基于公众利益导向的国家审计公告探究

【摘要】国家审计公告利益导向包括政府利益导向和公众利益导向。 国家审计公告利益导向的正确选择对于发挥国家审计的“免疫系统”功能、实现国家善治具有重要意义。 随着国家治理主体从一元治理向多元治理转变， 本文在比较政府利益导向与公众利益导向审计公告的基础上， 探讨国家审计公告利益导向与国家治理的内在机理， 提出国家审计公告从政府利益导向向公众利益导向转变过程中， 应建立国家审计整改落实机制， 强化国家审计公告信息反馈， 健全国家审计公告配套机制， 以完善国家审计公告治理机制， 实现审计监督全覆盖， 发挥国家审计的预防、揭示、抵御“免疫系统”功能。

【关键词】国家审计公告;利益导向;国家治理;公众利益

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）16-0104-8

一、引言

国家审计机关自1983年重建以来， 国家审计依次向政府、人大以及社会公众报告。 自2003年12月15日向社会发布第一份审计公告“审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告”以来， 审计公告使得国家审计在社会公众心中的地位飙升， 引起社会各界甚至国际社会的广泛关注。 国家审计公告的治理作用是显而易见的， 诸如提升审计整改的效率和效果、增强国家审计的威慑力、纠正或终止违规人员的违规行为、扩大国家审计的社会影响、提高社会公众对政府的信任等。 与此同时， 现有审计公告也出现了“屡审屡犯”等一系列问题。 可见， 国家审计公告的效果并没有达到公众预期， 仍有很大的提升空间。

究其原因， 我国国家审计公告是基于政府利益出发而进行的公告， 不是基于社会公众利益出发而进行的公告。 政府利益导向的国家审计公告适用于政府一元治理， 而公众利益导向的国家审计公告适用于政府、市场、社会多元治理。 随着国家治理主体从一元治理向多元治理转变， 传统的基于政府利益导向的审计公告存在很多不相适应的地方。 如何更好地发挥国家审计公告的治理功能， 亟需探讨国家审计公告利益导向与国家治理的内在机理及审计公告利益导向的选择， 以完善国家审计公告治理机制， 发挥国家审计的“免疫系统”功能， 适应社会领域快速变化的新形势， 实现国家善治。

约翰·克莱顿·托马斯[1] 认为， 任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下与自下而上的沟通。 陈献东[2] 认为通过向社会公开征集审计计划、审计建议、审计问责等路径， 可推动公众有序参与国家治理。 张立民和崔雯雯[3] 认为审计机关依靠强大的信息权力和审计专业性， 能够为利益相关者提供高质量的信息， 降低政治、经济和社会层面的信息风险， 完善国家治理。 王家新等[4] 认为审计机关应积极回应公众关心的热点问题， 公布审计结果， 引导公众关注政府行为， 加强对政府部门及其领导干部的监督。 崔强[5] 认为国家审计应当以国家治理目标为导向、国家财政资金流向为主线、审计评价资金绩效为手段、国家公共利益为审计边界， 公开审计结果， 落实整改问责。 刘静[6] 运用公众参与理论， 构建审计结果公告的公众参与策略， 并按公众参与目的将其设计为实施决策参与策略和问题跟踪参与策略， 通过二者的结合促使政府及其部门提高服务水平， 维护国家利益和社会公共利益。 崔雯雯和张立民[7] 认为国家审计应提供协调官民矛盾的“掌握事项”和“建立诚信”信息， 减少政府与公众之间的信息不对称， 引导公众作为治理主体参与问责。

靳思昌[8] 提出公众参与财政资金审计结果公告实现经济治理、参与经济责任审计结果公告实现政府治理、参与环境等专项资金审计结果公告实现社会治理， 从而达到公众与政府良性互动， 实现从政府本位向公众本位转变。 庄尚文[9] 将公众参与国家治理的过程与功能提炼为公众效用约束， 并通过构建地方政府公共支出结构选择模型阐明公众效用约束机制。 王少华等[10] 研究发现， 审计监督与公众参与的互动机制主要表现为审计立项对公众建议的接受度、审计结果对公众阅读的方便度， 促进政府预算透明度的提高。 陈敬淑[11] 研究认为， 供给侧结构性改革的推进可促进国家审计改革发展， 国家审计也反过来为供给侧结构性改革服务。

上述研究成果为本文提供了方法论方面的有益借鉴， 但截至目前， 鲜有学者研究基于公众利益导向的国家审计公告。 随着国家治理主体的多元化， 有必要深化这方面的研究， 为发挥国家审计的免疫系统功能、实现国家善治服务。

二、国家审计公告不同利益導向服务国家治理的比较分析

（一）政府利益导向的国家审计公告与国家治理的内在机理

1. 审计立项前不公告， 无法形成代表公众利益的审计立项。 在行政型审计体制下， 现在审计立项前基本上不进行公告， 而是根据政府的工作重点或者党委政府领导交办的事项来自行安排审计立项， 无法有效满足公众的参与需求。 尽管审计机关每年均将预算执行审计列为审计工作重点， 但无论是贵州毕节留守儿童救助基金（3年共计1.8亿元）， 还是北方某县交通违规罚款“创收”3000多万元（占县财政收入的1/3）， 以及当前舆论关注的某国有资产流失等均未纳入审计立项。 这些资金的审计监督缺位成为社会公众质疑的焦点， 使审计机关陷入困境。 这样的审计立项不能够完全代表社会公众利益， 无法适应多元化的国家治理。

2. 审计实施过程不公告， 无法获得公众的举报线索。 若审计实施过程中信息不公开， 审计机关无法了解公众的诉求和舆论的质疑， 也无法在回应舆论的质疑中寻求进步; 审计实施过程信息不公开， 无法使审计查出的问题更早进入领导视野， 无法及早对被审计单位和被审计领导干部形成压力并促使及时整改; 审计过程信息不公开， 审计机关无法获得公众掌握的审计线索， 公众无从了解其举报的线索是否查深查透， 无法跟踪审计机关移送有关部门经济案件线索办理情况， 也无法适应多元化的国家治理。

3. 审计完成后不点名公告， 无法借助公共舆论督促整改。 国家审计结果从最初的点名公开引发“审计风暴”， 到现在在点名公告与不点名公告之间的摇摆不定， 导致公众不清楚具体的审计结果， 也不能够发挥社会公众和新闻媒体督促整改的作用， 无法适应多元化的国家治理。 审计机关不公告审计结果， 公众无法就审计发现的问题向问题对象提出质询， 无法获得问题对象的解释和说明， 更无法获得问题对象的整改承诺。 审计公告不涉及具体的单位和个人， 就无法促进被审计单位行为的规范性、廉洁性。 尤其是经济责任审计结果至今未被公开， 导致公众不知道所审计的领导干部违规违纪行为是否被发现， 无法满足公众“看得清， 对得上号”的要求， 审计公告的效力十分有限。

4. 审计整改结果不公告， 無法让公众了解审计整改绩效。 由于审计机关对被审计单位的审计整改结果不公开或者不完全公开， 公众无从得知审计查出的问题是否得到有效整改， 违法违规违纪干部是否得到应有惩处， 以及群众举报的一些重大违法乱纪事项查处后结果情况。 在此背景下， 公众既无法有效监管被审计单位的整改时限， 又无法确认整改的效力， 给政府部门及其领导干部的违法行为创造了极大的空间， 大大减弱了审计监督的效果。 另外， 一些审计整改公告由被公告对象自行出具， 且没有经过审计机关鉴证， 引发了公众对被公告对象整改的不信任感， 不利于审计整改， 更不利于提高审计整改绩效。

可见， 政府利益导向下审计机关更多是为党政领导的决策服务， 无法满足公众的利益， 长此以往， 公众的不满情绪与日俱增， 极易造成全社会对审计机关的信任危机。 与关心政府利益相比， 社会公众更关心自身利益。 公众既是国家治理主体， 又是政府履行国家治理职能时的管理对象。 因此， 审计机关履行公共受托责任不是虚幻地强调维护政府利益， 而是强调公平与公正并兼顾各方利益[3] 。 随着公众参与意识的增强、经济增长方式的转变、政府公共服务职能的日益强化以及民生资金在公共预算中所占比重的日益提升， 国家审计维护公众利益的职能作用日益凸显， 政府已不再单单追求经济发展绩效。 在此背景下， 审计机关以公众利益为导向， 从为政府服务转向更多地为社会公众服务， 从注重向政府报告转变为重视向公众报告， 密切关注民生领域， 及时向公众公告审计结果， 从而提高审计监督的效力。 因此， 国家审计从维护政府利益向维护公众利益转变成为必然的发展趋势。

（二）公众利益导向的国家审计公告与国家治理的内在机理

近年来， 公众通过审计报告了解各级政府及其领导干部的财务收支违规情况、有无审计整改等信息， 并通过舆论监督放大效应， 激发公众对审计信息的需求。 由于公众信赖审计人员的解释， 这一信赖赋予了审计人员消除政府与公众之间的信息不对称、减少公众利益损失的使命。 因此， 审计机关必须根据公众的需要和期望的变化来不断探索适应公众需求的审计模式。 从整个审计流程来看， 审计项目的选择、审计过程的实施、审计结果的评价、审计建议的提出、审计整改的落实， 公众都可以参与。 因为公众分布社会各阶层， 在查弊堵漏、举报腐败方面具有重要优势， 而且公众参与国家审计有利于向被审计单位或被审计领导干部施加强大的舆论压力， 从而监督和制约公共权力的运行。

1. 审计立项前公告， 可使审计立项更加贴近公众实际。 公众期望审计机关确立关乎他们切身利益的民生项目。 因此， 公众利益导向的国家审计立项应从公众关心的问题出发， 贴近公众实际需求， 围绕涉及公众利益的民生问题开展审计立项工作， 体现“公众有所求、审计有回应”的监督理念， 让公众对国家审计有更多“获得感”。 通过立项前公告以促进公众提出意见， 由此分析公众的审计需求， 考虑公众对审计项目的关注重点， 而后作为审计立项的依据。

《国家审计准则》第二十八条第六项规定， 审计机关要根据“群众举报、公众关注的事项”来调查审计需求， 以初步选择审计项目; 第三十条第一项规定， 审计机关要根据“公众关注程度”等因素评估备选审计项目的重要程度， 以确定项目的优先顺序。 审计机关在立项过程中“问需于民”， 通过网上调查、实地走访等方式， 征集公众的意见和建议， 从倾听民声中确定审计任务， 把公众最关心的三农、就业、教育、住房、社会保险、医疗等问题作为审计重点， 使审计立项更科学、更合理， 更能反映公众意愿， 从而更好地维护公众利益， 实现审计为民、惠民的目标。 近年来， 审计署实施的全国范围内的社保资金审计、地方政府债务审计、全国土地审计和彩票资金审计项目都考虑了公众高度关注的问题， 地方审计机关也随之进行了相应的改革， 紧密结合公众关注的社会保障、环境保护、社会公平、惠农政策、资源利用等开展审计。 例如， 云南省审计厅、深圳市审计局、南京市审计局、无锡市审计局、山东文登审计局在审计立项阶段通过多种方式向社会征集审计项目， 充分尊重公众诉求， 使审计立项更加契合公众的需求， 真正做到受托于民、向公众负责， 产生了良好的社会反响。

2. 审计实施过程中公告， 可及时获得公众的举报线索， 促进公众参与审计。 首先， 审计机关实施事关公众切身利益的事项审计时， 在媒体上公开审计对象、审计时间、审计内容， 引发社会公众关注审计工作、支持审计工作， 为审计查出腐败案件提供线索， 并让公众真正参与到审计监督中来。 此外， 还要积极创造条件和机会， 安排公众代表参与审计工作。 审计机关根据公众提供的案件线索， 积极进行审计核实， 形成与公众的良性互动。 公众分布在社会各阶层， 其独有的“问题识别”功能能够为国家审计提供线索。 国家审计机关根据公众提供的线索， 决定是否进一步对相关单位或者人员实施延伸审计。 其次， 审计机关通过走访纪检监察等机关， 查阅公众针对被审计单位或者被审计干部的举报材料， 结合审计内容挖掘对审计有用的线索。 再次， 吸引公众参与到审计过程中， 拓展被审计事项的信息来源， 增加审计线索， 使审计发现的问题更加深入、审计内容更加契合公众需要。 审计机关根据项目进展依法公开信息， 可以让公众了解审计工作、为审计工作提供线索， 便于公众与审计机关的双向互动。 而审计机关根据公众监督反馈的意见， 可及时调整审计工作安排， 提高审计工作效率。 最后， 审计过程公开可以让公众知道国家审计做了什么、如何做的， 促进公众配合审计取证过程、提供线索或证据， 进而提高审计质量。

3. 审计完成后公告， 可借助公众舆论力量督促整改。 审计机关根据公众的需求种类和数量， 通过网络等新闻媒体向社会公布公众关注的审计结果， 加深公众对审计结果的认知程度， 进而跟踪审计结果信息， 让公众了解参与治理事项的真实情况， 并利用审计公告信息参与国家治理， 促使政府更好地维护公众利益。

（1）审计机关在审计公告中较多披露公众关注的问题， 保障公众的知情权， 调动公众参与监督的积极性， 降低审计风险， 提高审计质量和效率， 有利于问责制的落实; 同时也能让公众相信政府是在按照其利益进行资源配置， 没有徇私舞弊。

（2）审计机关解释审计信息。 审计结果是审计机关提供的专业信息， 盡管公众素质不断提高， 但掌握国家审计专业知识的人仍然是少数， 大多数公众由于不具备足够的专业知识、不了解审计的职能和技术， 有时很难看懂、理解审计结果， 容易产生误判。 因此， 审计机关在公开审计结果时应编制一些通俗易懂、简单明了的附注资料， 方便公众阅读和了解， 进而提高公众参与国家治理的能力。 公众通过解读审计公告， 公开发表针对被审计单位或者被审计领导干部的意见， 形成公共舆论， 从而压缩其违法违纪的空间[12] 。

（3）审计结果点名公告引起舆论的高度关注， 更符合公众的愿望。 公众想知道是哪些领导干部的违规行为侵害了他们的利益， 点名式的审计公告可将违规单位和违规人员曝光于公众的视野之内， 行政力量加持公众舆论之合力， 对违规单位和人员形成监督效应， 督促其落实审计意见并认真行使受托的权力， 为公众服务。

（4）审计公告后及时得到公众的反馈。 国家审计机关及时关注公众对审计公告的满意程度， 仔细倾听公众的呼声， 虚心采纳公众的合理化建议， 让公众积极参与审计公告， 防范政府领导干部的“道德风险”和“逆向选择”， 实现政府与公众之间的有效沟通。 审计机关及时收集、整理和加工公众的反馈信息， 并研究运用于审计工作的各个环节， 形成良性互动。

（5）审计机关对被审计单位违规行为、惩处结果予以公开， 同时将移交司法机关的案件也予以公开， 可以让公众了解审计成果， 并督促违规单位和人员积极整改。

4. 审计整改结果公告， 可借助公众舆论力量督促整改。 被审计单位完成审计整改之后， 审计机关在进行鉴证的基础上进行后续跟踪， 公告审计整改结果， 详细说明审计整改情况。 这不仅可强化领导干部的财经法纪观念， 而且有利于调动公众参与积极性， 并运用强大的公众舆论力量， 促进审计意见的整改落实。 公众通过审计整改公告认识到相关部门对违规人员的查处情况以及被公告对象的整改情况， 可提升对审计机关及被公告对象的认知， 进而产生行为效果。 通过审计整改公告， 公众了解整个事件的真实情况， 在舆论的监督之下促使相关部门协调与配合， 从而将审计整改落到实处。 如果没有审计整改公告， 即使问题公告再多， 公众也会产生质疑， 审计的公信力就会大打折扣。

审计机关通过公众参与准确地了解民意， 将公众合理诉求融入审计政策的制定和执行中， 提升审计信息公开的针对性， 促进审计机关与公众的良性互动。 公众通过参与式审计深入国家审计流程的各个环节， 促进国家审计更好地履行公共受托责任， 更好地维护公众利益。 随着审计机关对公众参与审计工作重要性的了解， 以及公众对审计公告认知的日益加深， 公众开始向审计机关提供举报信息， 并参与到审计中， 为国家审计发现问题、督促整改以及提升国家治理能力服务。 国家审计信息越公开， 公众越了解审计机关的政策和实务， 审计机关在工作中就会更加关注公众利益。 审计机关与公众及时沟通和反馈审计的内容、结果， 可提升国家审计监督的效率和效力， 促进责任型政府要求的落实。

（三）政府利益导向与公众利益导向审计公告的不同及公众利益导向审计公告的选择

1. 政府利益导向与公众利益导向审计公告的不同。

（1）适用国家与社会的关系不同。 在不同的治理环境下， 国家审计公告利益导向的侧重点不同。 在过去国家与社会同构的时代， 公众利益和政府利益是合二为一的， 发布政府利益导向的审计公告是符合我国当时国情的。 随着我国市场经济的不断发展、社会分层的加剧， 公众利益逐渐与政府利益相分离， 仍然发布政府利益导向的审计公告就会忽视公众利益， 这也是目前产生屡审屡犯现象的根源。 哈贝马斯曾说， “在一个利益分化的社会中， 利益问题是激发人们行为的源泉”。 这就要求国家审计机关发布公众利益导向的审计公告。

（2）适用国家财政类型不同。 在自产国家时代， 国家的财政收入主要来源于国有企业上缴的利润和税金， 即国家财政“取自己之财”， 国家在制定公共政策时可以不用征求国家之外的任何部门和个人的意见[13] ， 发布政府利益导向的审计公告也是与之相适应的制度安排。 随着民营经济的崛起， 我国逐渐转型为税收国家， 国家财政从自产国家的“取自己之财”转向税收国家的“取众人之财”。 既然是取“众人之财”， 就应该回应“众人”的利益诉求[14] ， 发布公众利益导向的审计公告。

（3）适用治理主体的环境不同。 在政府一元化治理主体环境下， 政府利益导向的审计公告主要是维护政府利益， 为政府治理提供可靠的信息支持， 而无法为公众参与治理提供可靠的信息支持， 更不会驱动公众关心审计公告， 致使政府与公众之间形成信息不对称。 二者的信息不对称会引发政府利益对公众利益的侵蚀， 造成政府与公众的对立， 导致公众对政府产生信任危机。 随着经济社会的加速转型及利益格局的深刻调整， 国家治理主体呈现政府、市场、社会公众多元化发展态势， 公众参与治理需要可靠的信息支持， 这就要求审计机关发布公众利益导向的审计公告， 驱动公众关心审计公告， 降低政府与公众之间的信息不对称， 进而形成实现国家善治的合力。

（4）公告范围不同。 政府利益导向下， 审计机关的审计公告是有选择性的， 即符合政府利益的活动、事项积极公告， 而与政府利益、声誉相悖时尽可能少地公告甚至不公告。 这极大地限制了审计公告的范围， 也剥夺了公众知晓审计信息的权利， 阻碍了公众参与国家治理的进程。 公众利益导向下， 所有与公众利益相关的公共资源的管理、公共权力的运行与监督活动都应公开， 审计公告的范围将得到前所未有的拓展， 极大地激发公众参与治理的热情。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》指出， 对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。 实现审计全覆盖与审计公告全覆盖的协同， 公众利益导向更加契合现代审计理念和未来发展趋势。

（5）服务对象不同。 政府利益和公众利益从根本上来说是一致的。 长期以来， 我们认为政府利益等于公众利益， 事实上政府利益与公众利益既有区别又有联系。 公众利益是国家治理体系现代化的出发点与落脚点。 简·哈里斯（Jean Harris）认为， 国家审计虽不能为政府治理的效果“买保险”， 但它是维护公共利益的有效工具。 政府的出发点和落脚点都是公众利益， 如果政府在追求公众利益的过程中形成自身利益， 就实现了政府利益与公众利益的统一; 如果政府违背公众利益追求自身利益， 出现公共权力的异化[15] ， 就必然产生“公众利益”与“政府利益”之间的对立。 政府利益导向的审计公告是服务于政府的， 容易避重就轻、选择性公告， 致力于追求并维护政府利益， 不愿意兼顾公众利益， 容易催生一种不计成本的粗放式政府， 并降低公众对政府的信任感[16] 。 而公众利益导向的审计公告是服务于公众的， 正视政府利益与公众利益的差别， 帮助公众了解公共权力的运行， 有效抑制政府利益膨胀， 从而赢得公众的信任， 实现政府利益与公众利益二者的协调， 促进政府利益与公众利益相统一， 有效地服务国家治理。

2. 公众利益导向审计公告的选择。 公众是政府的财政来源， 维护公众利益是政府的应有之义。 随着社会主义政治体制的日益完善， 发布基于公众利益导向的审计公告是社会的需求， 可为国家治理体系和治理能力现代化的实现提供信息支持， 同时促进国家治理体系和治理能力现代化， 对审计机关与政府予以有效约束， 形成维护公众利益的内在动力， 进而实现多元主体共治局面。 资本市场的兴起， 使得审计公告愈加重要。 以公众投资者为主导的资本市场和以公共选择为主导的政治市场相互博弈， 正在催生公众利益导向审计公告。

李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上通过的《政府工作报告》中， 将“坚持以供给侧结构性改革为主线”和“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”作为2019年经济社会发展总体要求和政策取向。 毫无疑问， 政府利益与公众利益都是客观存在的。 审计机关发布公众利益导向的审计公告， 可以防止政府利益无节制膨胀并侵蚀公众利益、政府“三公”经费支出无节制增长、政府机关运行粗放化， 避免了群体性事件的发生， 维护了政府的合法性， 实现了公众利益诉求， 促进了“政府利益”与“公众利益”的协调发展。 公众通过公众利益导向的审计公告拥有了获取审计信息的可靠渠道， 就不会对缺乏依据的“小道”消息轻信盲从， 更不会大肆宣传。 另外， 公众利益导向克服了政府官本位思想， 提升了政府形象。 例如， 重慶市2006年年底出台文件强调， 打破“头版政治学”“新闻媒体要腾出大量头条的版面和时段用于面向基层、服务群众的报道”。 这种把公众利益放在首要位置的做法， 提高了公众对政府的信任度， 塑造了良好的政府形象， 实现了政府利益与公众利益的帕累托改进。 这就是公众利益导向下新闻媒介改革的必然趋势。

近年来， 国家审计机关积极响应国家治理需求变化， 不断加大审计公告力度， 产生了热烈的社会反响， 得到了公众的广泛认可和持续关注， 增强了审计权威性和有效性， 对于维护公众审计权益发挥了积极作用。 自2003年12月审计署发布第一份审计公告以来， 截至2020年12月31日， 审计署共发布了358份审计公告。 分析审计署发布的审计公告发现， 我国审计公告以保障公众权益为出发点， 密切关注民生领域， 及时向公众公开审计结果， 服务公众利益。 自2011年以来， 审计署更加关注民生问题的审计公告力度， 也增加了对被审计单位整改情况的公告。 国家审计公告伴随公众关注重心的转移而变化， 公众利益导向的审计公告从2003年的1项增加到2020年的18项， 在数量上呈现增长态势， 范围也在逐年扩大。

三、基于公众利益导向国家审计公告服务国家治理的路径选择

（一）公众利益导向的审计公告维护公众利益， 服务国家治理

1. 公共资金审计公告维护公众利益， 服务国家治理。 公共资金的使用及其效益引起了公众对相关部门的密切关注。 随着经济社会的快速发展， 公共资金的边界从最初的财政公共资金拓展至财政公共资金和社会公共资金（如慈善资金、社保资金、住房公积金、彩票资金、新农合资金等）。 审计机关将公共资金从来源到使用的整个审计流程都公之于众， 让公众了解各项公共资金的支出是否合法合规、公共资金使用是否节约高效。 通过审计公告， 公众可以了解管理者的公共受托财务责任是否认真履行， 有效监督公共资金的使用情况， 从而最大限度地提升公共资金的使用绩效。 公共资金审计公告有力地震慑了腐败分子及潜在的腐败分子， 从根本上预防公共资金腐败， 更重要的是让公众信任审计信息， 接受审计结果并采取行动， 实现审计信息的效力， 进而促使政府行政的透明化， 服务国家治理。

2. 公共权力审计公告维护公众利益， 服务国家治理。 公共权力具有强制性、公共性、有界性、自利性、扩张性和腐蚀性等特征。 党政领导干部既有个人特征又有职务特征， 其手中掌握的权力一旦不受监督和制约就可能偏离公众利益， 从“为公”走向“为私”， 从而为自己谋取利益， 这样公共权力腐败就成为一种必然趋势。 要防止权力滥用， 就必须审计公共权力， 实现对公共受托责任履行情况的监督和制约， 保证公共权力按照契约的本意行使。 在我国， 经济责任审计是一项具有中国特色的审计。 由于公众人数多且分布范围广， 揭发和检举腐败行为可以形成无处不在的监督。 通过公共权力审计公告， 可将那些有悖于社会规范的行为公之于众， 使公共权力的运行处于公众的监督之下， 让社会公众知道领导干部履行经济责任的效果， 从而有效降低信息不对称。 公众通过监督权力的运行过程， 从而对被审计领导干部形成压力， 促使其改正错误、减少权力腐败行为， 提升审计效果。 这能够进一步强化国家审计对政府部门及其领导干部的制约效力， 从源头上防止腐败现象滋生和蔓延， 使得政府在一定的约束下沿着公众利益的方向发展， 对公众负责， 更好地回应公众的需要。 在此背景下， 党政领导干部就不会轻易产生腐败的念头， 从而提升国家治理的效率与效果， 服务国家治理。

3. 公共项目审计公告维护公众利益， 服务国家治理。 公共项目是近些年国家的投资重点。 由于公共项目资金来源于公共财政资金， 投资规模大、建设周期长、社会影响广泛， 项目开展的情况关系到公众的切身利益与福祉， 理应成为社会舆论关注的焦点和国家审计工作的重点。 公众有权获得与自己利益相关的公共项目信息， 也有责任和义务监督公共项目的运行。 在公共项目建设中， 公众处于信息劣势， 而且政府部门有追求部门利益最大化的动机。 因此， 选择公众关心、财政投入大的公共项目， 向社会公开其运行过程中的违法、违规行为以及项目管理等问题， 可引起政府相关部门的重视和社会公众的关注。 公众通过公共项目审计公告了解公共项目管理是否得当、公共项目管理人员是否认真履行其职责， 从而落实公众的知情权， 促进被审计单位依法整改、其他问责主体依法问责， 有效地惩治腐败行为， 确保项目运行规范、透明和高效， 保障民生权益， 最大化利用公共项目审计结果， 服务国家治理。

4. 公共资源审计公告维护公众利益， 服务国家治理。 国家审计机关的审计权力来源于公众， 国家审计应积极监督公共资源的使用情况， 并公告公共资源审计结果， 回应公众的公共资源审计信息诉求， 从而确保公共资源的安全和保值增值。 例如， 2008年汶川地震发生后， 善款和物资的流向成为公众关注的焦点， 国家审计机关及时启动全过程跟踪审计， 并先后发布11份汶川地震相关审计情况公告。 通过跟踪审计公告， 社会公众可及时了解对社会各界捐赠款物使用的信息。 这体现了政府对公众负责的态度， 减少了潜在捐赠者对慈善机构的不信任， 赢得了社会公众的信任和支持， 实现了公众与政府的良性互动。 在制度化惩罚机制缺位的背景下， 公共资源审计公告通过公众舆论压力对有悖于民意的政府和失职领导干部施以惩罚， 从而促使其将公共资源用在公众所期望的事项上， 实现并维护公众的根本利益， 服务国家治理。

5. 公共政策审计公告维护公众利益， 服务国家治理。 公共政策是国家治理的基本工具， 公共政策执行的好坏决定着国家治理的成败。 为了治理国家， 各级政府常常基于战略高度制定诸如社会保障、环境保护、基础教育、精准扶贫、腐败治理、安全生产等公共政策， 每项公共政策均关乎公共利益， 理应受到最严格的监督。 据统计， 目前各级各类监管部门出台了超过1200部反腐倡廉的规章制度， 但腐败现象却有增无减， 原因在于反腐败公共政策缺乏执行力。 国家审计服务国家治理， 必须持续跟踪审计公共政策的执行情况， 并公开公共政策执行审计结果。 通过公共政策审计公告， 公众和媒体可及时了解和监督公共政策的执行情况， 促使政府行为改进， 确保公共政策贯彻执行到位， 发挥公共政策预期作用和效力， 增强社会公众对公共政策执行的信心， 提升国家治理能力， 确保公共政策目标的实现， 维护公众利益， 服务国家治理。

（二）建立国家审计整改落实机制， 实现公众利益导向的国家审计公告效果， 服务国家治理

国家审计公告不是最终目的， 整改公告中所涉及的问题才是核心。 公众利益导向的国家审计公告， 可吸引新闻媒体跟踪报道， 从而对被审计单位形成震慑， 促使其落实审计建议并进行整改， 进而追究责任人的相关责任。 审计公告可督促被审计单位将违规资金上交财政、减少财政撥款或补贴等， 促进被审计单位规范管理， 将相关违法违规违纪人员移送纪检监察机关和司法机关等。 公众不仅关心审计发现的问题， 更关心审计整改结果。 如果被审计单位或者被审计领导干部对审计机关发现的问题搁置不处理， 甚至屡审屡犯， 将会损害国家审计的权威性， 从根本上影响国家治理。 审计机关应监督被公告单位或者被公告领导干部存在问题的整改落实情况， 对其形成强大的制约力， 推动审计整改的顺利进行， 从而有效避免“屡审屡犯”， 发挥审计监督的国家治理功能。 整改过程中应积极回应公众意见， 最大限度地与公众互动， 改进政府工作， 维护公众利益， 服务国家治理。

（三）强化公众利益导向的国家审计公告信息反馈， 服务国家治理

国家审计机关不仅向公众及时发布审计信息， 还应开辟多种反馈途径， 密切关注公众对问题整改情况、违规资金纠正情况、移送司法机关后续处理情况等公告的反馈信息。 审计机关应建立回应机制， 积极吸纳合理化建议， 推动国家审计与公众的良性互动， 最大限度发挥公众利益导向的审计公告作用。 对公众提出的意见及建议作出及时回应， 实现公众利益最大化。 审计机关利用这条反馈通道与公众进行沟通， 能够加速审计公告信息的传递。 另外， 公众能反映国家审计未发现的问题， 引起国家审计关注， 进而采取措施维护公众利益， 服务国家治理。

（四）健全公众利益导向的国家审计公告配套机制， 服务国家治理

从审计系统的整个过程看， 审计立项、审计实施、审计结果公开、审计整改仅仅依靠审计机关自身是无法实现公众利益导向的审计公告的， 需要多个部门的协作配合。 即审计机关处在一个开放的环境中， 审计质量受到包括被审计单位、人大、政府部门、纪检监察机关、司法机关、社会公众等利益相关者的影响， 同时也受到现实信息技术的发展、网络舆情、信访机制的有效性及其他审计技术方法的制约。 因此， 在主导公众利益导向的同时， 需要加快建立公众利益导向的审计立项、审计实施、审计结果公开、审计整改的配套机制， 向公众广泛宣传国家审计的治理功能， 各政府网站链接各地方审计机关的信访、举报信箱等， 确保公众参与渠道的畅通， 更好地服务国家治理。

为了研究方便， 将国家审计公告利益导向分为政府利益导向和公众利益导向， 在实践中更多是政府利益导向为主的审计公告或者公众利益导向为主的审计公告。 这种划分不是否定当前的国家审计公告， 更不是将政府利益与公众利益割裂开来， 而是为国家审计公告未来的发展指明了方向， 必将推动国家审计公告利益导向的制度变迁。 实现公众利益导向的审计公告， 或许是一个理想目标。 但不断地走向公众利益导向的审计公告， 应当是国家审计实务的一个发展趋势。 这样不仅有助于政府与公众对公共生活的合作治理， 实现公共利益最大化， 而且可以不断地完善审计理论体系， 并实现国家治理体系和治理能力现代化。 在当前供给侧结构性改革的指引下， 隶属于中央政府的国家审计具有推动经济社会可持续发展的内在动力[17] ， 必将不断改革国家审计公告的利益导向， 满足公众的利益诉求， 维护公众利益。

值得强调的是， 将国家审计公告的未来发展趋势， 从理论上定位于公众利益导向的审计公告， 可能会给人们带来将政府利益和公众利益割裂开来的幻觉， 甚至产生否定当前审计公告的错觉， 乃至冲击公众对现有审计公告的认识。 其实不然， 在现有的经济社会环境下， 政府一方面需要政府利益导向的审计公告来实施繁重的系列宏观调控任务， 另一方面需要政府利益导向的审计公告来维护国家安全、司法管理等， 若将政府利益导向的审计公告立刻转变为公众利益导向的审计公告， 显然是不现实的。 为了充分发挥审计的“免疫系统”功能， 一方面要按照习近平总书记提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的指导思想， 不断完善国家审计体制机制， 提高国家审计治理能力; 另一方面， 提出公众利益导向的审计公告并不意味着彻底放弃政府利益导向的审计公告， 而是通过完善国家审计制度把审计公告纳入公众监督的视野， 实现“以政府利益导向的审计公告为主”向以“公众利益导向的审计公告为主”转变。 在存在重大风险影响国家经济、社会安全与发展的基本保障时， 需要国家审计发布政府利益导向的审计公告， 从而促进组织、市场及政府治理水平的提高和高效运行。

四、小结

政府需要履行治理国家、服务公众的责任， 要把提供优质高效廉价的公共服务作为奋斗目标。 国家审计作为维护公众利益的“守夜人”， 应把公众作为重要的参与者， 在审计项目全流程中， 有序引入公众参与， 充分听取和吸纳公众的合理化意见和建议， 并发布基于公众利益导向的审计公告， 做到向公众及时有效传递审计信息， 引导审计机关按照公众利益履行职责， 形成公众监督与国家审计监督的合力和实效， 使违法违规者“闻风丧胆”， 更好地维护公众利益， 促进国家善治。

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