使用情况，是否存在资金浪费，对于下年度的预算安排有十分重要的引导和借鉴作用。

（三）促进高校中长期发展规划与资金水平衔接

虽然我国财政对于教育投入，尤其是对高等教育的投入一直保持较高水平，但一所综合性大学想通过人才引进、教学科研平台建设、国际化交流等方面创建高水平大学是一个长期的、持续性的资金投入，需要有清晰的建设规划，短期、中期、长期的建设目标。高校每年内部各单位申报的项目数量繁多，种类丰富，如何运用有限的资金，做出更多的成绩，就需要项目绩效目标、绩效评价作为支撑。事前针对项目必要性、可行性进行分析，是否符合学校当下的发展方向，有助于学校进一步提升，绩效目标是否符合预期的投入产出情况。事中，对于项目的实施情况进行监控，及时了解项目进展存在的困难，从学校层面给予协调、帮助。事后，对项目完成情况进行考核，尤其是对关键绩效指标完成情况进行考核评价，总结经验收获、吸取教训，从而调整下一步的建设内容、资金投入量。

（四）提高高校资金执行效率

通过事前绩效评估，项目在立项时需充分考虑项目的必要性、可行性，根据建设内容和预期效益设定相应的绩效指标。有绩效指标的约束，项目建设单位在实施过程中不自觉地受到预算约束、建设任务的压力。在这种压力下，资金执行较以往更规范合理，哪怕出现特殊情况导致项目无法开展，也不会出现滥用、套用财政资金的情况。比如，近两年受疫情影响，很多培训类、会议类、学生大型活动都无法开展，资金无法执行，建设单位都很自觉地向上级部门反映，提出资金退回或协调采取其他线上方式开展项目，避免资金闲置浪费。绩效指标的设置，既给了建设单位明确的建设目标，又保障的财政资金专款专用，极大地提高了资金使用效率。

三、高校财政资金项目绩效管理工作的现状

2015 年，国务院颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，我国高等教育建设进入以人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新为重点的“双一流”高校建设。绩效管理已经成为财政部门考察高等教育资金投入情况、评价高校建设成果的重要手段。目前，绩效管理从理论到实际应用于高校财政资金上，在政府层面、高校层面、具体建设单位和第三方评价机构，各方具体的工作协同、管理机制都存在着不兼容的情况，需要重新梳理、审视。

（一）指标体系的设置缺乏灵活性

在绩效管理中，绩效指标设置的原则主要有“3E”经济性(Economy)、效益性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)的“3E”准则，也有部分省份采用的是“5E”准则，即增加了环境性（Environment）和公平性（Equity）[1]，旨在明确项目对于环境的影响、消除政策不公平、承担相应的社会责任。指标根据绩效指标设置原则普遍分为三大类一级指标，即产出指标、效益指标、满意度指标。一级指标下设立二级指标，内容更加明确有针对性，比如产出指标下的“数量指标”，指的是项目所有可量化的成果，比如培训场次、人数，科研成果预计有几项，修缮教室的数量等等。“质量指标”体现项目建设成果的水平、层次、获得的荣誉等。

表1 常见的绩效目标表格式

绩效指标中，二级指标对于项目申报单位有着绝对引导的作用。毫无疑问，数量指标和质量指标体现出整个项目最直观的成果，时效指标和成本指标约束项目的建设周期和预算成本。效益指标指的是对于项目预期产出效果的描述，但对于高校来说，很多省级财政提供的效益指标下的二级指标都难以理解，或者说是无法填写。以“学生公寓维修改造”项目为例，经济效益应该是完全没有，因为学生公寓收费标准是固定的，不会因为公寓维修之后条件改善而提高收费；学生公寓维修改造完成也没有任何社会效益和生态效益，唯一可以填写的就是可持续影响指标，即维修改造完成后，预期可以连续使用*年。

效益指标是绩效指标体系中重要的一部分，反映项目的预期产出效果，是对项目的总体评价。结合指标特点和高校项目的特殊性，效益指标下的可以考虑从教学、科研、产学研、条件改善等方面考虑设置二级指标，即教学效果指标、科研效果指标、产学研效果指标、条件效果指标等，甚至可以考虑效益指标下二级指标设置为笼统的“项目效益指标”，三级指标由建设单位根据项目具体实施内容、建设目标自主填写。而这类指标的评价重点也应该在于支撑材料所体现的实际建设效果。

（二）绩效目标设置中存在的问题

在项目绩效管理实际操作中，项目建设单位设置绩效目标是工作的开始，也是整个流程中最重要的环节。绩效目标的设置直接影响项目最终的建设效果。实际操作中，绩效目标设置一般存在两方面问题：

1.产出指标设置不合理。有的建设单位相对保守，目标值只设置为确定可完成的指标，导致项目建设过程轻松，投入产出比不高；也有的单位为了能使项目入库、获批资金，盲目追求高产出，完全没有考虑实际情况，设置指标过高，虽然建设单位竭尽全力开展工作，最终无法完成目标，导致绩效评价分数低，一方面影响项目后续获得资金支持，另一方面也会影响建设单位的积极性。

2.产出指标设置与“破五唯”号召相悖。高校获批的项目中，较大比例都是科研、平台建设类项目，这类项目在获批时就已被论证为“有建设意义”“有立项必要”，在设置产出指标时，应以哪些“预期产出”是可以代表项目作为关键指标的呢？为了方便项目后续的绩效评价，指标设置是通常鼓励使用定量指标，目前可选的定量指标中，不可避免地以“发表论文数量”“获得**级奖励次数”“文章**SCI 引用次数”等作为核心指标，这就不免与“破五唯”号召的相悖。但如果不以论文、奖励作为评价指标，我们又应该如何评价科研类项目的建设绩效呢？

3.产出指标设置内容问题。绩效管理虽然从2020 年开始全面实施，但对于很多高校内部的建设单位来说依然是个新生事物，对于绩效指标的选取和设置，尚缺乏科学规范的认识。在设置绩效指标时，无法抓住重点，选取项目重点、重要的数量指标、质量指标，无法直观体现项目的建设成果，或在设置数量指标时选择“以量取胜”，单数量指标下就设置了十几二十个三级指标，或只设置了几个无法体现项目真实水平的三级指标，这都给项目评审入库和后期绩效评价带来困难。

（三）绩效评价与结果应用

财政项目主要采取的绩效评价包括项目自评和第三方评价方式。对于项目建设单位本身而言，绩效自评是件相对简单的工作。只要比对项目建设内容及流程安排，对照绩效目标值，逐一总结建设成果即可。但自评结果往往带有主观色彩，尤其是“定性指标”的评价可能缺乏科学性、中立性，所以对于重大项目、专项经费，又额外引入第三方评价机制。

2021 年是各省市真正开始开展全面全流程绩效评价的一年，尤其是省级财政开始大范围委托第三方机构对专项经费进行绩效评价的一年。第三方机构包括会计师事务所和专门的绩效评价机构，一般评估的重点在于财务支出情况、项目完成成果、学校相关制度是否健全、大额资金支付的真实、合理、合规性以及其他支撑材料。在实际工作中，由于评价过程不科学、管理机制不完善，接受第三方绩效评价这个环节给高校财务及建设单位增加了极大的工作量，造成人力、物力、财力等相关资金浪费。尤其是成批的项目接受评估时，财务人员需要同时协调多个评价小组和多个项目建设单位、配合通知评价工作安排、参加访谈调研、接受账务审查等。而建设单位，需要写总结材料，汇总各类型的支持材料，在疫情频发的当下，需要复印报账原始票据、编写准备各种访谈提纲、将支撑材料汇总打印、装订、邮寄。所有项目，无论资金量大小，每次接受评价平均都需要专人专项的处理协调工作，并额外支出30～50元的打印装订费及邮寄费等。

目前，大部分高校财政项目的绩效评价结果主要用于总结经验、吸取教训，不涉及奖惩及作为下个会计年度财政资金预算分配的依据。在绩效评价的初期，政府部门对于绩效评价的态度足对建设单位起到震慑作用。相信在之后全面绩效评价工作开展过程中，我国各级财政部门及高校都会吸取经验，边做边完善，使绩效评价的结果应用更充分、高校资金的使用效率进一步提高。

四、高校财政资金项目绩效评价实施的建议

（一）提高重视、成立专门管理部门

实施全面绩效管理是从各级财政主管部门自上而下开始开展的活动，很多高校财务接到任务时只有一纸文件，具体项目绩效管理的相关工作展开也是通过高校财务部门面向各个项目申请、建设单位进行文件精神传达，难以将绩效管理的严肃性、重要性以及后续绩效评价结果的应用对项目申请、建设单位解释到位。这就将导致前期绩效指标设置不科学，实施过程中不重视，事后绩效评价结果差强人意[2]。

高校财政资金项目绩效管理，必须从学校内部全面铺开，使整个学校都学习了解绩效评价是财政资金管理的又一重大变革，只管花钱、不管成效的日子已经成为过去，高校应积极配合优化教育资源配置，提高教育经费使用效率，使每一分钱都花在刀刃上。

近年来我国教育资金管理模式不断优化，项目库模式，要求“预算必有项目、无项目不预算”，结合项目绩效管理，进一步提高了预算管理水平。但这也给高校财务部门本来就繁重的工作上增加了两个大“包袱”。是时候与时俱进，由学校财务牵头，成立专门的项目管理部门，协调学校发规处、学科处、审计处、科研处等单位，按照项目的建设类型不同，分别组织项目评审入库以及全过程绩效管理工作。

（二）加强相关人员的培训

绩效管理虽然不算是新东西，但毕竟是第一次应用在高校财政资金项目上。理论应用在实际中要想做的好，一方面需要自己多学多用，另一方面需要专家指导。省级财政主管部门应该定期组织培训，引导学校相关负责人重视绩效管理工作，了解相关工作流程，学习先进学校的管理模式，从学校层面提升管理水平。另外，通过具体业务培训，进一步提高学校财务人员绩效管理全过程的实际操作水平，从具体业务层面提升学校的项目质量，促进高校绩效管理工作实际指导理论，成果百花齐放。

（三）给予高校绩效指标适当的灵活性

随着项目绩效管理工作的逐步成熟，各项目建设单位也从刚开始对着绩效目标表一头雾水到慢慢理解了绩效指标填报的要点。理解了产出指标就知道要尽量体现项目量化的预期效益，理解了效益指标就明白要体现项目建设的总体目标，但固化的二级指标，一方面可能限制绩效目标的申报，使部分项目无法在现有的绩效目标表中体现实际的建设成效，另一方面可能使绩效目标填报形成“套路”、成为摆设，无法起到原本监督、评价的作用。在此，建议在成熟的时机，财政主管部门可以给予高校适当的灵活性，在现有的二级指标上允许添加自定义指标，提高建设单位对于项目绩效目标的重视和项目建设热情。

（四）优化绩效评价机制、完善结果应用

绩效评价对于高校财政资金管理有十分重要的意义，引入第三方评价机制更是为绩效评价的客观性、公正性做了保障。但是绩效评价同样也需要考虑“投入产出”原则，绩效评价工作不应当为项目本身增加过多额外的成本。我国大部分公办高校的主要收入组成部分仍是财政拨款，绩效评价任务繁重，应当重新梳理绩效评价流程，科学制定评价机制，充分利用预算一体化平台等相关信息系统，淡化独立的绩效评价，将工作做在平时，做在项目建设过程中，让绩效管理与项目建设融汇结合。

绩效评价工作的初衷是“以评促建”“以评促改”[3]，而“促”的方式就是充分利用绩效评价结果。制定相关的奖惩措施，实施绩效结果问责制，将评价结果与资金分配相结合，形成项目之间、学校之间、省市之间的良性竞争。此外，高校财务主管部门应当做好绩效评价方面的信息公开，从社会公众的角度对财政资金使用效率进行又一次监督，充分发挥绩效评价的作用。