中国农业水价综合改革历程、问题和对策*

冯 欣，姜文来※，刘 洋，栗欣如，关 鑫，李卓倍

（1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081；2.中国农业科学院都市农业研究所，四川成都 610213）

0 引言

受农田水利基础设施薄弱、农业水价机制不健全等因素影响，中国农业用水效率长期偏低，存在农业水资源浪费与短缺并存的矛盾现状[1]。为了提高农业用水效率、缓解水资源供需矛盾，实现农业水利工程良性运转，强化水资源价值观，促进农民自发节水，中国正不断探索推进农业水价综合改革。2016 年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，计划用10 年时间完成农业水价综合改革。到2020 年，已是全国范围开展改革的第5年，也是10 年改革目标的中间节点。截止2019 年底，全国累计开展农业水价综合改革面积1 866.67万hm2，占改革目标任务的31%，按照当前进度开展工作，难以在2025年完成改革目标。尽管包括试点阶段在内我国对于农业水价综合改革的探索和实践已超过10 年，并在农业水利基础设施完善、农业用水方式转变和农业节水等多个领域均取得了显著成效，但随着改革的深入和实施面积的扩大，各种问题和挑战也不断涌现，并成为制约改革工作开展、目标任务完成的重要因素。2020年正值改革全面开展的关键节点（中期），理应对多年来改革工作的变革历程进行梳理，对影响和制约改革开展的主要因素进行分析，对农业水价综合改革开展过程中存在的问题和挑战进行归纳，以求探索和提出突破当前改革困境、推动改革工作开展的相关政策建议。

1 农业水价综合改革历程和进展

1.1 改革历程

纵观中国农业水价综合改革历史，可以分为初始阶段、深入试点阶段和全面推进阶段3 个阶段；到2020 年，由于区域间改革进展的差距进一步拉大和凸显，全国农业水价综合改革工作也步入更加复杂的分类施策阶段[2]。中国农业水价制度的变革历史悠久，但就将改革重点放在末级渠系、实施农业水价综合改革而言，应该将2006年水利部开始探索农业末级渠系水价管理，并在2007年围绕末级渠系开展“农业水价综合改革试点”作为起点。

图1 2006—2020年中国农业水价综合改革历程

1.1.1 初始阶段（2006—2013年）

2006 年国家发展和改革委员会（下称发改委）、水利部下发《关于加强农业末级渠系水价管理的通知》，参照国有水利工程水价，以保障农民利益为基本要求，补偿农业末级渠系运行和维修养护费用目的，进行农业末级渠系水价核定[3]。

2007年水利部印发《关于印发农业水价综合改革试点工作编制大纲的通知》[4]，并选择8地14个灌区的部分末级渠系作为首批试点项目区，开展了改革的第一轮试点。在此后7 年时间内（2007—2013 年），不断扩大试点范围，累计在全国在27 地150 多个县开展农业水价综合改革示范区建设，为后期改革及试点工作打下良好基础。

2008 年水利部将试点范围扩大到13 个粮食主产省和4 个主要产粮区。财政部从中央财政农田水利建设补助专项资金中，安排部分资金支持改革。

2010 年在试点区探索两部制水价、超定额累进加价等水价形成机制。水利部在小农水建设重点县中列出20个县作为“农业水价改革示范县”推进探索水价综合改革工作。

2011年试点范围进一步扩大，中央财政安排专项资金支持在10地25个小型农田水利建设重点县开展农业水价综合改革示范区建设。

2012年试点工作进一步扩大，在全国20地125个县开展示范区建设，示范区水费实收率达到95%。2013年水利部协调财政部再次扩大试点范围，在27地选择了55个县深入开展示范，建设示范区面积23.33万hm2。

1.1.2 深入试点阶段（2014—2015年）

2014 年习近平总书记及李克强总理接连就农业水价综合改革做出明确指示，汪洋副总理多次召开有关会议，明确要求发改委、财政部、水利部、农业农村部（原农业部）4部委进一步展开试点工作，并发布《深化农业水价综合改革试点方案》，在27地80个试点县开展农业水价综合试点项目。

2015年完成全国27地80个县的试点任务，建成试点区面积13.47万hm2。

1.1.3 全面推进阶段（2016—2019年）

2016年印发《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》[5]，明确要求“把农业水价综合改革作为重点任务，积极落实”。全国共275个县开展改革，实施灌溉面积146.67万hm2。

2017 年“中央一号文件”提出“全面推进农业水价综合改革”，至此改革工作进入全面推进的新阶段。全国近800个县（灌区）开展改革试点，改革累计实施面积累计达到346.67万hm2以上，试点区水价平均提高0.06 元/m3。改革区域节水成效初显，单位面积节水约1 500m3/hm2，灌溉历时平均缩短约20%，水费实收率明显提高。

2018 年全年新增改革实施面积733.33 万hm2左右，累计超过1 066.67 万hm2。同时，改革不再单独进行绩效评价，纳入最严格水资源管理制度和粮食安全省长责任制考核。

2019年新增实施农业水价综合改革面积约866.67万hm2，全国有81%的县制定了水价政策，81%的千人以上工程完成定价，浙江、宁夏水费收缴率超过90%[6]。

1.1.4 分类施策阶段（2020年）

随着改革工作的推进，因自然、经济、社会因素的差异性，导致区域间改革成效和工作进展也存在显著不同，到2020年全国农业水价改革工作进入分类施策阶段。

第一类，成果验收。2020年北京、上海、江苏、浙江将全面完成域内农业水价综合改革的目标任务，并迎来成果验收。

第二类，进一步扩大改革面积。各地改革工作已经步入正轨，取得一定的成效，但仍然面临较重的改革任务，大部分地区仍面临持续扩大改革面积、完善各项制度建设的挑战。

第三类，巩固改革成果。对于各省（市、区）域内已完成改革的区域，则进入成果巩固阶段。这些区域既要重视对各项机制的进一步优化和落实，同时也要注重水利、灌溉、计量以及智慧化设施的养护、更新和应用。

1.2 改革开展

1.2.1 改革进程

（1）农业水价综合改革实施面积。中国农业水价综合改革工作已步入正轨，并整体呈现开展面积不断扩大、改革速度持续提升的良好势头。2007—2013 年初始阶段试点共历时7 年，累计开展改革面积23.33 万hm2；2014—2015 年深入试点阶段，共开展改革面积13.47 万hm2。2016—2019 年全面推进改革工作，到2019年累计实施改革面积达1 993.33万hm2，呈现改革速度逐年递增的态势。其中，2018年提速最快，新增面积是2017年的3.6倍，可以将其作为全国范围内改革工作步入正轨的重要标志；2019年单年新增面积最大，达到866.67万hm2，改革开展情况进一步优化。

图2 中国农业水价综合改革实施面积

（2）农民用水协会建设。研究显示，协会作为农民参与用水管理的重要途径，对于提升农田水利管理效率具有重要也意义[7]。改革试点阶段，一度将农民用水协会建设作为试点的重要内容，以期构建政府与农户间沟通的桥梁，并将其作为完成水价协定、水费收取、田间设施管护等任务的关键。随着试点的深入，全国农民用水协会数量持续增长。从2008 年全国的4 万家协会；倍速增长到2014 年的8.34 万家，管理灌溉面积达到1 893.33 万hm2；再到2016 年，尽管协会数量增加不明显，但管理面积则扩大到2 000 万hm2。其后，由于管理能力不足、工作内容单一、资金短缺等问题，协会空壳化、注销潮出现，协会数量上呈现下跌趋势，相关部门对协会的关注也有减弱，不再将其作为改革开展的关键内容(1)数据来源：2007—2018《全国水利发展统计公报》。

（3）小农水利工程产权改革。小型农田水利工程产权改革明确了工程的产权归属，致力于解决“有人建、无人管”的无序现象，是实现农田水利设施长效管护的重要基础，也是农业水价综合改革的重要依托。多年来产权改革持续推进，取得了明显的进展。2010年对700多万处小型农田水利工程完成产权制度改革；2014 年以县为单位在全国100 个县开展农田水利产权制度改革和创新运行管护机制试点；2016年全国50%的小型农田水利工程完成产权改革；2017 年全国55%的小型农田水利工程产权明晰；2018 年100产权改革试点县完成改革。随着农田水利工程产权的明晰，农业水价综合改革中也出现以工程产权抵押借贷、以产权分配管护责任的等改革新思路，对于推动改革开展发挥了重要作用。

1.2.2 省域改革进展差异

截止2019 年5 月，全国各区域改革实施面积表现出明显的不均衡现象，整体上呈现北方高于南方的形势，其中北方累计实施741.33 万hm2，占全国的59.25%。（注：由于数据短缺，该文研究对象不包括中国香港、台湾和澳门地区3省区，仅围绕其他31地开展分析。

区域间改革实施面积的差异，呈现明显的两极分化现象（表1）。全国累计实施改革面积最大的是江苏，达到了242.2万hm2；最少的是海南，不足0.38万hm2。全国实施改革面积超过66.67万hm2的地区有6个，其改革面积总和占全国的62.78%，这些地区普遍具有农业发达、农田水利工程健全、水资源相对稀缺等特征。其余25 地实施面积总和则不足全国的40%，特别7 地改革面积仍不足6.67 万hm2（100 万亩），改革工作的开展仍面临巨大挑战(2)数据来源：2019年全国农业水价综合改革工作座谈会材料汇编。

表1 2006—2019年中国各地农业水价综合改革累计实施情况

改革进度是指改革累计实施面积占当地改革目标任务的比例（下同）。全国各地改革进度整体也呈现北方相对高于南方的情况（表2）。其中，4地改革进度超过50%，分别为北京、陕西、江苏和上海，北京最高，达到76%。全国超过1/5的地区改革进度超过40%，预计在2020年完成全部改革任务的4 地均在其中。但同时也有超过2/5的地区改革进度尚未达到10%，多分布在南方。

表2 2006—2019年中国各地农业水价改革进度

1.2.3 改革的农业节水成效

农业水价综合改革的开展，显著促进了农业节水。全国不同改革区域节水成效显著，节水率在6.6%～51.4%不等，单位面积节水量在315～5 888m3/hm2不等，充分验证了改革对促进农业节水的重要作用。其中，重庆改革试点区域节水率最高，达到51.4%，节水量则达到1 350m3/hm2，该地区降水丰富，属补充灌溉区，单位面积节水量虽非最高，但节水效率最高。吉林五家子灌区单位面积节水量最高，达到5 888m3/hm2，节水率也达到36.4%，节水量和效率都很显著（表3）。

表3 改革试点区农业水价综合改革节水成效

1.3 制度改革

2006—2020 年随着农业水价综合改革的持续推进，指导改革工作的相关政策也不断健全和优化，以推动和引导各地稳步、合理开展改革工作，如图3记录了中国农业水价综合改革制度变迁的过程。从“重工程”到“关注机制”再到“工程机制协同建设”，直至最终形成了“先建机制后建工程”的政策导向。经历了4次关键性的变革，中国农业水价综合改革政策实现了从“重工程”到“重机制”的关键蜕变，并成为指导改革工作开展的重要思想。

第一阶段试点，更关注工程建设，制度仅作为保障。第二阶段试点，在部署了管理体系改革和工程建设后，指出要加强机制和制度建设。第三阶段改革全面开展阶段，政策正式实现由“工程机制都重要”向“先机制、后工程”的转变。其中2016年充分肯定了机制、体制建设对改革的重要作用；到2017年则明确要求“先建机制、后建工程”，并正式确定了指导改革开展的四大机制（图3）。

图3 2007—2019年中国农业水价综合改革制度变迁

1.3.1 改革试点阶段主要目标变化

2007 年试点目标包含两部分，建立末级渠系改造奖补和农业水费财政补贴机制；开展农业用水管理体制改革。2008 年试点目标为末级渠系节水改造。2010 年主要探索两部制水价、超定额累进加价、终端水价等水价形成机制。2011 年在小型农田水利工程建设重点县建立农业水价综合改革示范区，以期解决管理体制、计量、水价改革和计收等问题，逐步建立农田水利良性运行机制。2012 年开展农业水价综合改革示范，探索建立小农水设施运行管护长效机制。2013 年建设农业水价综合改革示范项目县。2014 年四部委牵头，深化农业水价综合改革试点，以建立健全农业水价形成机制为目标，分类（东北区、西北区、黄淮海区和南方区）实施计量和收费试点。

1.3.2 农业水价综合改革机制的形成过程

2007 年试点建立末级渠系改造奖补和农业水费财政补贴机制。2010 年探索农业水价形成机制。2012年探索建立小农水利设施运行管护长效机制。2013年提出建立合理水价机制，以支持终端水价制度建设。2014 年正式明确建立健全农业水价形成机制。2015 年强调了建设用水精准补贴和节水奖励机制。2016 年国办《意见》中，将建设合理水价形成机制和用水精准补贴和节水补贴机制，作为改革的两大重点任务。2017 年《扎实推进改革通知》中，正式形成农业水价形成机制、用水精准补贴和节水补贴机制、工程建设和管护机制以及用水管理机制，同时提出建设工作机制（绩效评价和资金挂钩激励机制）。2018年要求进一步明确工作机制（包括台账、规划、绩效和监督）。

1.3.3 改革主导制度的变化

2007 年明确建立农业水权制度、农业终端水价制度和末级渠系工程产权制度。2012 年改称建设小型农田水利工程产权制度。2016 年确定农业灌溉用水量控制和定额管理制度，不再强调产权制度改革，改称终端用水管理（农民自治+专业化服务）。2019年确定建设绩效评价制度。

1.3.4 终端水价核算方法的优化

（1）2007年终端水价=（国有工程水价×支渠水量+末级渠系水价×终端水量）/终端水量，国有工程水价按《水利工程供水价格管理办法》计算。末级渠系水价包括管理费、维修养护费和配水人员劳动补贴。（2）2008 年发布《农业水价综合改革试点末级渠系水价测算导则（试行）》，明确：终端水价=国有工程水价/末级渠系平均水利用系数+末级渠系水价，国有工程水价供水生产成本、费用参照《水利工程供水价格管理办法》。末级渠系水价包括管理费、维修养护费和配水人员劳动补贴。（3）2012 年终端水价=（国有工程水费+农民合作组织运行管理费）/终端供水量，末级渠系水价包括管理费、维修养护费和协会人员补贴。

2 影响农业水价综合改革的因素分析及面临的问题

2.1 影响改革开展的因素

2.1.1 水资源丰度与改革进度

将2018 年各地水资源总量与农业水价综合改革进度进行耦合分析，发现水资源禀赋与改革进度有较明显的负相关关系，即水资源丰富的地区改革进程普遍较慢。

如图4，相关地区多集中在丰水区、进度极慢和贫水区、进度较好两个区域，体现了水资源丰度与改革进度的关联关系。除河南和吉林外，全国改革进度不足10%的地区均分布在丰水区；而属丰水区的17地中，仅有6地改革进度超过10%。贫水区改革整进度则整体较好，仅有吉林和河南进度过慢，这与当地改革任务较重有重要关系，整体来看改革进度符合贫水区对于促进合理用水和农业节水的紧迫需求。（水资源总量排在全国前半的（16/31）地区，各地水资源总量均超过500 亿m3，海南虽面积偏小，水资源总量也达到了418.1亿m3，故将包括海南在内的17地记作丰水区；其余地区计为贫水区。）

图4 2018年中国各地水资源禀赋和农业水价综合改革进度耦合分布

2.1.2 经济发展与改革进度

从全国来看，各地经济发展状况与改革进度表现出明显的正相关关系，经济较发达的地区改革进度普遍较好，而经济欠发达地区则明显滞后。2018 年人均地区生产总值（GDP）排名全国前半的地区，人均GDP在5.7万元以上，该文认定这15个地区为经济较发达地区。而目前改革进度超过50%的4地中，除陕西在12 位外，其他3 地人均GDP 为全国前三。除甘肃外，全国改革进度超过40%的地区，均属于较发达地区。较发达地区，改革进度的均值为30.86%；而欠发达地区，改革进度的均值仅为14.53%，经济较发达地区的平均改革进度超出欠发达地区1倍有余（图5）。

图5 2018年中国各地人均GDP和农业水价综合改革进度耦合分布

2.1.3 节水灌溉工程建设与改革工作开展

根据《2019年中国水利统计年鉴》，计算2018年各地节水灌溉面积占有效灌溉面积的比例，以反映各地农业节水工程建设的情况，并与农业水价综合改革进度进行耦合分析（图6）。计算得节水灌溉工程建设比例与改革进度的相关系数为0.76，相关程度显著高于改革进度与经济发展和水资源两个指标，可知农业节水灌溉工程建设对农业水价综合改革建设的显著推动作用。

图6 2018年中国各地节水灌溉工程建设和农业水价综合改革进度耦合分析

如图6，中国各地节水灌溉工程建设情况与改革进度表现出显著高于其他因素的密切联系。节水灌溉工程建设面积达到全域有效灌溉面积达到全域有效灌溉面积2/3 的共有9 个，其中，3 地改革进度大于50%，超过全国87%的地区；6 地改革进度超过40%，超过全国77%的地区。而节水灌溉工程建设进度较慢的10 地中，除重庆改革进度达到22%以外，其余9个地区改革进度均不足10%。

2.2 存在的问题和挑战

目前，农业水价综合改革面临的困难和挑战主要表现在以下几点。

2.2.1 改革差距不断拉大，基础条件较差的地区面临更严峻的改革困境

中国农业水价综合改革走的是“试点先行、以点带面、重点区域率先开展、好的地区率先完成”的路线。到2020 年，北京、江苏等条件好的地区即将迎来改革验收，其他地区也多选择条件较好的区域率先开展改革，形成一批成效显著的优秀典型。但这也使其与基础差、尚未开展改革的后发地区间的差距进一步拉大，后发区域面临着更加严峻的改革困境。

以灌区工程和设施配套情况为例，目前国内各灌区整体工程完好率和设施配套率不高，但与大型灌区在节水工程、计量设施等方面的配套情况相比，小型灌区通常面临更大的工程、设施缺口[9]，而工程基础较差的小型灌区，在资金短缺、工程老旧、制度不足、农民抵触等方面的问题也更为突出，随着改革范围向小型灌区扩展，改革工作也将面临更大的阻力[10]。

2.2.2 资金短缺与资金配置低效并存的复杂状况

改革过程中，存在明显的资金与改革任务不匹配、改革资金配置效率较差的问题。如今改革工作正处在关键爬坡阶段，各个环节都面临着诸多挑战，充足的资金是改革推进的重要保障。但自改革开展以来，资金短缺始终是制约改革工作开展的共性问题。随着政策的优化，更多项目资金纳入农业水价综合改革的支配范围，反而令资金供给和使用面临更加复杂的矛盾困境。资金短缺问题不再仅表现为源头上的投入不足，而是呈现“总量短缺与低效利用”并存的矛盾现象，资金的投入产出比整体偏低。这种低效行为主要表现在以下几点：一是，区域间经济水平不同，改革资金投入差异大；二是，改革先行试点区，不能对周边地区产生了带动作用，反而出现“极化效应”，使资金继续向试点先行区域集中；三是，严格的资金管理制度下，由于解读不足出现“一刀切”现象，造成了资金配置的低效。

2.2.3 先行区面临巩固已有改革成效的新挑战

改革工作已开展多年，很多率先开展改革试点工作的区域已完成改革，部分地区已经完成或即将迎来改革验收，改革工作取得显著成效。但这些地区也迎来了新的挑战，即对已有改革成效的巩固。未来工作中不能只重视扩大改革范围、落实新的改革任务，而忽略对已有成效的巩固，避免出现“一边改革、一边倒退”的现象。因此，我们必须要关注改革新挑战“巩固已有成效”，关键在于以下几点：一是，相关设施设备的维修和更换；二是，对已有机制的延续和优化；三是，政府、机构和农户的关注和重视。

2.2.4 对于典型经验理论研究的不足导致盲目跟从

目前对国内已形成的典型经验做法仍缺乏系统的研究和总结，尚未形成完整的理论研究成果，以满足现有的实践需求[10]。随着改革工作的不断推进，中国在农业水价综合改革的探索和实践过程中形成了一批颇具推广意义的改革典型。政府部门也鼓励对典型经验做法的推广和宣传，以期指导和促进其他地区改革工作的落实。但由于对已有经验的理论研究的不足，导致了改革中的盲从现象，使得现有改革典型不但没有实现作为榜样的引领作用，却产生了制约改革、限制创新的反向作用。对优秀经验的推广本身不存在问题，缺乏对典型经验适应条件、制约因素和重点问题等内容的梳理和归纳，在薄弱的理论基础下宣传和推广典型经验才是症结所在。选择借鉴并不适合自身的做法，或者在借鉴的过程中忽略了本应重点关注的问题，便是盲从、是阻碍改革有序开展的风险因素。

2.2.5 进一步明确职责分工后的工作交接问题

2018 年政府机构改革开展，将改革过程中原归属水利部的农田水利建设项目等管理职责转交给农业农村部，改革工作中各部门的职责任务发生变化。为了应对机构间职责权利的变化，2019 年发改委发布相关《意见》对改革职权责任重新进行划分。而部门间职权责任的变动，则为改革的推进带来了新的挑战。原属于水利部门的部分职责划归到农业农村部门，工作任务变动，但熟悉工作的人未动。使改革前期由多年探索实践形成的宝贵经验和工作流程没能完成传递，新部门也对相关工作任务、流程和方法不熟悉，因此在机构改革初期出现了政策低效，一定程度上制约了改革工作的提速增效。

2.2.6 改革内生动力不足问题

（1）基层管理人员对改革重要性认识不足。国家层面，对农业水价综合改革重要性和迫切性的认识已经形成共识，4 部委全力推动，并将改革纳入粮食安全责任制考核和最严格水资源管理制度考核体系。但从地方实践来看，北方地区对于改革的开展相对积极，而南方地区对此的认识还有待进一步提升。我国南方地区水资源丰富，水资源供需矛盾不尖锐，这也是造成改革积极性不足的重要原因[11]。研究指出：个别地方曾出现取消农业水费的呼声，对这样的现象应高度重视[10]。上文对改革影响因素分析，也验证了水资源丰度对地区农业水价综合改革开展进度的影响显著，丰水区农户和基层管理人员的抵触情绪是制约改革工作开展的重要因素。

（2）不再进行单独绩效评价。为了减轻基层在改革绩效评估方面的负担，2018 年开始不再对农业水价综合改革工作进行单独的绩效评估，将其纳入粮食安全责任制和最严格水资源管理制度考核中。这虽然减轻了各级政府和部门的工作量，但也在一定程度上削弱了激励改革的动力。

（3）缺乏惩罚机制。目前对于改革的监督和考核中，并没有建立健全惩罚机制。推动较好的地区，并没有获得奖励；而推动不好的，也没有什么惩罚。有“吃大锅饭”之嫌，这也是导致改革内生动力不足的重要因素[12]。

3 政策建议

3.1 探索农业水价合理分担

资金短缺一直是制约改革工作推进的关键因素，并随着改革范围的扩大表现出更加突出的限制性特征。当前主要依靠政府投资的方式显然是不可持续且不科学的[13]，探索农业水价合理分担，拓宽融资途径，是解决当前资金投入困境有效途径[14]。通过识别改革涉及的利益群体、分析各自的利益诉求、探究利益的形成机理，再以不同形式的政策、利益诱导其参与到改革中来，实现对资金、工程、服务等改革难点任务的分担[7]。

3.2 发挥社会机构在改革中的作用

（1）加强农民用水者协会规范化建设。通过对协会人员的专业化培训，提高协会综合事务处理能力。对农民用水协会进行长效稳定的补贴和扶持，保障其良性运转，以发挥协会在基层水管工作中的主体作用。

（2）鼓励专业化农业服务组织建设。一方面提供合理、高效、满意的农业灌溉服务；另一方面，提升农业灌溉服务水平，减轻农民的抵触心理；此外，这样的公共组织也更便于管理和开展技术培训，能科学促进节水技术的推广。

（3）深化政府与相关企业的合作。通过公开招标、购买服务等多样化的方式吸引企业参与到改革的各项工作中，推动改革向规模化和专业化发展，充分发挥企业在资本运营、产品推广和工程建设等方面的专业优势，通过引入市场化机制促进改革效率提升，创造改革新动能[7]。

3.3 加强对已有成果的巩固

部分率先开展改革工作的省份或先行试点区，即将迎来验收或者已经完成验收，这些区域吸收诸多优惠政策和项目，在机制、工程建设、节水改造等多个方面取得了显著的成效。完成验收后，更要注重对已有改革成果的巩固和进一步提升。未来的工作中，应注意以下几点：一是要及时考虑工程、设施的折旧问题，完成改革后仍需保持对工程设施的监测和更新；二是及时优化和更新机制和政策，既要因地制宜、创新思路，又要紧跟国家政策导向；三是各部门仍需拉紧改革的“弦”，防止因监管、维护和重视不足，造成的改革成果流失。

3.4 进一步完善绩效评估和工作监督机制的建设

针对改革内生动力不足这一问题。应该进一步完善绩效评价和工作监督机制的建设，健全农业水价综合改革评价指标和考核体系；提高其在“粮食安全省长责任制”和“最严格水资源管理制度”考核中的分值，以加大考核力度[10]；同时，考虑建立惩罚机制，对于做得不好的、态度不端正的地区进行适当地惩罚，以此促进和深化农业水价综合改革。既要通过完善绩效和监督机制来提升基层对于改革工作的重视程度，促进改革开展；同时也要避免基层人员不必要的工作负担，尽快形成一套完整并且被广泛认可的评价体系，避免反复填表、重复工作造成的管理低效。

3.5 鼓励农业水价领域的科学研究

科学理论从规律上预见了实践发展的过程和结果，又在具体的实践中进行指导，所以科学理论对实践有着巨大指导作用。农业水价综合改革的过程中的问题和挑战，需要更多的科研成果来指导和破解，因此应鼓励更多的科研人员参与到农业水价研究中。伊热鼓[15]曾指出目前农业水价政策绩效评价缺乏定量研究；姜文来[9]也表示，现有农业水价理论研究与实践需求不匹配；改革实践中，对典型经验做法研究和提炼的不足，更使“典型带动”变成了“反向制约”。相关研究和实践都证明了对于改革进展理论的研究存在严重不足，且对改革的不利影响。农业水价理论和实用技术研究的短缺，已经成为限制改革的开展重要因素。应通过成立专项课题、组织专家调研等多种方式，鼓励科研人员开展农业水价领域的科学研究，建立起科学的农业水价理论体系，并及时将成果应用在改革实践中。