认罪认罚视角下检察机关不起诉权的规范再造

何 静

(南京工业大学 法政学院，江苏 南京 211816)

一、背景分析与问题提出

十九届五中全会提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标。在现代国家治理体系的追求中，司法是不可或缺的重要环节。认罪认罚从宽制度是中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新，当然成为现代司法治理体系中的一项重要内容。作为该制度的重要组成部分，《刑事诉讼法》第182条就认罪认罚案件专门新设了一种不起诉类型，学者们将其称为“特殊不起诉”(1)学界对于此种不起诉的称谓不尽一致，除了“特殊不起诉”外，还有学者用“核准不起诉”“特别不起诉”的概念指称这种新型的不起诉。就现有研究而言，尽管名称不同，但内涵上并没有呈现出显著差异。基于该种不起诉相较于传统的几种类型，主要适用于认罪认罚这种特殊类型的案件，故本文使用“特殊不起诉”的提法。。加上“法定不起诉”“存疑不起诉”“酌定不起诉”“附条件不起诉”等既有的几种不起诉，我国刑事诉讼中的不起诉类型得以进一步丰富，检察机关不起诉权运行体系亦日臻成熟。

在现行的不起诉体系下，对于认罪认罚的案件，如果检察机关认为不需要提起公诉，可供选择的方案主要包括作出酌定不起诉、附条件不起诉或者特殊不起诉决定。单从规范文本上看，检察机关拥有足够的闪转腾挪的空间。那么，司法实践中不起诉权运行的现实样态究竟如何？最高人民检察院于2019年10月24日公开发布了三起适用认罪认罚从宽制度的典型案例，分别是“吕某某、郭某某故意伤害案”“丰某某盗伐林木案”以及“武某某故意杀人案”，这三个案例分别从不同角度呈现了认罪认罚从宽制度运行中的现实样态，尽管样本有限，但是最高检察机关将其作为典型案例公开发布，说明其具有指导意义，因此借助这些案例我们大体上能够一窥全貌。如果站在推进司法现代化的立场仔细研读这三起案例，结合本文讨论的主题，我们或许可以从中发现检察机关不起诉权运行中潜在的“规则危机”。

“吕某某、郭某某故意伤害案”(2)吕某某与吴某某在湖北武汉某酒店客房内打牌时发生口角，进而发生厮打，吕某某的朋友郭某某见状，参与共同殴打吴某某。经鉴定，吴某某头面部等处所受损伤程度评定为轻伤二级。案件移送到硚口区人民检察院审查起诉后，经承办检察官在讯问中释法说理，两名犯罪嫌疑人真诚悔罪、赔礼道歉，并自愿赔偿了被害人吴某某全部经济损失，取得吴某某的谅解。承办检察官经审查认为，本案符合适用认罪认罚从宽制度的条件。本案基准刑为12个月有期徒刑，犯罪嫌疑人具有自首、积极赔偿被害人等从轻处罚的量刑情节，因此确定的量刑建议为有期徒刑六个月，缓刑一年。法院最终判处被告人吕某某有期徒刑六个月，缓刑一年；判处被告人郭某某有期徒刑六个月，缓刑一年。和“丰某某盗伐林木案”(3)丰某某为种植五味子搭架子，在黑龙江省海林林业局治山经菅林场施业区内，使用手锯盗伐暴马丁香树121株，其中幼树115株。经鉴定，丰某某盗伐的林木为非保护树种(非珍贵树木)。2019年5月21日，海林林业地区公安局对犯罪嫌疑人丰某某涉嫌盗伐林木案进行立案侦查。审查起诉阶段，承办检察官认为依法应当在3个月拘役至6个月有期徒刑幅度内量刑。丰某某系初犯，犯罪情节轻微，主观恶性不大，社会危害性较小，自愿认罪认罚，已履行“补植复绿”义务，结合认罪认罚从宽制度，可依法对丰某某作不起诉处理。亚布力检察院对本案适用了公开审查听证和公开宣告程序，最终依法对丰某某作出不起诉决定，并公开宣告。中检察机关认定对被告人合理的量刑结果分别为“有期徒刑六个月，缓刑一年”“在3个月拘役至6个月有期徒刑幅度内”，就犯罪情节和量刑结果而言，二者较为接近，但是最终处理结果却截然不同，难免让人产生处理不公的感觉。另外，“丰某某盗伐林木案”中的被告人并不符合酌定不起诉所要求的“依照《刑法》规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的条件，更不满足其他几种不起诉的要求，那么检察机关作出不起诉决定的依据究竟是什么？“武某某故意杀人案”(4)武某某与唐某某为恋爱关系。2018年9月11日下午，武某某去唐某某住处为自己庆生，二人喝酒到次日凌晨，因感情问题发生争执，武某某骑自行车回家，唐某某随后乘坐摩的到达武某某家中，两人继续喝酒。至凌晨3点左右，二人再次发生争吵，武某某拿起床头柜里的尖刀朝唐某某身上捅刺，导致唐某某失血性休克死亡。检察机关在综合审查全案事实与证据后，认为符合认罪认罚从宽制度适用的标准，可依法适用认罪认罚从宽制度。最终以武某某涉嫌故意杀人罪提起公诉，并提出对武某某判处无期徒刑的确定刑量刑建议，法院故意杀人罪判处武某某无期徒刑。表明认罪认罚从宽制度的适用范围不限于轻罪案件，重罪案件同样可以适用该制度，问题是认罪认罚从宽制度在应用于重罪案件时，检察机关能否依据新增的“特殊不起诉”作出不起诉决定？刑诉法第182条尽管赋予了检察机关作出特殊不起诉决定的权力，但是立法规定的“重大立功”“涉及国家利益”等条件均过于主观，不便于检察机关操作，司法实践中迄今为止也尚未出现特殊不起诉的案例。概言之，上述三起典型案例暴露出认罪认罚案件中检察机关不起诉权在适用上存在标准模糊甚至略显混乱的问题。

习近平法治思想要求“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，而检察机关无疑是实现国家治理体系和治理能力现代化的一支重要力量，在推进司法治理现代化的进程中势必要承担起更多的责任，检察权的运行也要应时而变。作为检察权的重要组成部分，不起诉权能否得到合理适用不仅关乎检察职能的发挥，而且也会影响认罪认罚从宽制度的有效落实。那么，认罪认罚案件中，检察机关不起诉权的合理适用究竟具有何种价值？现行的不起诉权规则到底存在哪些不足以致妨碍了检察机关不起诉权的行使，应当如何予以优化？本文以下将就这些问题展开探讨。

二、认罪认罚案件中检察机关不起诉权合理适用的独特价值

检察机关把守着刑事案件通往法院的大门，不起诉权的合理适用可以使刑事案件在审前阶段得到分流，减轻法院的压力，同时实现检察监督职能，优化司法资源的配置，恰如美国学者雅各比和拉特利奇所言：“检察权层次分明，决定起诉权位居要塞，镇守‘正义之门’。”(5)【美】琼·E.雅各比、爱德华·C.拉特利奇：《检察官的权力》，张英姿、何湘萍等译，北京：法律出版社，2020年，第9页。在认罪认罚案件中，检察机关不起诉权还具有其特殊的价值。

(一)实现认罪认罚从宽制度的价值诉求

刑事诉讼中案多人少、人案矛盾严重是一个世界范围内普遍存在的问题，为了应对这个严峻的现实，各法治国家刑事司法制度相应地发生了急遽的变革，实践中逐步形成被学者誉为“刑事诉讼第四范式”的刑事犯罪追诉新模式，即在有限的司法资源与数量庞大的案件之间的矛盾日益加重的背景下，各国的司法实务部门“利用各种方式促使被追诉人认罪，以求刑事案件快速解决，减轻法院的负荷，继而形成了不同类型的‘放弃审判制度’。这种世界性的刑事诉讼新潮流以美国辩诉交易制度为代表，在全球范围内迅猛发展，导致刑事诉讼‘第四范式’浮出水面”(6)熊秋红：《比较法视野下的认罪认罚从宽制度——兼论刑事诉讼“第四范式”》，《比较法研究》2019 年第5期。。其现实表现是，在当今世界各主要国家，大多数刑事案件并未经由传统的正式庭审程序即得到处理，而这已经成为一种普遍现象，我国的认罪认罚从宽制度便是刑事诉讼“第四范式”的中国实践。

从制度预设的价值目标来看，认罪认罚从宽制度具有多元的价值诉求，不过基于其产生的背景，效率价值被视为首要的追求。尽管有学者反对效率优先的改革趋向(7)参见左卫民《认罪认罚何以从宽：误区与正解——反思效率优先的改革主张》，《法学研究》2017年第3期。，但是不可否认的是，这一趋向通过认罪认罚从宽制度实现案件的繁简分流，节约司法资源，将有限的资源用于被追诉人不认罪的案件中，进而助力“以审判为中心”改革，促使两大改革相得益彰。因此，效率价值是认罪认罚从宽制度追求的首要目标已成为理论界和实务界多数人的共识。

就认罪认罚案件而言，实现诉讼效率价值的手段有很多，目前司法实践中主要通过简化各阶段的办案程序，尤其是审判阶段广泛采用速裁程序、简易程序，确实极大地提高了诉讼效率。不过，需要省思的是，现行的程序设计固然比传统的追诉程序效率更高，但如果大量案件最终还是要进入审判程序，法院的办案压力依然很大，对司法资源的节约效果将大打折扣。因此，检察机关能否把好刑事案件通往法院的大门便十分关键。试想一下，如果审查起诉阶段检察机关拥有足够的裁量空间，对案件作出不起诉决定，那么在审前阶段即可终结诉讼程序，更多的认罪认罚案件得到分流，相较于走完诉讼全程，其诉讼效率势必能够在已有成绩的基础上得到进一步的提升，这对于实现认罪认罚从宽制度预设的价值目标无疑大有裨益。

(二)助力检察机关主导责任的落实

检察权被布局于承上启下的空间维度，彰显了诉讼阶段论的结构自洽性。在刑事诉讼的权力空间内，检察机关无疑居于主导地位。对此，已经有诸多学者展开过系统深入的论证。例如，有学者认为“我国检察机关之职权既贯穿刑事诉讼程序之始终，是主要程序角色之一，其行使又足以从程序上影响甚至决定案件的走向，甚至决定某些案件的实体性结果，因此，我国检察官符合刑事诉讼主导者的角色定位”(8)万毅：《论检察官在刑事程序中的主导地位及其限度》，《中国刑事法杂志》2019年第6期。。有学者则直言不讳地指出“人民检察院在刑事诉讼中，具有全过程、阶段性、环节性和结构性主导作用。”(9)张建伟：《检察机关主导作用论》，《中国刑事法杂志》2019年第6期。另有学者指出借由检察机关拥有的羁押控制权、程序控制权以及救济控制权，检察机关至少可以成为刑事审前程序中的主导者(10)参见李奋飞《论检察机关的审前主导权》，《法学评论》2018年第6期。。由此可见，检察机关既把守着刑事案件进入法院的大门，又可以对侦查(调查)机关的工作作出终局性的决定，在刑事诉讼中处于主导地位的事实无可置疑。

伴随着认罪认罚从宽制度的推行，检察机关的职权结构相应地发生了重大调整，其主导地位则日渐凸显，恰如学者评论指出的“推进认罪认罚从宽制度的几乎每一个举措都会涉及检察机关，而且几乎无一例外地会导致检察机关权力的扩张”(11)魏晓娜：《完善认罪认罚从宽制度：中国语境下的关键词展开》，《法学研究》2016年第4期。。不过，对于检察机关而言，权力的扩张和主导地位的强化，同时也意味着要肩负更重的责任，张军检察长在2020年10月15日向第十三届全国人大常委会第二十二次会议提交的《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》(以下简称《报告》)中便直言“这个‘主导’就是实实在在的责任”。

为了在认罪认罚案件中切实承担起主导责任，检察机关主动采取了一系列措施，包括推动落实值班律师制度，运用确定刑量刑建议，建立与侦查机关的日常联络机制，协同侦审创新释法等，而依法合理适用起诉裁量权也是其中的一项重要举措。通过合理行使不起诉权，当诉则诉，依法可以不起诉的则果断不起诉，从而及时终结诉讼程序，借此科学调配进入审判环节的案件数量，实现司法资源的优化配置。同时，检察机关合理适用不起诉权，对于侦查(调查)活动也能形成有效的制约，促使他们依法开展侦查(调查)活动。由是观之，认罪认罚案件中检察机关积极行使不起诉权，有助于其切实承担起诉讼主导责任。

(三)保障被追诉人和被害人双方权益

改革决策者决定完善认罪认罚从宽制度，除了着眼于提升诉讼效率，实现司法资源的优化配置之外，同时也强调要化解社会矛盾，促进社会和谐，真正做到案结事了。这一目标的实现仰赖于双方当事人对于案件处理结果的真正认同，而要做到这一点，在诉讼过程中充分尊重双方当事人的诉讼主体地位，使双方均能取得满意的“诉讼收益”尤为关键。

对于被追诉人而言，一方面，案件一旦进入审判环节，即使法院最终给予轻判，也将因此被贴上“罪犯”的负面标签。而且，案件每向后顺延一个诉讼阶段，被追诉人的诉讼负担都会相应加重。另一方面，如果检察机关认为案件不符合提起公诉的条件，而作出不起诉决定的空间又十分有限，最终的处理结果可能就是退回侦查(调查)机关，司法实践中出现的“疑罪从挂”现象就与此有关，不仅导致程序倒流，降低了诉讼效率，也使被追诉人所承受的经济和精神压力成倍增加，此即我们通常所说的“讼累”。反之，如果检察机关能够依法行使不起诉权作出不起诉决定，被追诉人不仅可以更早地从诉讼中解脱，还避免被“犯罪人化”，更利于其回归正常生活。可见，检察机关不起诉权的合理适用，对于保障被追诉人的诉讼权益无疑大有助益。

对于被害人而言，同样存在讼累的问题。诉讼程序如果能在检察环节依法终结，相较于走完诉讼全程，被害人所需担负的诉讼成本显然会更少。在收益方面，根据“两高三部”的指导文件，认罪认罚案件中被追诉人认罪悔罪的重要表现是积极赔偿被害人的损失，取得了被害人的谅解，所以如果审查起诉阶段被追诉人赔偿了被害人的损失并获取谅解后，检察机关适用认罪认罚从宽制度，依法作出不起诉决定，被害人在审前阶段即可获得有效的赔偿。由此可见，检察机关不起诉权的合理适用，可以使被害人尽快地摆脱讼累，并且使其受损的权益更早地获得实质性的补偿。

需要强调的是，从理论上看，检察机关不起诉权的适用固然具有上述多元价值，但是价值实现的前提须是在法律的框架内依法运行，而不能单纯为了提高诉讼效率或者彰显检察机关的主导地位肆意滥用不起诉权，那样的话将会与法治渐行渐远。当然，有章可循才能规范有序，所以为检察机关提供完备且可操作的不起诉权运行规则确属必要。

三、认罪认罚视角下检察机关不起诉权的规范缺陷

在认罪认罚案件中，如果满足法定不起诉和存疑不起诉的适用条件，直接依据法律作出不起诉决定即可，一般不存在太大争议，以下将主要围绕“酌定不起诉”“附条件不起诉”以及为认罪认罚从宽制度“量身定做”的“特殊不起诉”展开讨论。综合考量前引三个典型案例，暴露出检察机关不起诉权在运行中还不尽规范，从侧面说明现行的不起诉权运行规则存在着某些缺陷。

(一)不起诉类型尚未结构化

客观地说，我国刑事诉讼立法规定的不起诉类型比较多，从理论上看检察机关选择的余地较大，但遗憾的是，各种不起诉之间的界限并不清晰，适用上存在交叉，并未形成一个逻辑严密、衔接有序的不起诉类型体系，因此只是“看起来很美”，结果导致检察机关在实际操作中有时处于进退维谷的尴尬境地。

1.酌定不起诉与附条件不起诉之间缺乏衔接。对于认罪认罚的被追诉人，如果符合“犯罪情节轻微，依照《刑法》规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”条件，检察机关可以作出酌定不起诉。如果认罪认罚的被追诉人是未成年人，则有可能被作出附条件不起诉决定。像“吕某某、郭某某故意伤害案”这一类犯罪情节轻微，依法可能判处1年有期徒刑以下刑罚的案件，因为认罪认罚的被追诉人是成年人，恰好处于酌定不起诉与附条件不起诉的“中间地带”，因此无法适用不起诉权，造成不起诉权适用时的断档。除此之外，还有一个问题是假如认罪认罚的被追诉人是成年人，犯罪情节轻微但依据《刑法》规定，并不具备“不需要判处刑罚或免除刑罚”的条件，检察机关能否对其作出不起诉决定？前引“丰某某盗伐林木案”即属此种情况，检察机关最终作出的实际上属于“酌定不起诉”决定，严格来说此决定的法律依据并不充分。对比“吕某某、郭某某故意伤害案”和“丰某某盗伐林木案”，相似的情节，处理结果却大相径庭，难免令人对酌定不起诉的适用标准产生困惑，甚至怀疑检察机关决定的客观公正性。

2.特殊不起诉适用标准模糊。特殊不起诉伴随着认罪认罚从宽制度一并入法，某种意义上可以说是为落实认罪认罚从宽制度而“量身定做”的一种不起诉，其特殊之处正在于此，因此对其适用范围加以必要的限制自然有其合理性，但是既然立法专门增设了特殊不起诉，就要切实发挥出其应有的功能，为此理应为其配套具有可操作性的适用规则。根据立法规定，对于认罪认罚的成年被追诉人，有重大立功或案件涉及国家重大利益，经最高人民检察院核准后，检察机关可以作出特殊不起诉决定。但是其所要求的“重大立功”“案件涉及国家重大利益”如何理解，规范性文件迄今也并未给出明确的指引，类似“武某某故意杀人案”那样的案件有没有可能适用特殊不起诉，很难得出确定的结论，可见其可操作性并不强，进而极大地限制了其功能发挥。

(二)起诉替代措施规范缺位

“起诉替代措施”并非是一个法律概念(12)起诉替代措施是指对已经构成犯罪、符合起诉条件的轻微刑事案件，允许控诉机关结合案件具体情况自由裁量作出不起诉或不移送起诉的决定，或者在作出这些决定的同时，采用其他措施对犯罪嫌疑人作出处理，这些决定和措施统称为起诉替代措施。参见冯亚景、蔡杰《公诉机关起诉替代措施研究》，《中国刑事法杂志》2006年第1期。，在我国刑事诉讼立法中没有专门规定，相关内容散见于刑诉法典和司法解释之中。根据刑事诉讼相关立法的规定，对被不起诉人需要采取行政处罚、处分等措施的，检察院应当提出检察意见。根据案件不同情形，检察机关可以对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。此外，对于被附条件不起诉的未成年人，在考验期内，须按照检察机关的要求接受考验和教育。这些不起诉的配套措施，被学者视为我国的起诉替代措施(13)参见童建明《论不起诉权的合理适用》，《中国刑事法杂志》2019年第4期。。除了法定的几种替代措施之外，司法实践中地方司法机关还在尝试其他的做法，例如“丰某某盗伐林木案”中被追诉人认罪认罚后积极补植复绿，即是生态环境类犯罪中较为常见的替代措施。

对于认罪的被追诉人，为避免出现一放了之的结果，在对其作不起诉决定之后要求其承担一定的义务，是各主要国家的普遍做法，因此不管是英美国家的辩诉交易制度还是大陆国家的认罪协商制度中均配套了起诉替代措施。我国尽管在立法中对起诉替代措施作了一定的规定，检察机关在实践中也在努力探索，但是有关起诉替代措施的规范存在着明显的不足：

1.起诉替代措施未能体系化。如前所述，法定的几种替代措施分别规定在《刑事诉讼法》和最高检相关司法解释中，没有在刑诉法典中作出专门统一的规定。而且附条件不起诉附加了考验期及被不起诉人的义务，酌定不起诉则没有类似规定，显得法律条文之间协调性不足。此外，起诉替代措施的种类有限，可供检察机关选择的余地不大，难以满足实践中不同类型案件多元化的需求，例如，在党中央提出做好“六保”落实“六稳”工作的背景下，对于单位犯罪，检察机关行使不起诉权之后，可以采取哪些措施监督、评估企业合规计划，这些问题均缺乏明确的规范依据。实践中地方司法机关积极探索创设新的替代措施，但是其法律依据又明显不足，导致合法性存疑。

2.起诉替代措施规范的刚性不足。对于法定的几种替代措施，大体上可以分为两类：一类是检察机关“应当”采用，包括对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人的考验矫治和发出行政处罚与处分的检察建议；另一类是其他措施，都是“可以”适用，究竟是否适用由检察机关酌定。至于法外的替代措施，则完全由检察机关自行斟酌适用。可见，检察机关在是否采取替代措施的问题上自由度很高。尤为关键的是，现行立法并未配套对于检察机关起诉替代措施适用情况的监督机制。客观地说，检察机关如果适用起诉替代措施，需要消耗更多的人力物力开展监督评估工作，这对于本就紧张的司法资源无异于雪上加霜，从理性经济人的角度出发，在考评激励不足的情况下，检察机关放弃适用起诉替代措施就不难理解了。

综上所述，对于认罪认罚的被追诉人，起诉替代措施所涉及的义务履行情况是衡量“认罪认罚”态度的重要参考因素，但是在现行的规范下，检察机关行使不起诉权作出不起诉决定后，可能会出现一放了之的局面，这样不仅会极大地削弱认罪认罚从宽制度内含的教育矫治效果，更会贬损检察机关客观公正的形象。

(三)适用程序的法治化程度不足

1.不起诉决定程序公正性有所欠缺。刑诉法规定检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关和双方当事人的意见。修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》规定，对于符合酌定不起诉条件的案件，经检察长批准即可作出不起诉决定。对于职务犯罪案件拟作不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。特殊不起诉决定则只规定须经最高人民检察院核准。

可见，除了附条件不起诉之外，作出另两种不起诉决定时并未要求听取被害人、被追诉人及其辩护人的意见。当然，《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》规定对于具有法定情形的拟作不起诉的认罪认罚从宽案件可以进行公开听证，其中就包括被害人不谅解或不同意从宽处理的情形，而且根据《人民检察院审查案件听证工作规定》，听证会参加人可以包括案件当事人及其诉讼代理人、辩护人，因此，双方当事人可以借此机会充分发表意见。不过，是否召开听证会以及是否允许当事人参与，最终还是交由检察机关根据案件情况裁量决定，所以在认罪认罚案件中，当事人在不起诉决定作出过程中并非当然享有发表意见的机会。此外，特殊不起诉中最高人民检察院核准程序如何启动、怎样操作，在此过程中当事人能否发表意见、如何表达看法，诸如此类的问题同样缺乏明确的规定。

2.特殊不起诉的制约与救济机制缺失。检察机关起诉裁量权如果被滥用，会产生极其严重的后果，因此如何有效地监督制约不起诉权是一个常谈常新的不老话题。伴随着认罪认罚从宽制度正式入法，有学者即不无担忧地指出“认罪认罚从宽制度的推行加大了选择性不起诉的滥用风险”(14)周长军：《认罪认罚从宽制度推行中的选择性不起诉》，《政法论丛》2019年第5期。，相应地，在认罪认罚案件中如何制约检察机关的不起诉权，如何给予被害人救济的机会，需要立法作出回应。根据立法规定，对于酌定不起诉和附条件不起诉决定，刑诉法律配套了相应的制约与救济措施，而且对于其存在的问题和解决对策，理论界已经有了深入研究，本文对此将不再赘述。

至于特殊不起诉，刑诉法典仅用了一个条文笼统地加以规定，而且从其在法典中的位置来看，属于“提起公诉”这一章的最后一条，从体系解释的角度看，该条应该不在第179—181条所规定的救济途径覆盖范围内，简言之，申诉、公诉转自诉以及复议、复核等制约与救济手段并不能适用于特殊不起诉，加之最高人民检察院的核准本质上属于特殊不起诉决定程序的一部分，不应被视为制约方式。据此，在认罪认罚案件中，对于特殊不起诉决定实际上并没有来自外部的有效制约与救济手段。

四、认罪认罚视角下检察机关不起诉权规则优化的路径

根据“两高”于2017年12月23日提交的关于认罪认罚从宽制度试点情况的《中期报告》，认罪认罚案件中作不起诉处理的占4.5%，在《报告》中这一比例已经提升至11.3%，不过还有不小的提升空间，检察机关不起诉权的程序分流潜能仍未充分释放。因此，当下亟待完善检察机关不起诉权运行规则，进一步实现其预期效能。

(一)实现不起诉类型的结构化

关于认罪认罚案件中如何优化不起诉的结构体系，理论上有几种可能的进路：第一种方案强调要重点完善酌定不起诉制度。有学者即认为“在认罪认罚案件中适用酌定不起诉制度的可能性更高，也更有意义”(15)陈卫东：《检察机关适用不起诉权的问题与对策研究》，《中国刑事法杂志》2019年第4期。。另有学者主张对于罪行较轻的认罪认罚的被追诉人，“可以免予刑事处罚，并将其纳入酌定不起诉的范围”(16)汪海燕：《认罪认罚从宽制度中的检察机关主导责任》，《中国刑事法杂志》2019年第6期。。第二种方案则更为看重附条件不起诉的作用，主张“要扩大附条件不起诉适用范围：适用对象由现在的未成年人扩大到成年人；适用的可能判处的刑罚由现在的一年有期徒刑以下刑罚扩大到三年有期徒刑以下刑罚”(17)朱孝清：《认罪认罚从宽制度相关制度机制的完善》，《中国刑事法杂志》2020年第4期。。第三种方案是新设一种不起诉类型，专门用来衔接附条件不起诉和酌定不起诉，适用于被追诉人认罪认罚的“情节轻微，依法可能判处1年以下有期徒刑”的案件。笔者赞同第一种方案。

现行立法构建的不起诉类型已经较为丰富，而且特殊不起诉本就属于专门为认罪认罚案件所新设，再增加种类确实没有必要，甚至可能造成适用上的混乱，因此第三种方案不尽合理。至于第二种方案，附条件不起诉被作为特别程序规定于刑诉法典，正是因为立法者考虑到未成年人犯罪案件的特殊性而有意作出的针对性安排，如果为了因应认罪认罚案件的需要，对其适用范围、对象等作实质性调整，将悖离立法宗旨。而且从立法体例上看，一旦将其适用对象扩大到成年人，编排在特别程序部分即不太合适，因此还需要调整其在法典中的位置，属于牵一发而动全身的操作，实施的难度太大。相较之下，优化酌定不起诉的进路更为可取。现行的酌定不起诉条件“将裁量不起诉的范围窄化，……这让检察机关自由裁量行使的空间变得狭窄逼仄。”(18)张建伟：《不起诉权适用中的几个问题》，《人民检察》2019年第10期。为此，笔者建议将酌定不起诉的适用条件修改为“犯罪情节轻微，依照《刑法》规定可能判处1年以下有期徒刑”。

另外，作为一种新型的不起诉，特殊不起诉已经受到了学界的关注，有学者对其展开了专门研究，就其适用条件中的“重大立功”“国家重大利益”如何理解以及最高人民检察院的核准程序应当如何设计等提出了自己的见解，但是在立法上迄今为止仍未能跟进，导致司法实践中无据可依。笔者认为，首先需要明确的是，立法专门增设特殊不起诉与酌定不起诉、附条件不起诉并列，即意味着特殊不起诉与后两者的适用范围不应存在重叠，所以适用特殊不起诉的案件最终可能判处的刑罚起码应该在1年有期徒刑以上。此外，为了法律适用时有序衔接，此处的“重大立功”宜参照刑法典及相关司法解释的规定适用，“国家重大利益”通常指涉及国家安全或者外交关系，为了防止不起诉权被滥用，个案究竟是否涉及国家重大利益，最终须由最高人民检察院根据案件情况商请国家安全部门、外交部门等相关中央部门确定。在程序上，对于需要做出特别不起诉决定的案件，由办案检察机关层报至最高检察机关，任一上级检察机关不同意适用即不得适用。从实体与程序两方面细化特别不起诉的适用条件，确保其规范适用。

至于被追诉人不认罪的案件，仍适用现行的不起诉规定。这样的调整既对认罪认罚和不认罪案件的不起诉适用条件作出了区分，同时与原来的规定相比并无太大的变化，更加容易操作。

从认罪认罚从宽的视角来看，经过上述安排，检察机关在司法实践中通过合理适用不起诉权作出不起诉决定，作为对被追诉人自愿认罪认罚的“优待”，不仅有助于认罪认罚从宽制度的实施，同时可以实现不起诉类型的结构化。经过优化后的不起诉权运行体系，内部层次将更为分明：首先，在整体上将刑事案件区分为认罪认罚和不认罪认罚两类，对于被追诉人不认罪案件，可以依据现行规定处理，当诉则诉；对于认罪认罚的被追诉人，则可以适用经上述调整后的不起诉规定，切实体现认罪认罚“从宽”的理念，进而适应落实认罪认罚从宽制度的要求。其次，就被追诉人认罪认罚的案件而言，对于成年被追诉人，不限制涉嫌的罪名，如果属于轻罪案件，可以适用酌定不起诉；至于未成年被追诉人，满足附条件不起诉条件的则适用附条件不起诉，不满足的也可能适用酌定不起诉。如果属于重罪案件，则不论是否成年，均有可能适用特殊不起诉，这样即可有效解决前文分析的诸种不起诉之间衔接断档的问题。

(二)实现起诉替代措施的体系化

被追诉人认罪认罚后被作出不起诉决定，这不应成为案件的终点，更不是起诉裁量权的全部内涵。检察机关要承担起审前程序主导责任，还需要对被追诉人适用针对性的替代措施，并监督其履行情况，如此才能真正实现认罪认罚从宽制度的教育矫治功能，进一步彰显检察机关在现代国家治理体系中的重要作用。

对于认罪认罚的被追诉人，由于对其适用不起诉制度时给予了相应的“优惠待遇”，因此在起诉替代措施方面应当对其苛以更多的义务。针对起诉替代措施规定得较为分散的现状，可以考虑在立法上审查起诉部分的条文中增加一至两个条文，专门就起诉替代措施作出集中规定。在内容上，除了通常的训诫、责令具结悔过、给予行政处罚或处分的检察建议之外，还需要就认罪认罚案件规定一些特殊的起诉替代措施。具体而言，根据不同类型的案件列举不同的替代措施，在体例上可以区分为自然人犯罪与单位犯罪两大类。对于自然人犯罪案件，可以规定复耕补种、环境污染治理、提供社区公益服务、接受戒酒戒毒治疗等措施；对于单位犯罪，结合司法实践中正在探索的企业合规监管试点，在涉罪企业自愿认罪认罚的基础上，检察机关在作出不起诉决定的同时，要求其制定合规计划并采取措施切实予以落实，这样既方便了检察机关的操作，也避免了适用上的随意性，达到规范检察权的运行、增加起诉替代措施权威性的多重目的。

制定出可操作的规范很重要，规范的落实同样重要。在检察机关决定适用起诉替代措施之后，需要跟进、追踪、评估这些替代措施的实施情况。为此，一方面需要建立考核评估机制，定期对被不起诉人执行起诉替代措施的情况进行考核，另一方面，为了督促被不起诉人履行起诉替代措施所要求的义务，有必要增加替代措施的刚性，配套规定相应的法律责任，如果经考核发现被不起诉人未依法履行相应义务，可以分别科以警告、罚款直至提起公诉的不同后果。

由于认罪认罚案件的类型多样，起诉替代措施可能涉及多个领域，监督机关除了需要拥有充足的人力物力资源外，还要具有相应的专业知识，单靠检察机关显然难以胜任，所以起诉替代措施的执行需要其他机构和社会组织的参与，但检察机关需要充分发挥主观能动性，自觉履行主导责任和监督职责，建立第三方协作机制，加强与这些机构的沟通和协调，实现信息资源共享，并及时掌握执行情况以便进行监督，使起诉替代措施真正落到实处。

(三)实现适用程序的法治化

首先，应当充分保障认罪认罚案件中的当事人尤其是被害人的参与机会。保障当事人的诉讼参与权是程序公正的基本要求，也是其当事人主体地位的体现，而且此种参与还应该是实质性的参与。根据现行规定，检察机关在作出不起诉决定的过程中被害人的参与机会有限，但是在认罪认罚案件中，经过优化后的不起诉制度为检察机关提供了更大的闪转腾挪的空间，相应地被害人权益受到的影响也会随之增大。因此，在认罪认罚案件中，一方面，检察机关作出不起诉决定前应当听取被追诉人和被害人双方的意见，如果被害人明确表示不谅解和反对不起诉决定，检察机关必须召开听证会公开审查。另一方面，现行规定将启动听证的权利完全赋予检察机关的做法不尽合理，因此有学者主张应当“明确赋予被追诉方、被害人申请召开不起诉听证的权利”(19)郭烁：《酌定不起诉制度的再考查》，《中国法学》2018年第3期。。笔者认为，在认罪认罚案件中，起码应当赋予被害人申请听证的权利。当然，考虑到诉讼经济的需要，是否召开听证会由检察机关最终决定，如果决定不召开，需要向申请人书面说明理由。

其次，强化认罪认罚案件不起诉决定文书的说理。程序透明度是程序公正性的重要衡量指标，决定文书的说理则是程序透明的内在要求。对于认罪认罚案件，既然被追诉人都承认有罪了，检察机关为何还决定不起诉，公众难免会因此产生检察机关在暗箱操作的质疑，所以在认罪认罚案件中，更要“加强有罪不诉案件说理，以提高社会认同度和检察公信力。”(20)朱孝清：《深入落实认罪认罚从宽制度的几点建议》，《人民检察》2020年第18期。在说理的形式上，要努力突破决定文书说理的格式化窠臼，确立面向当事人和社会公众同步回应的新型说理模式，详细说明对被追诉人决定不起诉的事实理由和法律依据，借以消解公众的质疑。

最后，优化监督与救济机制。关于认罪认罚案件不起诉决定的救济问题，传统的几种不起诉制度已经为侦查(调查)机关和当事人配套了相应的救济机制，需要讨论的是对于特殊不起诉决定，是否还需要规定制约与救济途径，有学者对此持否定态度(21)参见董坤《认罪认罚从宽中的特殊不起诉》，《法学研究》2019年第6期。。笔者认为，尽管特殊不起诉适用于特殊案件，而且由最高检察机关核准，似乎无法向更上级的机关寻求救济，但是因此就剥夺当事人获得救济的权利，否定侦查(调查)机关对检察机关的制约权力，理由并不充分。不过，考虑到可操作性，笔者建议在受理案件的检察机关作出不起诉决定后报经最高人民检察院核准前，至少应当赋予侦查(调查)机关和当事人一次申请复核(复议)的机会。

五、结语

在奋力追求实现国家治理体系和治理能力现代化的征程上，检察机关扮演着重要的角色。刑事司法领域中，检察机关不起诉权的合理适用发挥着调节司法资源配置，优化司法治理格局的重要功能，在认罪认罚案件中表现得尤为明显，使得认罪认罚从宽制度的完善与“以审判为中心”改革相得益彰。认罪认罚从宽制度实行以来，不起诉率虽然有了稳步提升，但整体上仍然处于较低水平，造成这一局面的成因错综复杂，既有观念层面的因素，也有制度不完善的原因。观念的改变非一朝一夕能够达成，相对而言，完善检察机关不起诉权的运行规则更易操作。通过规则的优化，为检察机关不起诉权的适用创造出适宜的制度环境，进而以制度推动观念进步，这无疑是当下较为妥适的进路。