金融普及教育：国家战略正式出台的时机已经成熟

孟祥轶 伦晓彤

2013年，我国积极设计了《中国金融教育国家战略（初稿）》。2022年恰是这一国家战略提出后的第十个年头。本文回顾我国在金融教育的国家战略框架下取得的进展及面临的挑战。本文提出，此时正应该集合各个利益相关方进行更正式的协商讨论以尽快出台金融教育国家战略。

2008年金融危机之后，世界各国陆续奔走在加强金融消费者保护及普及金融教育的道路上。十几年过去了，大约100个国家已经出台了金融教育的国家战略，协同一致地以提高全国居民的金融素养为主要目标。顺应这一国际趋势，2013年，人民银行、原中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、原中国保险监督管理委员会积极设计了《中国金融教育国家战略（初稿）》并提交给二十国集团（G20）领导人，明确了金融教育的重要性、各个利益方的协调合作机制、实现目标的路线图等。2022年恰是这一国家战略提出后的第十个年头，故笔者谨以此文抛砖引玉，回顾我国在金融教育的国家战略框架下取得的进展及面临的挑战，并提出行之有效的政策建议。

金融教育国际战略的前置准备

国家战略的准备、实施及修订必须有据可循，还要适应本国的国情及重点需求。因此，对于全国居民金融素养的测评和了解国内金融教育项目的发展是两项主要的前置准备。

在对于全国居民金融素养的测评方面，我国取得了较大进展。一方面，中国人民银行于2016年正式建立了消费者金融素养问卷调查制度。2017年开始在全国31个省级行政单位（除港澳台地区）每两年全面开展一次消费者金融素养问卷。调查从消费者态度、行为、知识和技能等多角度综合定性分析我国消费者的金融素养情况，并构建消费者金融素养指数得出全国消费者金融素养得分。另一方面，我国一些重要的居民住户跟踪调查也把金融知识及金融行为纳入其中，比如北京大学的中国家庭追踪调查（China Family Panel Studies，CFPS）和西南财经大学的中国家庭金融调查（China Household Finance Survey，简称CHFS）。这些调查结果为政策制定者提供了我国居民基本的金融素养状况。比如，从央行2017年、2019年及2021年三次调查来看，我国消费者金融素养得分缓慢上升，分别为63.71、64.77及66.81;2021年的报告还发现，“从国际比较看，我国消费者的金融素养水平在全球处于中等偏上水平。其中，在金融态度方面我国具有优势，在基础金融知识方面还有差距。……消费者对分散化投资等基本金融常识缺乏足够的认识，同时对金融投资的收益预期呈现非理性特征，容易产生非理性的投资行为”。

从国内金融教育项目的发展来看，各个利益相关方都在积极参与之中。金融机构不仅在每年9月的“金融知识宣传月”联合开展各样的宣教活动，而且在日常运营中也不断增加其金融教育项目，并逐渐从传统模式扩展到数字化模式;中小学校在道德与法治（思想政治）、数学等相关学科课程教材中，结合学生认知发展规律，有机融入金融基础知识相关内容;各类社会组织也纷纷投入金融普及教育的公益事业中来。如中国金融教育发展基金会在农村贫困地区开展的“金惠工程”教育普惠项目，惠及超过1.5亿人;北京秉正银行业消费者权益保护促进中心作为银行业消费者争议调解机构，同时也对公众提供金融教育项目，自主设计了数百种不同的宣传物料;花旗基金会与汇丰银行企业社会责任部门在我国较早地开展了金融教育公益项目的资助活动，培育并支持了众多公益教育类的非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGO）的发展。

国家战略要建立适合国情的制度框架

国家战略要建立一个适合国情的制度框架，包括透明的合作与治理机制，清楚指定的牵头或负责机关，以及各个利益相关方的明确的分工与责任。因此，最理想的情况应该是对金融教育给予明确的法律授权。当然，实现这一点并不容易，目前也只有少数国家实施了普及金融教育的法律授权。

我国的国家战略仍然处在设计阶段，而2013年的初稿迟迟未能成为终稿。最接近于法律授权的就是2015年国务院办公厅印发的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号），其中明确要求“建立金融知识普及长效机制。金融管理部门、金融机构、相关社会组织要加强研究，综合运用多种方式，推动金融消费者宣传教育工作深入开展。教育部要将金融知识普及教育纳入国民教育体系，切实提高国民金融素养”。

从金融教育的治理机制和领导机构来看，我国目前尚没有明确指定的牵头或负责机构：无论是授权某个已有的机构牵头负责或者多部门建立一个联合的合作协调机制。而某些重要的利益相关方，如财政部，在上述国务院指导意见中根本没有提及。

当然这并不必然妨碍各个部门在自身法律授权范围内推进金融教育的普及工作。以金融监管机构为例，现在的“一行两会”早就将金融机构向客户及公众提供金融教育纳入其监管要求。比如，原银监会在2013年的《银行业消费者权益保护工作指引》里明确要求“银行业金融机构应当积极主动开展银行业金融知识宣传教育活动，通过提升公众的金融意识和金融素质，主动预防和化解潜在矛盾”。银保监会在2021年进一步完善推出了《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》，其中教育宣传是其评价体系的五大基本要素之一，“主要评价银行保险机构消费者教育宣传总体安排、集中教育宣传活动、常态化消费者教育工作开展情况等”。

虽然我国各部门之间没有明确地建立有关金融教育的合作协调机制，但是基于共同的普及金融教育的目标，部门之间在金融教育上面的协调合作颇多，并在近年有加速之势。比如，人民银行近几年同教育部、银保监会、证监会等部委保持沟通协作，联合研制了金融知识进中小学课程教材框架要点，有机融入金融素养核心概念，推动金融基本知识系统纳入国民教育体系。教育部与证监会在2019年3月联合发布《关于加强证券期货等金融知识普及教育的合作备忘录》（证监发〔2019〕29号），提出教育部将推动证券期货知识有机融入各阶段学校课程教材体系中去，提升教师队伍的金融素养，创新学习方式和渠道，如依托学校社团活动等。证监会则发挥各地证券期货投资者教育基地的作用，免费向广大师生群体开放相关服务;积极开展相关公益讲座活动，开发更多的学习资源和学习平台供社會群体自主学习。1512759D-5A85-4F1A-9BFD-8BC05A78BD2B

国家战略应包含制定路线图和阶段性目标

国家战略应包含制定从政策设计到实施行动的路线图，以及符合实际、可量化、分阶段实施的目标。路线图旨在确定共同商定的优先事项、中期和长期目标以及目标受众，确立治理机制和对国家战略总体效果进行评估所采取的方法，以及为实施国家战略预备适当的资源。

由于资源的有限性，必须确定优先事项，比如当前的金融教育的需求，是退休规划，是借贷，还是储蓄投资呢？过去10年里，我国消费者在借贷与投资领域受损较大，比如，“校园贷”“现金贷”等剥削青年人的互联网借贷，以及非法集资和非法吸收公众存款等诈骗活动的猖獗。故我国监管机构最近几年在这些领域持续地进行治理整顿。例如，2021年中国银保监会、教育部等五部委发布《关于进一步规范大学生互联网消费贷款监督管理工作的通知》，要求各高校加大对大学生的教育、引导和帮扶力度：提高大学生金融安全防范意识、全面引导树立正确消费观念、建立日常监测机制。

从目标群体来看，大多数国家都把青少年作为目标教育群体之一，我国在国家战略初稿中还增加了工人、低收入人群和老人这三个目标群体。在2021年第三次《中国消费者金融素养调查报告》发布时，央行金融消费权益保护局特别提出针对在校学生、边远地区贫穷人群、劳务流动人口、妇女、残疾人等金融服务中的弱势群体，开展金融消费者教育专项活动，帮助其提高对金融产品和服务的认知能力及自我保护能力。

确定了以上急迫需要的教育內容、急需教育的弱势群体，国家战略所需要的路线图就可以描绘出来。举例而言，阶段性的目标之一是在某个日期前将信用卡消费者未能完全还款的比例下降5个百分点;为实现这一目标，金融机构、社会组织的任务就是选取/设计何种金融教育项目，并以何种途径、何种方式提供给需要的消费者，等等。

国家战略应确保有效率、创新地提供金融教育

提供金融教育有多种方式：课堂教学、寓教于乐的游戏、工作坊、宣教小册子、社交媒体等。金融教育效果的衡量是一项复杂的工作。国家战略应特别注重对于金融教育项目的监测与评估，特别是成功的金融教育项目所带来的启示，进而推广有效的金融教育提供方式。

有趣的是，2008年金融危机之后，各国在尚不确认金融教育是否会有效果的情况下就选择了大力推广金融教育。当时的研究表明金融教育大多数没有什么效果，即使有，也是很小的效果，收益不如成本。十多年过去，更多的金融教育项目在世界各地推出，也相应地带来了大量的评估研究。特别是最近几年的研究终于带来了好消息。总体而言，金融教育项目是有效果的，即金融教育显著提高了金融知识，也改善了金融行为。但是有一些需要关注的特殊性：

第一，金融教育的效果取决于目标群体：针对低收入群体以及针对中低收入国家的金融教育效果较小;随着国家收入及居民受教育年龄的提升，教育更难改变其金融行为，可能是因为达到一定收入和受教育程度后，教育的边际收益开始递减。

第二，金融教育的成功还取决于所针对的金融行为。传统金融教育方式（如宣教活动、培训、讲座、工作坊及课堂授课）对于储蓄行为改善有效果，但是对于借款行为却无能为力。

第三，金融教育本身的特征也左右着教育项目的成功与否。强制接受的金融教育效果不佳，但是如果在“可教育时刻”提供金融教育，则往往带来好的效果。“可教育时刻”是指要抓住居民“生命周期”中潜在的“可教育时刻”，比如个体和家庭的日常或者金融生活中某一事件点或特殊时刻，包括搬离父母独立生活、结婚、购房、生娃或提前退休等。在这些时点，居民需要学习新的金融知识和技能。

虽然证据表明很多传统的金融教育方式效果不显，但是近些年在世界各地实验的众多创新方法却带来了较大的效果。这些新的方法一般是把金融教育简化为具体、可操作的步骤，提供个性化的教育，提供简短、及时的消息，同时将金融教育项目设计得人人方便易得，从而相对于传统教育方式更有效地改善了消费者的知识水平、决策能力和金融行为。

我国在监测与评估金融教育项目方面尚有较大差距。一方面，大量的宣教活动的效果仅仅体现在受众的人数与物料发放的数量，而没有关注受众具体的金融知识与能力的提升上。另一方面，目前所能看到的都是零散的针对个别项目的、一次性的评估，缺乏成体系的、持续的监测与评估。但是，中国扶贫基金会与花旗基金会合作发起的大学生金融素养教育项目却是极少的例外。该项目建立了一个科学、完备的评估体系，特别包括衡量金融行为改变的量化指标，定量分析大学生接受金融教育之后的效果。项目从2014年到2019年持续地向全国高校学生免费提供金融素质教育课程，从最初的10所高校扩展到接近50所，2019年接受教育的学生近万名。通过对项目的持续评估发现：（1）金融教育项目很大程度上改善了大学生的金融态度与意识;（2）大学生金融知识水平得到了提升;（3）优化了大学生的部分金融行为，比如，学生对零用钱的日常预算管理情况有所改善，更多的学生开始储蓄，并且在选择金融产品和服务的时候更加趋于理性。

建议尽快出台金融教育国家战略

金融教育的国家战略是一个与时俱进的发展进程。有的国家已经在更新其国家战略，有的国家甚至已经出台了第三版。我国虽然没有正式的国家战略，但是在过去10年里在国家战略框架内多个方面取得了重大的进展，可以说出台金融教育国家战略的大部分准备工作已经齐备。笔者认为此时正应该集合各个利益相关方进行更正式的协商讨论以尽快出台金融教育国家战略。

第一，建议国务院授权国家金稳委牵头，协同人民银行、财政部、教育部、银保监会、证监会、工信部等部门，成立金融教育国家战略委员会，统筹出台有足够立法授权的金融教育国家战略。

第二，尽快调查统计全国各个利益相关方（监管部门、金融机构、学校、社会组织等）提供的金融教育项目，包括其教育的内容、途径、方式及其效果评估。针对这些信息进行集中分析，国家战略才能更好地明确各方在金融普及教育上的角色分工以及责任，才能制定可行的政策与实施的路线图，并提供相应的资金等方面的保障措施。

第三，金融普及教育是一个长期的工程，需要资金的持续支持。建议财政部与其他利益相关方沟通了解，根据阶段性目标提供财政资金的支持;建议“一行两会”要求金融机构按照营业收入的一定比例投入公益性金融教育项目上。从中长期的资金支持来看，逐渐形成政府与金融机构对于教育效果好、性价比高的金融教育项目的持续采购。

第四，鼓励公益性社会组织与私人企业参与到金融普及教育中。一方面，加强政府部门与其他社会部门的沟通，有助于更清晰地制定阶段性的工作目标、任务及保障措施;另一方面，支持社会组织提供金融教育。在监管部门的指引下，繁荣发展有特色、有针对性的金融教育项目，以更好地促进金融教育在内容、途径、方式上的创新，更有效地提高全民及特定目标群体的金融素养。

第五，建立金融教育项目的监测与评估机制。金融教育项目的有效性取决于目标群体、教育内容、要影响的金融行为及可教育的时刻/节点。因此必须持续地监测金融教育项目，并对其有效性、成本收益等进行科学评估。由于金融教育国家战略的实施和政策起效的长期性特征，良好的监测与评估也能够确保资源的有效利用以及后期资源再投入的有效性。建议政府及金融机构在采购金融教育项目时应该要求提供该项目的第三方评估报告，包括过去的教育效果的评估，以做出科学决策。

第六，对那些已经被证明有效的金融教育项目，形成有据可查的最佳实践，向全国推广，以改善各种教育内容的供给途径与方式，特别是对那些金融素养较低的地区及人群。同时，这些优质的金融教育项目应该得到更多的资助。

（孟祥轶为中央财经大学中国公共财政与政策研究院副教授，伦晓彤为中央财经大学中国公共财政与公共政策研究院财政学博士研究生。本文编辑/孙世选）1512759D-5A85-4F1A-9BFD-8BC05A78BD2B