关于农民承包地所有权、承包权、经营权属性的思考

孔陆泉，郭杰

摘要：我国经济学理论创新取得的一系列重要成果中，农民承包地具有所有权、承包权、经营权属性，是一次颇有新意的理论概括。以往对承包制或者认为是向私有制的倒退，或者认为是所有权和经营权的“两权分离”，都不是全面、准确、科学的认识。承包制没有改变我国土地的公有制性质，而且在实践中被证明是公有制的有效实现形式，在解决我国粮食安全中功不可没。但也不能用“两权分离”加以解释，它是马克思个人所有制理论在我国的成功实践，在维护公有制的同时，较好地实现了农民的个人所有权，因而极大调动了农民生产积极性。现在深化农村产权制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，实际上进一步强调了农村集体经济中农民个人所有权的落实。它不仅对深化完善农村改革具有指导意义，而且对城市公有制经济产权制度的改革完善也具有普遍指导意义。

关键词：所有权;承包权;经营权;三权分置;两权分离

中图分类号：F3211 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2022）03-0020-06

2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上，列举了改革开放以来我们不断推进理论创新取得的一系列重要成果，认为这些成果不仅有力指导了我国经济发展实践，而且开拓了马克思主义政治经济学新境界。其中关于农民承包的土地具有所有权、承包权、经营权属性的理论，笔者认为是一次颇有新意的概括，值得我们深入探讨，以求得全面、准确、科学的认识。

一、对土地承包制历来就有的两种不同看法

众所周知，我国农村土地的家庭联产承包责任制是从过去人民公社土地的“三级所有、队为基础”转化而来的经济形式。对过去土地的公有制属性，是没有人怀疑的。土地承包之后，因为土地分到了各家各户，形式上类似于解放前后一家一户的私有单干。于是，对土地承包制的看法一直就有不同意见，其中最有代表性的是以下两种。

第一种看法出于对土地承包制的不理解，认为土地所有制变了，从公有制倒退到了私有制，有人说是：“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。到目前为止，还有人把它同过去的集体所有制经济相对立，不时地加以批评和指责。另一种看法是要为土地承包制进行辩护。认为承包不涉及所有权问题，只是经营权转移到了农户手里，土地的集体所有制性质没有变，所有权仍在劳动者集体手里，而农民家庭对土地只有经营权，没有所有权。后来城市国有和集体企业的改革也要求实行所有权和经营权的“两权分离”，不承认企业及其劳动者应有的所有权。

笔者认为，以上两种看法都是由于对改革开放中的承包制没有全面、准确、科学地加以认识而产生的。

二、土地承包制不是公有制向私有制的倒退

承包制之所以不是公有制向私有制的倒退，是因为实行土地家庭承包之后土地的集体所有制性质并没有变，过去以生产队、现在以村民小组存在的劳动者集体单位继续依法行使着土地的所有权，土地作为农村的主要生产资料，依然保留着集体所有制的性质。那么土地事实上已经分到农户，被以家庭为单位的私人所占有和使用，为什么还说集体所有制的性质没有变呢？笔者认为，要把这个问题说清楚，首先要回顾一下马克思主义的生产资料所有制理论。

从表面上看，所有制说的是生产资料归谁所有问题，在法律上表现为谁拥有所有权。但所有制绝不是单纯的法律所有权，在实际生产过程中还表现为对生产资料的占有、使用、受益和处分。正如马克思所说：“在每个历史时代中所有权是以各种不同的方式、在完全不同的社会关系下面发展起来的”，如果要给资产阶级所有权下定义，“不外是把资产阶级生产的全部社会关系描述一番”[1]177。同样，要把农村集体所有制问题说清楚，也必须把我国社会主义公有制条件下，农民生产的全部社会关系作一番描述。

为了把社会主义的生产关系描述清楚，马克思在《资本论》第1卷设想了一个“自由人联合体”。恩格斯说这是 “一个按社会主义原则组织起来的联合体”[2]473。之所以被称为“自由人联合体”，是因为实行了公有制，他们中的每一个人都有了自己的财产，占有了自己的生产资料，而成为真正自由的人。在《共产党宣言》中，马、恩曾肯定，财产是“构成个人的一切自由、活动和独立的基础”[1]286，而无产阶级在过去被剥夺了财产，所以没有自由。在《法国工人党纲领导言》中，马克思强调：“生产者只有在占有生产资料之后才能获得自由”[3]。所以，“自由人联合体”的形成必须以财产或生产资料的公有制为基础。

马克思指出：在这个联合体中，“人们同他们的劳动产品的社会关系，无论在生产上还是在分配上，都是简单明了的。”[4]96-97就是说，包含于其中的生产关系，明明白白地表现在联合体的生产、分配和消費的再生产过程之中。本来再生产过程还应该包括交换，但马、恩认为“在一个集体的、以生产资料公有为基础的社会中，生产者不交换自己的产品”[2]303，所以没有了交换环节。生产中人们“用公共的生产资料进行劳动，并且自觉地把他们许多个人劳动力当作一个社会劳动力来使用”;生产出“联合体的总产品”，一部分重新用作生产资料，依旧归公共所有;“另一部分则作为生活资料由联合体成员消费。因此，这一部分要在他们之间进行分配。这种分配的方式会随着社会生产有机体本身的特殊方式和随着生产者的相应的历史发展程度而改变”;在一定历史阶段，劳动时间既是“计量生产者在共同劳动中个人所占份额的尺度，因而也是计量生产者在共同产品的个人可消费部分中所占份额的尺度”[4]96。这就是说，在社会主义阶段是按劳分配，到共产主义阶段将改为按需分配。

从以上描述中我们可以看到，社会主义生产关系的核心是生产资料的公有制，它决定了劳动者在生产、分配和消费中，共同平等享有生产资料和产品的占有权、使用权、受益权和处分权。这里的占有权、使用权、受益权合起来就是经营权。因为经营首先要占有和使用，目的则是受益。广义的处分权包含着经营权，狭义则是专指所有权在不同主体之间的转让和变更。

应当说，我国农民从合作化的高级社开始，到人民公社的生产队，再到现今的村民小组，已经因为土地的公有制而联结成为自由人联合体。不过马、恩当初的设想，是在一国甚至全世界范围内建立单一的联合体，我们的实践却是在一个村庄甚至更小范围内组建众多的联合体。这是不由人的意志为转移，而由社会生产力的状况决定的。我国农村当时基本还在用手工工具，就不可能建立大一统的联合体，而只能在小范围内组建联合体，以便于生产的组织和管理。

实行土地承包后，公有制的性质之所以没有变，因为土地的所有权始终掌握在小范围联合的劳动者集体手里。集体范围内的农民群众，在生产、分配和消费中仍然共同平等享有土地的占有、使用、受益和处分的权利。所不同的是，由占有、使用、受益构成的经营权，以往由农民群众在生产队里集体行使，现在改由农户根据自己与集体签订的承包合同独立行使。每一个农户，都有平等的承包权和经营权。而土地所有權中最关键的处分权，仍由农民集体行使，农户不能单独处分。这就从根本上断绝了私有制下才有的土地兼并之可能，从而避免了农民因失地而沦为贫民，产生两极分化。所以，把土地分到各家各户，不是土地所有权的变更，而只是经营权行使方式的变更。集体范围内的农户，首先获得了自己的承包权，然后行使自己的经营权。现在，也可以在保留承包权的前提下将自己的经营权转让给别人。

从生产的角度看，农民有了土地的承包权和经营权，其优越性十分明显。集体经济过去也曾显示出巨大的优越性，依靠不同范围内互助合作的人多力量大，兴修水利、整治山河，改变了农业生产条件，提高了抗御自然灾害的能力，为我国后来农业的稳产高产奠定了基础。但是毋庸讳言，在集体经济发展过程中，曾经出现过的“一平二调”共产风、平均主义“大锅饭”，以及各级行政的命令主义、“瞎指挥”等不良倾向并没有彻底消除，有时甚至还十分严重，在很大程度上剥夺了农民集体的生产经营自主权，直接损害了农民经济利益，影响了农民生产积极性，越来越与生产力发展的要求相背离。

正是因为这种状况，才有了安徽小岗村等地农民的惊天一举，在不改变集体所有制的基础上，实行了分田到户的“大包干”。农民的章程很简单：“保证国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。就这样的自救行为，很好解决了多年来解决不了的吃饱饭问题。经过党和国家的支持规范，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，迅速得到全国农民的欢迎，生产积极性空前高涨，极大改变了我国粮食长期供应不足的紧张状况。我们依靠占世界不到9%的耕地，养活了占世界近21%的人口，解除了长期悬在国人头上的一把“达摩克利斯”之剑。国家统计局2020年12月发布，我国粮食生产实现了2004年以来史无前例的“十七连丰”;2015年以来，连续6年站上了总量1.3万亿斤的高台阶，全国人均粮食占有量远远超过世界平均水平。[5]从粮食长期短缺到供求基本平衡有余的历史性跨越，得到世界各国的由衷赞叹。在我国为世界粮食安全做出的巨大贡献中，农民的土地承包制功不可没。

三、“两权分离”理论解释不了承包地的所有权属性

对于农村土地承包制这样一项获得巨大成功的改革，不少同志出于为其辩护的好意，用“两权分离”理论来作解释。认为土地承包只涉及承包权和经营权，而不涉及所有权。对此笔者一直持不同意见，1986年就开始撰文认为，土地承包制是马克思个人所有制理论在我国的成功实践，是农村劳动者土地个人所有权的实现。同时认为，国有、集体企业改革的理论指导，也不应是“两权分离”理论，而应该是劳动者所有权和经营权在企业相统一的理论。[6]

个人所有制理论，是马克思一个半世纪之前在《资本论》中提出的。他认为：无产者在剥夺剥夺者之后，要对以往的生产资料所有制，实行“否定的否定”，即：“在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”[4]96我们以往对这种重新建立的个人所有制一直不理解其真实含义，把它同公有制并列甚至对立起来，说是在公有制的基础上建立消费品的个人所有制。笔者认为，“否定的否定”围绕着生产资料所有制而展开，最后的结果不可能是消费品所有制;消费品归个人所有是分配问题，由生产条件的分配即生产资料所有制所决定，而且任何社会分配后的消费品都归个人所有，这种个人所有制不需要专门重建;从本质上说，消费品个人所有属于私有制，马克思已明确指出不是重建私有制，而只能是重建个人与社会高度统一、既被称为个人、也被称为社会的所有制。[7]

根据马克思的个人所有制理论，在我国农村集体经济中，作为主人的农民集体以及作为主人之一员的农民个人，对本集体的土地等各种生产要素和经营成果，都有着不可剥夺的所有权。土地的所有权意义特别重大，马克思曾经指出：“土地的占有是直接生产者的生产条件之一，而他对土地的所有权是他的生产方式的最有利的条件，即他的生产方式得以繁荣的条件”[8]。恩格斯则明确告诉我们：“完全的、自由的土地所有权，不仅意味着不折不扣和毫无限制地占有土地的可能性，而且也意味着把它出让的可能性。”[9]

但是，在我国以往的农村集体经济中，外部有高度集中的计划经济体制，在内部在集体与个人、干部与群众、民主与集中等关系上处理得不够好，使得农民集体和个人的所有权都落实得不够到位。在生产过程中，对作为主要生产资料的土地，如何支配和经营才能获取最大收益，应该由农民自己考虑和作主。可是在政社合一体制下，行政干预严重冲击着农民的自主经营权。土地种什么、种多少，甚至什么时候种、什么时候收，都得听命于各级领导。笔者在农村工作时，记得上级曾以“方向稻”“路线稻”的名义，强制推行不适合本地栽种的双季稻。谁不完成上级下达的栽种面积，就是犯了“方向路线”错误。集体的自主经营权尚且不保，就更不用说农民个人了。不少地方就曾以“与集体争工争水争肥”为借口，不准农民自留地种水稻或其他经济作物。农民自己个人的劳动力也只能由集体支配，而不让个人自由支配。曾以反对所谓“资本主义倾向”为名，不准农民外出打工，不准农民搞家庭副业，也不准农民从事自由职业。在收益分配上，存在严重的平均主义和“大锅饭”，来自于集体之外强派的、本集体不受益的各种义务工等，都严重侵犯了劳动者集体和个人的经济利益。当农民个人对土地的支配、使用、经营和受益权都得不到保障时，还何谈个人所有权的落实？

实行土地承包责任制以后，情况发生了根本变化。农民对土地的个人所有权落到了实处，表现为实实在在的占有权、使用权、经营权和受益权。虽然最终处分由不得个人，但每个农民仍是集体的一员，集体如何处分要征求每个人的意见，实行民主集中制原则。最终处分权不归个人，并不是对土地个人所有权的侵犯，而恰恰是为了避免土地的买卖兼并，以更好地保障其个人所有权的实现。现在的农民个人才是土地真正的主人。种什么、怎样种，主要是根据市场的需要，同时接受国家政策的指导，完全自主地作出决策。农民个人的劳动力，不再像过去那样受限制和束缚，而完全可以自主支配，在适合的任何地方发展。农民的个性和才能得到了解放，发展得到了空间，这才有了乡镇企业的异军突起，农村一、二、三产业的兴旺发达，也才有了无数优秀农民企业家的涌现。一波波汹涌澎湃的“民工潮”更是冲破了工农分离、城乡隔绝的藩篱，开启了我国城乡一体化的大門，为我国城市、农村的共同发展和振兴，为农民个人的全面自由发展，开辟了更为广阔的前景。

四、在承认所有权属性的基础上实行三权的分置和结合，对深化完善我国公有制改革具有普遍指导意义

党的十八大以来，随着改革的深化，党和国家出台了完善土地承包制的新政策。特别是党的十九大明确提出，要深化农村土地制度改革，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济，并具体要求完善承包地所有权、承包权、经营权的“三权分置”，允许农民把土地的承包经营权依法、自愿、有偿地进行流转，通过土地转包、出租、互换、转让、股份合作等形式发展多种形式适度规模经营，培育农民新型合作组织和新型农业经营主体，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系和社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接，促进农村一二三产业融合发展。这些实际都是在维护农村集体公有制的同时，对农民个人所有权的进一步肯定。我们现在的“三权分置”，就是在确认承包地既是农民集体所有、也是农民个人所有，从而具有所有权属性基础上的分置，而不同于过去不承认所有权属性的“两权分离”。

小岗村的农民正是党的政策指引下，从过去分田单干摁“红手印”，发展到现在土地确权领“红本本”，成立了集体资产股份合作社，每个村民都成为拥有个人股权的股东，至今已经迎来第四次股权分红。[10]他们从每人都能喜提的“红包”中，切实享受到了集体土地的个人所有权。应当相信，我国农村在承包地所有权、承包权、经营权属性理论指导下，认真贯彻落实党和国家确定的基本制度和方针政策，集体所有制经济必将迎来生产资料公有与农民的个人所有相统一、农民个性的解放和所有人全面自由发展相联系的美好未来。而且不仅如此，农村改革的成功经验，农民承包地具有所有权、承包权、经营权属性的理论，对深化和完善我国城市公有制企业（包括国有和集体）的改革，也具有普遍的指导意义。

回顾以往公有制企业的改革，以“两权分离”理论作指导并没有取得实质性突破。因为历史上一直就有的“两权分离”都是发生在不同的经济主体之间。而我国公有制企业，不论是国有还是集体，都只有一个主体，即联合起来的劳动者。国家是最高层次劳动者的联合，代表着全国范围的劳动者;每个国有企业是第二层次的劳动者，上联国家、下联职工;个人则是第三层次的劳动者。三个层次的劳动者在整个社会再生产过程中，共同行使着生产、交换、分配、消费过程中发生的所有权。从表面上看，经营权似乎可以独立于所有权而分离，在不同的所有者那里确实如此，但在同一所有者那里，经营权实际上是所有权的具体实现，它不是二者的分离，而恰恰是在企业中的有机统一。

如果硬要在公有制企业中实行“两权分离”，在以往的实践中已经显现弊端。国有企业实行承包制时，要求在国家掌握所有权的前提下赋予企业经营自主权，并通过制定企业法和转换经营机制条例明确了企业的14项经营自主权。但在实践中大部分自主权都难以落实，只有约1/3的企业经营机制转换较好，而2/3的企业则陷于亏损。究其原因，就在于所谓的“两权分离”，究竟哪些是所有权、哪些是经营权，哪个是所有者、哪个是经营者，都无法界定清楚，当然也就无法分离、无法落实。

实行公司制改革，建立现代企业制度，公有资产代表进入董事会、监事会，与其他董事、监事共同行使所有权职能，这本身就是所有权、经营权在企业内部的有机结合，而不是两权的分离。但是，有些公司制企业却因循“两权分离”的旧思路，忽视国家（集体）、企业和劳动者个人三方所有权在企业内部的落实，特别表现在直接体现所有权的受益权上。受益权通过分配来实现，不合理的分配就是对他人所有权的侵犯。一些改制为上市公司而受“内部人”控制的国有或集体企业，其董事、监事、经理等高级管理人员，也仿照着非公有制上市公司的高管，拿起了几十倍、几百倍甚至几千倍于普通职工的高薪。

有人以企业的高效益和高管的突出贡献为这种不合理的分配辩护。而众所周知，企业效益、高管贡献，很大程度上是凭着国家赋予的巨额资本、先进技术设备和特殊政策，而不是凭他们的超额劳动获得的。这种差别在很大程度上是按要素分配所得。而按要素分配与要素的全民所有制性质并不相符，在广大人民群众中也造成了不良影响。

为此，我国城市公有制企业的改革必须摒弃过去“两权分离”的理论指导，在承认企业所有权属性的基础上，实行三权的分置和有机结合。从总体上说，一方面要适应社会主义市场经济的要求，赋予每个公有制企业应有的经营自主权，形成一个个利益相对独立、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，否则就搞不成市场经济。另一方面，又要维护其社会主义公有制亦即个人所有制的性质。在不同范围内联合起来的劳动者，要共同、平等地占有生产资料。全民所有制经济必须确立全体人民不分城乡、人人平等的观念，彻底打破城乡界限和所谓“体制”内外的界限。必须真正体现全民所有性质，不能降格为企业范围内的集体所有，更不能蜕变为“内部人”控制的少数人私有。现在我们允许农民进城，促进劳动力和人才有序社会性流动，这既是经济持续健康发展的有力支撑，也是实现人的全面发展的必然要求。[11]这种社会性流动，正是以承认全体人民对全国范围内生产资料的平等所有权和占有权为前提的。

承認公有制企业劳动者的平等所有权，还必须承认并落实劳动者集体和个人对生产经营平等的决策权、监管权和对劳动成果平等的分享权。要按照党的十九届四中全会关于健全基层群众自治制度的要求，“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益。”[12]市场经济条件下的现代公司制管理模式要名副其实，公有制企业的劳动者应当通过自己的职工代表大会和工会组织，选派代表进入董事会参与生产经营决策，进入监事会监督企业资本运作和生产经营，防止损害全民、集体和劳动者个人利益的事情发生。在这方面，集体企业劳动者对生产经营的民主管理和监督，应该比全民企业更能落实。全民企业资本所有者、经营者和直接生产者之间，有比较复杂的重叠、交错和委托代理关系，而集体企业内部关系相对简单和直接，即使聘请了外部专业人员参与经营管理，也是处于资本所有者的直接监管之下，不容易发生“内部人”侵犯所有者权益之事而保证企业所创成果的集体共享。劳动者个人除了通过按劳分配获取劳动报酬外，还可以凭个人股权获得资本收益，更有利于劳动者个人所有权的实现，以及主人翁责任感的加强。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[2]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[3]马克思恩格斯全集（第19卷）[M].北京：人民出版社，1963：264.

[4]资本论（第1卷）[M].北京：人民出版社，2004.

[5]赵鹏.我国人均粮食占有量889多斤，远超世界平均水平[N].北京日报，2020-04-03.

[6]孔陆泉.关于社会主义公有制问题的再探讨[J].学习与探讨，1986（5）：95-98.

[7]孔陆泉.如何理解马克思的“个人所有制”理论研究[J].理论研究，1983（2）.

[8]资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，2004：693-694.

[9]马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：167.

[10]常河.“大包干”开启农村改革序幕[N].光明日报，2021-03-23（06）.

[11]习近平在中央全面深化改革委员会第十次会议上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-09/09/c.

[12]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019：13.

责任编辑：艾岚

Thoughts on the Attributes of Farmers' Contracted Land Ownership，

Contractual Right and Management Right

Kong Luquan1， Guo Jie2

（1. Institute of Economic and Social Development， Party School of CPC Jiangsu Provincial Committee，

Nanjing Jiangsu 210009， China;

2. Teaching and Research Section of Economics， Party School of CPC Zhenjiang Municipal Committee，

Zhenjiang Jiangsu 212100，China）

Abstract：Among a series of important achievements made in China's economic theory innovation， farmers' contracted land has the attributes of ownership， contractual right and management right， which is a rather innovative theoretical summary. In the past， it was not a comprehensive， accurate and scientific understanding of the contract system， which was regarded as a retrogression to private ownership， or as the "separation of ownership and management right". Contract system has not changed the nature of public ownership of land in China， and it has been proved to be an effective form of public ownership in practice， which has played an important role in solving China's food security. However， it can't be explained by "separation of ownership and management". It is a successful practice of Marx's personal ownership theory in China. While maintaining public ownership， it has well realized farmers' personal ownership， thus greatly mobilizing farmers' production enthusiasm. Now， deepening the reform of rural property rights system and implementing the "separation of ownership， contractual right and management right" have actually further emphasized the implementation of farmers' individual ownership in rural collective economy， which is of guiding significance not only for deepening and perfecting rural reform， but also for reforming and improving the property right system of urban public ownership economy.

Key words：ownership; contractual right; management right; the separation of ownership， contractual right and management right; the separation of ownership and management right