论析基层社会组织参与社会治理的创新路径研究

摘要：基层社会组织作为现代社会治理体系的基本单元，在提升国家治理能力、构建社会主义和谐，实现中华民族偉大复兴中国梦的历史进程中，发挥着积极作用。新时代以来，为提升国家治理能力、推进社会主义的现代化进程；解决基层治理难题、回应人民群众追求美好生活的诉求，党和国家加大了对基层社会组织的培育和发展力度，充分发挥了基层社会组织熟悉基层事务、贴近群众需求、服务内容多样的优势，力求将基层社会组织打造成为党和国家联系群众、联系社会的桥梁和纽带。文章从基层社会组织培育的必要性和重要性出发，对现阶段基层社会组织参与社会治理的现状进行分析，并在此基础上提出基层社会组织参与社会治理的创新性路径选择建议。

关键词：基层社会组织；社会治理；路径

基金项目：浙江省社会科学联合会研究课题“中国特色社会组织话语权建构研究”（2021N63）。

作者简介：陈姝娅，浙江机电职业技术学院马克思主义学院副教授，博士（浙江杭州310000）。

中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0101-05

党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这意味着，人民美好生活需要变得日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。如何为人民群众提供更好的社会服务，全面满足人民群众的诉求，成为考验这一时期党和政府执政能力与治理效能的重要课题。在此背景下，探讨基层社会组织参与社会治理的创新性方法显得尤其重要。

一、基层社会组织参与社会治理的必要性与重要性

纵观基层社会组织的发展历史，不难发现基层社会组织的产生源于人们对现实生活的需要。诚如马克思所言，基层社会组织对于个人而言，“只是达到私人目的的手段”[1]684。过去，人们通过基层社会组织保持其独立的个体需要，以确保私人生活和个体利益不会受到政治权力的干扰和侵蚀。现在，人们需要基层社会组织为其提供多元化的社会服务和社会产品，以确保个人对美好生活的向往能够实现。

（一）提高党的执政水平、提升国家治理能力

从国家层面看，基层社会组织参与社会治理是提高党的执政水平、提升国家治理能力的必然要求。习近平总书记要求全党必须牢记，“人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”人民群众的需要在哪里，我们党的奋斗目标就在哪里。因此，为了“进一步完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进公平正义”，党和政府需要与基层社会组织共同打造“共建共治共享”的社会治理格局，充分发挥基层社会组织来自群众、贴近群众、服务群众的作用和优势，实现“政府治理”“社会调节”和“居民自治”的良性互动。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，群团组织、基层社会组织在实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的领域具有积极作用。党和国家鼓励基层社会组织参与社会治理，通过健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理和服务的重心扩散，把更多资源融入基层，创造条件让基层社会组织更好地为广大人民群众提供精准化、精细化服务。

（二）构建社会主义和谐社会，实现人民美好生活夙愿的客观要求

从社会层面看，基层社会组织参与社会治理是构建社会主义和谐社会，实现人民美好生活夙愿的客观要求。党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出党在新的历史形势下，要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路”。为此，党和政府必须改革、创新社会管理方式，力求做到“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，培育发展、吸纳组织更多的社会组织参与社会管理，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

此外，习近平总书记在党史学习教育动员大会上强调，全党要深刻认识党性宗旨，“始终把人民放在心中最高位置、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民，推动共同富裕取得更为明显的实质性进展”。为此，需要进一步加强社区治理体系建设，变社会管理为社会治理，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

（三）完善社会主义民主协商制度的主观需要

从个人层面而言，基层社会组织参与社会治理是预防和化解社会矛盾，完善社会主义民主协商制度的主观需要。现阶段，社会建设面临的是社会利益关系日趋复杂，社会阶层结构分化，社会矛盾和问题交织叠加，人民群众对社会事务参与意愿更加强烈，社会治理面临的形势更为复杂的局面。因而有必要充分调动一切积极因素，构建“人人有责、人人尽责”的社会治理利益共同体。具体而言，需要加强预防和化解社会矛盾机制建设，善于运用法治、民主、协商的办法正确处理人民内部矛盾和社会矛盾，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作[2]164-165。鉴于此，党和政府要求基层社会组织继续发挥好桥梁和纽带作用，一方面切实做好“下达”工作，推动党的理论路线方针政策在群众中的贯彻落实，帮助人民群众深化认识、改进思想，确保人民群众在面对重大问题时，在思想、行动上与党保持一致。另一方面努力做好“上传”工作，充分发挥基层社会组织源于群众、贴近群众、服务群众的组织特点，经常性地深入群众、倾听群众呼声、反映群众意愿，把群众的所思所想、所愿所求，真实、迅速、高效地传递和反馈，尽最大努力吸引和团结最广泛的人民群众[3]。

综上所述，基层社会组织参与社会治理对于彰显中国特色社会主义的本质、提升国家治理能力和治理现代化水平，创造良好的社会环境、维护积极健康向上的社会心态，预防和化解社会矛盾，实现人民当家作主权利等方面具有积极作用，是新时代构建社会治理新格局，实现社会治理新风尚的必由之路。

二、基层社会组织参与社会治理的现状分析

自党的十八届三中全会正式提出“社会治理”以来，基层社会组织的功能与作用得到越来越广泛的社会许可和认同。特别是2020年新冠肺炎疫情暴发之后，基层社会组织参与疫情防控、应对突发事件的能力和价值得到党和人民的肯定，基层社会组织的发展迎来了新的机遇期。

《2020年民政事业发展统计公报》的数据显示，截至2020年底，全国共有社会组织89.4万个，含各类机关登记在册的社会团体37.5万个、基金会0.8万个、民办非企业单位51.1万个，比上年增长3.2%；吸纳社会各类人员就业1061.9万人，比上年增长5.2%。（详见表1）其中，基金会的表现最为突出，不仅成功抑制了下行趋势，实现全年11.2%的增长率；而且实现了公募基金会和非公募基金会的全面发展、共同进步。（详见图1）

与此同时，慈善事业也在2020年迎来了新的发展高峰。据民政部统计数据显示，截至2020年底，全国共有经常性社会捐赠工作站、点和慈善超市1.5万个。全年共2401.1万人次在民政领域提供志愿服务，总时长达到5741.1万小时。全国志愿服务信息系统中汇集的注册志愿者达1.9亿人。全国社会组织捐赠收入1059.1亿元，比上年增长21.3%，势头良好。（详见图2）

由此可见，后疫情时代的社会组织无论在数量方面，还是在可持续发展方面，均较以前有了明显的增长进步，展现出积极向上的发展势头。毫无疑问的是，这对于包括基层社会组织在内的各社会组织的未来发展来说，都是利好。但与此同时，作为国家治理体系末端的基层社会组织，其发展相较于社会组织的大势而言，略显滞后；相对于社会公众对社会组织的服务需求而言，也是明显不足的。

以社区社会组织为例，截至2018年11月，我国社区社会组织的数量为39.3万个，其中基层民政部门登记6.6万个，街道和社区管理32.7万个。这意味着，每一万中国人拥有的社区社会组织数量仅为2.8个。而早在2008年，日本就已经实现每一万人拥有97个社会组织，美国每一万人则拥有63个社会组织，新加坡每一万人也拥有13个社会组织。鉴于此，我国社会组织特别是基层社会组织的数量仍然不足、发展力度不够，不仅尚未完全满足人民群众基于美好生活诉求的社会服务需要，也未能完全担负起政府职能转变后向社会托付的公共事务。

三、基层社会组织参与社会治理的创新性路径选择

党的十九届四中全会为新时代国家治理规划了一个全新的路线，推动中国特色社会主义制度走向更高的发展阶段。全会提出构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”，将“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”统筹起来，丰富“有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”的意见。进一步强调发挥社会组织在民主协商领域以及基层自治领域的功能，在“城乡社区治理”“基层公共事务”和“公益事业”中广泛引入基层社会组织参与人民群众的“自我管理”“自我服务”“自我教育”和“自我监督”的要求。鉴于此，大力推进基层社会组织建设，畅通基层社会组织参与社会治理渠道是今后时期党和国家的工作重点和工作要點。

（一）自上而下：鼓励基层社会组织参与社会治理

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确指出，基层党组织作为政治核心在基层社会组织的培育与发展中负有“政治引领”和“示范带动”的功能和职责[4]。鉴于此，各个城市基层党组织及农村基层党组织，具体到街道办事处党工委和乡镇党委，应根据各自的年度工作计划，对辖区内基层社会组织的数量规模、业务范围、成员构成和服务对象进行超前谋划、科学计划以及合理规划。

1.按照年度工作计划，确定基层社会组织参与社会治理的数量规模。基层社会组织参与社会治理的数量规模可根据城市街道党工委或者乡镇党委本年度的工作计划予以确定。按照常规工作程序，每一年度城市街道和乡镇政府均需要向城市居民和农民群众提供一定数量的公共产品和一定规模的公共服务。那么，生产这些产品和提供这些服务，需要多少数量的基层社会组织予以协助和参与，相关部门可以结合自身实际，以每百人或者每千人为单位进行需求性的定量测算和评估。根据估算结果，城市街道党工委和乡镇党委可以预先进行辖区内基层社会组织的摸底调查。针对数量供给大于数量需求的情况，城市街道和乡镇政府可对现有基层社会组织进行质量筛查，挑选优质的基层社会组织进行产品生产和提供服务；而针对数量供给大于数量需求的情况，城市街道党工委和乡镇党委可对现有基层社会组织进行补充培育，增加基层社会组织的数量以满足产品生产和服务供给的需求。

2.根据实际工作需要，划定基层社会组织参与社会治理的业务范围。按照党和国家“政社分开”的治理能力现代化提升要求，基层行政部门可将政府部门不宜行使、适合社会提供的事务性管理工作及公共事务，通过委托和竞争相结合的方式交由基层社会组织承担。特别对于公益慈善、社会救助、养老照扶、文体娱乐及农村生产技术服务等为民服务、促进和谐的项目，要鼓励和扶持基层社会组织承接，并在同等条件下优先向其购买。

3.依据年度工作总结，拟定基层社会组织参与社会治理的培养计划。城市街道党工委和乡镇党委可以根据工作总结，基于年度工作的痛点和难题，有针对性地培养适合辖区发展的基层社会组织。从宏观的角度予以规划，针对某项具体公共事务设立基层社会组织，逐步完善和提高基层社会组织在慈善、救助、养老、医疗、文娱以及邻里关系等领域的参与率和配比率。从微观的角度予以计划，为基层社会组织搭建综合服务平台，一方面提供活动场地、宣传通道、活动经费等硬件支持；另一方面提供政策咨询、技术服务、人才培训等软件支持。

（二）自下而上：推动基层社会组织积极主动参与社会治理

中国特色社会主义协商民主制度内蕴着基层群众主动参与协商的价值内涵，即凡属于人民群众“最关心”“最直接”“最现实”的涉及人民群众“根本利益”和“生活福祉”的问题，都可以进行协商；“上下互动”“左右相连”，允许多样化的协商形式存在，表现为立体化的协商格局。鉴于此，“自下而上”主动性协商成为新时代推动基层社会组织参与社会治理，帮助基层社会组织功能性进步的重要途径。

1.积极建言献策，参与基层政府民主决策。基层社会组织应发挥熟悉群众、深入社群的组织优势，对基层群众关心关注的事务进行观察、对基层群众困扰烦忧的事件予以关注、对基层群众需要的项目进行研究，并在此基础上形成观察日志、调研报告、实施计划等提交基层政府——城市街道或者乡镇府，供基层政府民主决策参考。值得注意的是，基层社会组织向基层政府提供的日志、报告和计划应尽量全面周详且突出重点，应具有典型代表性和现实可操作性，经得起基层政府的进一步查证和调研。

2.主动承担任务，参与基层政府民主管理。基层事务庞大且繁杂，基层政府往往需要转变职能、创新管理，逐步将提供公共产品和管理公共事务的职能托付给社会，由社会进行公共产品的生产分配和公共服务的供给维护。故而，基层社会组织应全力配合政府的职能转变和服务授予，主动提供诸如弱势群体帮扶、社区志愿服务、邻里融入互助等公共产品类别，主动承担诸如民生保障、行业管理、社区治理等公共服务项目。基层社会组织提供的公共产品和公共服务应注意“大众化”与“特色化”的“统筹兼顾”，即在保障“大众化”公共产品和公共服务供给的前提下，针对所在辖区基层群众的个性化需求提供一定数量的“特色化”产品和服务。建议基层社会组织根据自身的目标宗旨和规模实力，选择适合自己的产品和服务。对于有些覆盖面广、精力投入多、存续时间长的“大众化”产品和服务可以由一些实力雄厚的品牌性社会组织承担。反之，覆盖人群少、精力投入较多、存续时间短的“特色化”产品和服务可以由一些规模虽小但灵活性强的社会组织承担。

3.善于探索发现，参与基层政府民主监督。基层社会组织的民主监督与其他层面的民主监督不同，其功能不仅在于发现基层政府工作的不足，帮助其发现问题予以精进，而且在于探索基层政府的改革新路，助力其创新治理便捷服务。一方面，基层社会组织应帮助基层政府审视自身的工作不足，查缺补漏便于将工作质量提升，使基层政府的民生保障、社会治理、安全稳定等工作向更高更好更出彩的方向发展进步。另一方面，基层社会组织应助力基层政府探索治理能力提升新路，帮助基层政府分辨明晰其“不擅提供”的公共产品和“不宜行使”的管理工作，最大限度地从繁杂的事务性工作中解放出来，集中精力解决关系民生福祉的关键事务。

总之，基层社会组织参与社会治理是国家治理能力和治理体系现代化的重要环节，是构建社会主义和谐、打造未来社区生活范式的重要抓手，是履行人民当家作主权利，践行民主协商义务的重要途径。需要各地、各部门、各基层政府的重视和关怀，采用“自上而下”以及“自下而上”的“双轨模式”，畅通基层社会组织参与社会治理的渠道、创新基层社会组织参与社会治理的方式，提升基層社会组织参与社会治理的能力。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，2012.

[2]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社，人民出版社，2019.

[3]中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见[N].人民日报，2015-07-10（6）.

[4]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/ content_5106178.htm.

责任编辑：聂慧丽