构建海事政务服务质量管理体系提升标准化规范化便利化水平

焦洪岭

随着我国行政审批制度改革的推进，政务服务中心应运而生，1999年，浙江省金华市率先采用“一站式”审批模式，开创了国内政务服务中心的先河[1]。但在“放管服”改革深入推进过程中，政务服务中心建设也显现出一些问题。各行业主管部门、各地方在推行政务便民服务改革中往往仅关注于具体的政务服务事项，或者侧重于单一的服务领域，在全面系统谋划政务服务方面尤其是理论研究领域仍较为薄弱。全国各地政务服务中心也呈现出明显的差异化特征，政务服务发展不平衡等问题不同程度存在，这与党中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的要求存在较大差距。鉴于海事政务服务领域既涉及地方政府部门，又涉及海关、边防等直属行业机构，此类问题更加明显。

针对上述问题，为系统提高政务服务水平，全面整体优化营商环境，早在2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》第一次以中央文件的形式提出了建设政务服务体系的要求[2]。2022年2月，《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》再次要求全面建成“方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系”。系统构建政务服务体系既符合人民日益增长的美好生活需要，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。

当前政务服务体系建设系统性和完整性存在不足

当前的理论和实践领域对政务中心服务体系建设进行了相关探索，有的领域已着手借鉴较为成熟的质量管理体系理念对政务服务体系进行构建，但在系统性、完整性方面仍存在不足，主要表现在以下两个方面：

一是体系的构成科学性、逻辑性不强。第一，片面将政务服务体系建设等同于政务服务规范化，仅注重从标准化建设的角度推进政务服务制度建设。第二，将“一体化”等同于“体系”，如政务覆盖城乡的一体化、审批的一体化运作、信息平台建设的一体化等。第三，体系构建“碎片化”，没有从顶层构建服务体系的逻辑框架，仅从问题导向，从加强某几类问题的解决来推动体系的构建，比如普遍关注的服务中心的职能定位、运行机制、人员队伍建设等问题。

二是基于质量管理体系的构建维度不够全面。实践中某些领域围绕服务的内容构建服务质量管理体系，回答了“需要服务什么”的问题。但由于质量管理体系源自工商私领域，在应用的过程中必须结合政府部门的公共属性，才能确保其在政务领域中得到有效应用，否则就会陷入工具主义的困境[3]。另外一些政务服务领域则以政府的管理职能为核心构建服务质量管理体系，回答了“怎么服务”的问题，但因未直接聚焦公共服务的需求内容，同样也没有解决好企业管理模式在公共领域的适配问题。无论前者抛开职能谈服务，还是后者脱离群众需求谈管理，其构建的体系完整性和解释力都大打折扣。

从两个维度复合构建完整的政务服务质量管理体系

通过对行政服务中心产生的背景与成因的研究，学者们普遍认为行政服务中心的产生与新公共管理运动的兴起密切相关[4]。21世纪以来，质量改进与建设可持续的质量成为新公共管理改革的重要方向，目的就是确保政府部门向民众提供符合期望标准的公共服务，并致力于持续改进公共服务质量和提升民众满意度；其对应的一系列公共服务质量管理理论实现了企业质量管理与公共服务、公共治理等各种元素的有效整合，已成为新公共管理领域与行政服务中心建设契合度最高且成体系的理论。鉴于此，笔者拟借鉴公共服务质量管理的理论，针对实践中基于质量管理理论构建政务服务体系维度不全、转化不够的问题，从政务服务质量管理的内容（“需要服务什么”）及职能（“怎么服务”）两个维度复合构建完整的政务服务体系。其中，政务服务质量管理职能是围绕内容展开的，既符合公共服务质量满足公众期望的目标要求，也与新时代建设中国特色社会主义以人民为中心发展思想的要求相契合。

（一）政务服务质量管理体系的框架构建

一是界定政务服务质量管理的概念、内容及职能。参考ISO9000:2000标准对质量的定义，结合政务服务的公共属性，政务服务质量的概念可以界定为政务服务呈现的特性满足相关规定要求和公众要求的程度。由于政务服务的相关规定也是根据公众的要求制定的，因此政务服务质量的核心内容最终可以归纳为政务服务的特性满足公众要求的程度，包括政务服务的公众要求（质量要求）、质量特性、质量特性满足要求的程度等3个方面。按照质量管理理论，相应的政务服务质量管理的职能整体包括政务服务质量的决策、质量控制和质量监测等3个方面。其中，政务服务质量决策可以细分为要求的获取、政策制定和目标策划；政务服务质量控制分为标准制定、系统设计和特性生成；政务服务质量监测包括质量评价、奖励、问责与质量改进[5]。

二是明确“复合型”政务服务质量管理体系的内在联系。按照朱兰（J.M.Juran）服务质量环的理论，服务质量管理本身就是服务质量管理内容（从识别需求到评价这些需求是否得到满足）与服务质量管理职能（从质量策划、控制再到质量监测改进）的复合[3]。党的十九大报告也明确提出，完善公共服务体系必须坚持以人民为中心的发展思想，政务服务体系又是公共服务体系的组成部分，因此，政务服务质量管理的职能（“怎么服务”）各环节必然以政务服务质量管理的内容（“需要服务什么”）各环节为基础，才能真正契合以人民为中心的发展思想。对应的政务服务质量决策以质量要求为基础，质量控制以质量特性为基础，质量监测围绕质量特性满足要求的程度为基础。

质量管理中最为核心的理念即质量循环[6]。政务服务质量管理的内容构成了质量的“内循环”，即公众对政务服务的“质量要求”为“质量特性”提出了期待，而公众对“质量特性”的感受决定了“质量的满足程度”，“质量的满足程度”又改变着公众后续对政务服务的“质量要求”。鉴于政务服务质量管理的职能是围绕质量管理的内容开展的，对应的质量决策、质量控制和质量监测以及细分环节则构成了质量的“外循环”。综上，政务服务质量的内容与质量的管理两个循环内部环节依序递进，质量管理的职能各环节又以质量管理的内容各环节为基础彼此关联，便构成了动态运作、持续改进的“复合型”政务服务质量管理体系（见图1）。

图1 “复合型”政务服务质量管理体系的理论框架

（二）政务服务质量管理体系的机制构建

一是以公众政务服务的质量要求为中心建立质量决策子体系。“政务服务质量要求”既是政务服务质量决策子体系，也是整个政务服务质量管理体系的核心，本文探索从“事前”“事中”“事后”三个维度，全面概括公众的政务服务要求。政务服务的“事前”要求为政务办理前资讯的获取，可以归纳为普法培训及政务公开的要求，政务咨询的要求等2项；“事中”要求为政务的办理，可以归纳为业务办理（线上、线下）要求，政务环境的要求，政务指导及帮助的要求等3项；“事后”要求为政务办理后结果的获取和问题沟通，可以归纳为政务办理结果的公示告知要求，政务办理后续问题的沟通协调要求，日常政务信息查询要求等3项。公众政务服务的质量要求可以较为系统地归纳为上述8类。

政务服务质量决策是根据服务质量要求并通过公共政策的方式来决定提供服务质量特性的过程。决策子体系建立的重点是建立相应的政务服务质量要求获取、政策制定和目标策划机制。其中，为确保政务服务质量要求获取及时、准确、全面，质量要求获取机制应当包括即时性、阶段性、专业性、综合性等4个层次的公众需求调研分析制度以及民意流转处理制度。为提高公共政策制定的系统性，质量政策制定机制应当涵盖前述8类政务服务质量要求的内容；同时，为提高公共政策制定与公众需求的匹配性，应当将公众参与作为必经程序纳入质量政策制定机制。鉴于《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》对政务服务特性即政务服务质量的目标进行了界定，包括政务服务的标准化、规范化、便利化等3个方面，并将资源保障归纳为经费、人员、场地、信息化保障等4个类别，相应的质量目标策划机制应当以标准化、规范化、便利化为目标，并包含经费保障制度、人员保障制度、场地（装备）保障制度以及信息化保障制度。

二是以政务服务的质量特性为中心建立质量控制子体系。质量控制环节是公共服务质量发展的基础性环节，也是私领域质量管理理论在政府部门应用的核心体现，主要表现为相关的控制机制要依据政策法规、职责权限等规定对质量目标进行落实，此类规定在质量循环中也是动态调整的。

依据前文的分析，政务服务质量特性可以归纳为以标准化、规范化、便利化为目标的8类政务服务质量要求。为了保障服务质量目标的实现，从可操作、可控制的角度，有必要围绕质量特性编制对应的标准，至少应当包含如下两类标准：（1）对应质量要求的8类标准，包括普法培训及政务公开标准，政务咨询标准，业务办理（线上、线下）标准，政务环境标准，政务指导及帮助标准，政务公示告知标准，政务沟通协调标准，日常政务信息查询标准；（2）对应资源保障的4类标准，包括经费保障标准、人员保障标准、场地（装备配置）保障标准以及信息化保障标准。同时，为了系统控制和保障上述标准的有效实施，以达到公众要求的政务服务质量特性，还需从“检查谁”“检查什么”“检查发现问题或标准运行故障的补救”等角度对应制定政务服务责任机制、政务服务档案记录机制、政务服务应急处置机制。

三是以政务服务的质量特性满足要求的程度为中心建立质量监测子体系。建立政务服务质量监测子体系目的是为政务服务质量的奖励、问责与改进提供可靠依据，其中最为关键的环节是建立政务服务质量评价机制。在质量评价理论界，当前最为成熟的管理学理论是格罗鲁斯（Gronroos）于20世纪80年代提出的“顾客感知服务质量”理论，对应到本文即政务服务特性与公众需求之间的比较。国内外对服务质量评价标准体系的研究已较深入，其中代表性理论成果为RATER指数，包括“五个评价维度”（信赖度、专业度、有形度、同理度、反应度）[7]。

本文探索引入RATER指数，并结合政府部门依法提供公共服务的特点，创新增加执法的“规范度”，即“信赖度、专业度、有形度、同理度、反应度+规范度”，建立政务服务质量的评价标准，具体包括：政务服务信赖度评价标准，对应政务服务部门及人员履行对外公开承诺的表现；政务服务专业度评价标准，对应政务服务人员的专业知识、业务技能表现；政务服务有形度评价标准，对应优质的服务设备、环境情况，以及政务服务人员的仪容仪表等有形表现；政务服务同理度评价标准，对应政务服务人员志愿、自主服务的表现；政务服务反应度评价标准，对应政务服务人员的服务速度和效率以及应对公众诉求的表现；政务服务规范度评价标准，对应政务服务人员依法行政水平、法治意识。6项评价标准可以与当前推行的政务服务“好差评”制度、民意回访制度、民意代表会谈等制度相结合。基于上述政务服务质量评价标准，辅之以制定政务服务奖励及问责机制，可以有效推动政府部门改进政务服务质量，并进一步推动政务服务质量决策的优化，也即完整构建了动态、质量持续循环改进的政务服务质量管理体系。

（三）海事政务服务质量管理体系的对应转化

本文前述政务服务质量管理体系的构建立足政府部门，具有较强的普适性，海事管理机构尤其是直属海事部门适用的政策法规在全国范围具有一致性，加之政务服务对象无论是船舶还是船员都具有全国流动性的特点，因此在适用此政务服务质量管理体系时，相较地方政府部门具有先天的适配优势。根据本文构建的服务质量管理体系的框架，可基于公众8类政务服务质量要求对应构建海事政务服务质量管理体系（见图2），其中政务服务质量决策子体系为质量控制子体系提供基础，质量控制子体系为质量监测子体系提供基础，质量监测子体系为质量决策子体系提供基础。海事政务服务公众需求的调研分析，可通过政务服务“好差评”制度、民意回访制度、民意代表会谈等制度与海事政务服务质量的评价相衔接。

图2 海事政务服务质量管理体系框架图

本文借鉴公共服务质量管理理论，建立了持续动态改进的政务服务质量循环模型，以公众政务服务质量需求为核心，整合政务服务质量管理的内容及职能构建了一套完整的政务服务质量管理体系，并对应转化构建了海事政务服务质量管理体系，为系统提升海事政务服务标准化、规范化、便利化水平进行了理论探寻。海事政务服务质量管理体系建设是一项系统工程，需要进行顶层谋划设计，建议围绕体系建设尽快出台海事政务中心建设的指导意见，推进体系的落地实施，打造政务服务标准化、规范化、便利化建设的海事样板。