新时代“枫桥经验”的探索和思考——以人大代表助力诉源治理为例

文 黎昭映

随着经济社会的发展和法律意识的提升，当矛盾纠纷发生时，人民群众多选择通过诉讼寻求法律救济。为满足人民群众持续增长的多元化司法需求，要积极深入推进“诉源治理”创新实践，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，努力减少诉讼增量，纠纷从源头上化解，做到“家务矛盾不上交，邻里冲突不出村，各类纠纷不上交”，实践人大代表协助诉讼调解机制探索具有鲜明时代特色的“党政推动，依靠群众，多元化解，维护稳定，促进发展”的新时代“枫桥经验”。

诉源治理的现实需要

（一）纠纷解决的现实矛盾

近年来，法院的受理案件数呈不断增长趋势，个别地方甚至存在让诉讼从最后一道屏障跨越到第一道防线的风险。以信宜法院为例，2015年—2020年，信宜法院的受理案件数分别为3 583件、4 291件、5 198件5 213件、6 196件、7 640件，受理案件数量逐年上升，结案压力不断加大，形势不容乐观。特别是2016年在全国实行司法体制改革全面落实了司法责任制后，实行法官员额制改革，案多人少矛盾进一步凸显。诉讼案件的激增，诉讼周期和诉讼结果与人民群众不断增长的对纠纷解决的期待和愿望出现矛盾。加大矛盾纠纷的诉前分流，进一步推进“诉源治理”，主动创新和发展新时代“枫桥经验”成为实现从源头减少矛盾纠纷增量、满足人民群众司法需求的现实需要。

（二）新时代纠纷解决理念

“诉”指的是进入法院的诉讼案件，“源”指的是各类矛盾纠纷产生的根源。“诉源治理”指的是社会个体及各种机构对纠纷的预防化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人相关利益和冲突得以调和，进而减少诉讼纠纷，并且采取联合行动所持续的过程。从这个层面来看，深化推进“诉源治理”需要全社会的努力。通过完善多元纠纷解决机制，形成齐抓共管“诉源治理”的合力，才能将纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

人大代表协助调解的实践和探索

（一）人大代表协助调解的合法性和适宜性

1. 合法性。调解，是我国法院化解民事纠纷的主要方式之一，也是我国司法制度的重要组成部分。法院调解，是指对民事案件在人民法院审判组织主持下，诉讼双方当事人平等协商，达成协议，经人民法院认可以终结诉讼活动的一种结案方式。

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民事诉讼法第八十七条明确规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”代表法第三条规定：“代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。” 该两条规定表明人大代表要依法行使工作职权，同时也担负着维护法律尊严和协助法律施行的职责。《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》第一条规定：特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。在其司法解释中指出，特邀调解员可以是人大代表、政协委员，还可以是在特定领域中有一定威望的人士，这些都是对社会解纷资源的有效利用。人大代表协助法院进行诉讼调解的行为，具有双重身份与功能，一是以普通公民个人身份协助法院进行调解，二是代表人民群众行使监督权。所以，邀请人大代表协助诉讼调解，既是法院基于化解矛盾纠纷的工作需要，也是人大代表履职尽责的一种新途径。因此，邀请人大代表协助诉讼调解是有充分法律依据的，具有不容质疑的合法性。

2. 适宜性。“法者，因天理、顺人情，而为之防范设制”。传统法律文化理想的目标和价值取向是和谐。在解纷方式上表现为，希望通过“避讼”“息讼”以实现“无讼”。可见法律之外还需辅以道德教育和心理感化。人大代表来自于人民群众，联系着人民群众，能够充分了解社情，反映民意，邀请人大代表协助诉讼调解，可以充分发挥他们熟悉民情、熟悉民意的作用，尽可能地兼顾情、理，使调解结果尽可能法律情理相交融。

（二）信宜市人大代表诉调对接工作室的实践和探索

1. 成立人大代表诉调对接工作室

为进一步探索诉调衔接新模式，积极推进共建共享共治的社会管理创新，建立健全人民法院、人大代表在民间纠纷诉调衔接工作中的沟通配合，充分发挥人大代表在处理民间纠纷案件中的独特作用，共同预防和化解民间纠纷，依据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等规定，信宜法院和信宜市人大常委会办公室联合下发《人大代表参与化解民间纠纷对接机制运行工作方案》《人大代表诉调对接工作室工作规则》《关于建立人大代表参与化解民间纠纷诉调衔接机制的实施办法》。2018年12月，信宜市首个“人大代表调解室”在池洞镇大坡村人大代表联络站揭牌投入使用。在实践中，人民法院在征得纠纷双方当事人同意后，可以在“诉前”“审前”以及“审中”委托人大代表进行协助调解。调解分为申请调解、委托（包括委派）调解和邀请调解。诉前案件经人大代表调解成功的，经人民法院审查后，符合规定的，出具法律文书。由法院出具的司法确认裁定书或民事调解书具有法律强制执行力。经人大代表调解，未达成调解协议或达成的调解协议无效、被撤销，或调解协议达成后当事人反悔的，则转入法院进行立案审理。

人大代表诉调对接工作室成立后，人大代表发挥深厚群众基础的优势，在调解中通过说理、讲情，有效地把一些近邻纠纷、婚姻家庭矛盾纠纷化解在诉前。2018年以来，人大代表参与调解工作2500多人次，参与调解案件4500多件，调解成功率约83%。人大代表调解室的投入使用，推动多元化解纠纷工作机制进一步完善，满足了社会矛盾化解的基本需求，为当事人提供“一站式、多元化”民间纠纷解决平台。

2. 人大代表诉调对接与司法惠民服务中心的深度融合

为贯彻落实中共中央、国务院关于加快推进社会治理现代化的工作部署，进一步完善平安建设工作机制，信宜在全市19个镇（街道）建立21个司法惠民服务中心，全面构建“咨询服务、便民指引、就地立案、即时调解、以案释法、现场普法”便民利民司法服务模式。在完善司法惠民服务中心建设的同时，结合人大代表诉调对接机制的实践经验，创新“人大代表调解+司法惠民”模式，形成排查化解矛盾、防范处置社会风险的强大合力，达到“1+1>2”的矛盾纠纷化解效果。人大代表协助调解时，在司法惠民服务中心信息化平台，借助诉讼文书自动生成、诉讼风险提示、类案搜索、法律咨询、线上调解、网上立案、庭审直播、在线确认等信息化服务功能，快速开展调解工作，真正实现“让信息多跑路、群众少跑腿”，切实减轻当事人诉累。人大代表在司法惠民服务中心开展协助调解工作600多人次，成功化解各类纠纷400多件，在线调解或司法确认278件。如池洞镇大坡、丁堡镇湾冲村通过诉前化解了大量纠纷，全年没有诉讼案件进入法院。

（三）人大代表协助调解的作用和社会价值

1. 有效化解矛盾纠纷

人大代表协助诉讼调解是化解社会纠纷的利器。调解工作是一个融法律、道德、人文、心理、自然等多学科于一体的社会系统工程，要综合考虑本地风土人情、人文特征和社会环境。有时，调解不拘泥于当事人现有的诉讼请求，还可以就请求之外的关联问题进行协商，在“不得损害国家、集体和第三人利益”的原则下，当事人甚至可以达成诉讼请求以外的调解协议，这充分体现当事人对其民事权利的自主、自由的处分。在司法实践中，主导调解的是法官，法官具备深厚的法律功底、较高的职业道德，追求的是公平正义的法律效果，严把法律关，确保了调解的专业性、职业性。人大代表具有丰富的社会经验、良好的群众基础，熟悉乡土人情和风俗习惯，他们参与调解可以拉近双方当事人的心理距离，揉和当事人之间的分歧，追求情理相融的社会效果。诉讼调解是将诉讼外和解和民事诉讼审理制度予以整合的产物，人大代表协助法院的诉讼调解，可以让当事人在程序与效益、公正评价与利益协调之间找到一个平衡点，在法律的框架下促成当事人协商和妥协，并实现双赢的结果。

2. 有效强化对法院的监督

邀请人大代表参与协助调解，为加强人大代表对法院工作的监督创造了一个平台与载体。通过协助调解活动，一方面，有利于人民法院牢固树立依法独立行使职权和接受监督并重的观念，进一步强化宪法意识和人大意识，提高接受监督的自觉性、主动性。另一方面，也有利于拓宽代表履职渠道，让人大代表更近距离了解法院审判执行、司法为民、队伍建设等情况，为更好履行职责、提高监督的针对性和实效性夯实基础。

人大代表协助调解面临的困难和带来的思考

（一）面临的困难和问题

人大代表协助调解工作自开展以来，取得了一定的成效。但不可否认，人大代表在诉调对接工作机制中发挥的作用还不够充分。一是代表素质和能力参差不齐。应建立一套科学合理的培训体系，通过聘请专家学者授课、外出考察等培训方式，切实增强人大代表服务群众的意识，激励代表们以饱满的工作热情为群众化解矛盾纠纷，解决实际问题。同时，法院方面应选派有经验的法官，定期向调解室的人大代表讲授法律知识及调解技巧，组织庭审观摩，邀请人大代表旁听依法公开审理的案件，不断增强调解的专业性，提高准确认定事实和法律适用能力，使调解流程依法推进、规范有序，引导当事人依法理性表达诉求，使调解工作更加高效。通过培养一支经验丰富，年龄、知识结构合理，解纷能力强、善于做群众工作的人大代表调解队伍，切实助力“诉源治理”工作。二是缺乏长效机制。要建立一种长效可持续发展的模式，必须有完善的考核评估和经费保障配套机制。要推动纠纷解决工作纳入社会治理考核机制，把人大代表接受委托调解比率、调解成功率、司法确认有效率等作为考察代表参与调解工作的指标，争取把人大代表协助调解经费保障纳入财政预算，形成法院导出案件、财政导入资金、人大代表投入精力的良性互动体系，充分发挥人大代表在社会矛盾化解中的“减震器”和“调解员”作用，确保人大代表诉调对接工作机制可持续发展。

（二）带来的思考和启发

人大代表协助调解的探索，是深入推进“诉源治理”和完善多元化纠纷解决机制建设过程中的具体实践。人大代表协助调解的目标是把矛盾纠纷解决在萌芽状态，“诉源治理”的目标是推动形成党政主导、综治协调、源头防范、诉非联解、多元共治、司法保障的工作格局，其核心目标也是让矛盾就地化解，二者的目标价值一脉相承。

发挥人大代表诉调对接工作室的作用，把司法调解的“独角戏”变为齐抓共管的“大合唱”，是贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示的有益探索。通过化解基层矛盾纠纷的生动实践，也证明了‘法院+人大代表+人民调解员’调解模式强大的生命力，是新时代“枫桥经验”引领基层社会治理的坚持和传承。