论我国共享单车押金制度的完善

刘静雯

关键词：共享单车;押金;监管机制

中图分类号：D912.29;D913 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）01 — 0108 — 03

2014年，以戴威为首的5名北大毕业生合伙共同创设OFO共享单车公司，以此为起始点，众多创业者纷纷效仿创设共享单车公司，城市共享单车的发展日新月异。无论是从上亿美元的融资额度，还是从过百万辆的投放数量，共享单车都算是新兴事物中现象级的产品。除了商业上的影响外，共享单车缓和了城市交通的拥挤和堵塞，很好地解决了市民出行“最后一公里”的问题，这些都影响和改变着普通大众的日常生活。然而，共享单车在给人们带来便利的同时，背后也潜藏着现实的风险。从2017年起，陆续出现多家共享单车企业由于融资不足或者其他原因破产倒闭，被发现存在押金监管漏洞，导致无法退还注册用户的押金，严重侵犯了众多用户的财产权益。“退押金难”的问题显露出我国对于押金监管制度存在立法漏洞。目前我国在这方面只有一些仅起到指导性作用的法律文件，具有充分法律效力的相关法律法规并不完善。事关广大人民群众的切身利益，对共享单车押金制度的完善，应该提上立法的日程。

共享单车押金是指为保护自身利益和降低风险，避免用户损坏或丢失单车后平台难以追索赔偿的情况发生，共享单车平台强制性要求用户在注册完毕并实名认证后，还须额外交纳一笔金钱以作押金。笔者认为，共享单车押金的性质为权利质押，用户为享用单车租赁服务，按照平台押金的收取标准将押金出质共享单车公司，以担保租赁合同的顺利履行。如果用户违反合同约定义务损害或丢失单车，共享单车公司有权直接划扣用户的押金用作赔偿其损失。但是押金作为质押的标的，共享单车公司仅有权占有、保管，却无权随意支配和处分，用户可随时请求单车公司退还押金。

1.担保的特殊性

用户在交纳共享单车押金后，可以持续担保其未来不定数多次使用单车行为。通常情况下，共享单车用户不会在第一次使用单车后就立刻要求退还押金，而是将押金继续存放在单车公司的资金池中。在传统押金模式下，实行“一物一押”，一份押金仅担保一个租赁物或者租赁合同。但在共享单车押金模式下，实行的是“一人一押”〔1〕，可以出现一辆单车对应数份押金的情况，也有可能一份押金担保数辆单车，即共享单车押金可以作为多个单车租赁合同履行的担保，这与传统押金模式大相径庭。

2.资金池的庞大性

为了让更多的新用户注册共享单车平台、交纳押金，共享单车公司不断扩大投放单车的区域，增大共享单车的市场投放量。数据显示，截止到2019年9月，我国共享单车累计投放量已超过2500万，单车平台注册人数也接近2亿人次，共享单车用户规模十分庞大。传统的押金模式由于“一物一押”，不可能聚集庞大的资金池，且押金用途单一明了，使用方式都有明文规定，并不潜在形成资金池的祸患。然而共享单车实行“一人一押”的押金模式，按照每位用戶收取99或199元的押金标准计算，共享单车公司很容易就获得巨额押金，形成巨大的资金池。

2016年4月22日，国务院印发了《关于深入实施“互联网+流通”行动计划的意见》（以下简称《意见》），其中强调了“互联网+流通”在大众创新、万众创业时代背景下的活力性、在供给侧结构性改革政策下的重要性。《意见》在七项任务中指出，要鼓励共享单车这种新兴共享经济模式的发展。此外，《意见》在保障措施方面还提出要“加强事中事后监管……推进商务信用体系建设。”①可见国家对共享单车这种新兴共享经济模式的发展是呈现支持、鼓励态度的，也重视营造诚信经营环境。

共享单车押金监管问题作为共享单车发展中凸显的主要问题之一，相关法律与政策之间的衔接仍存在不畅之处，我国还没有形成专门规范和约束共享单车押金监管问题的具有强制力的法律法规。虽然有交通部、中央网信办等部门和部分地方人民政府出台了有关共享单车问题的指导意见，但是这大都属于一般的行政指导行为，没有强制力保障实施，对企业约束力有限。同时，这些规范性文件只是宏观空泛地提出一些建议性条款，并没有详细具体地设定参考标准便于政府执法部门实施。此外，各地政府针对共享单车押金监管并无制定明确具体的制度或者实施细则，导致共享单车公司疏于落实，监管办法无法实现。由于法律法规的缺漏，使得共享单车用户的押金利益出现损害时无法可依，难以寻求司法救济;司法机关也很难找寻具体规定援引来判定赔偿用户的损失数额。因此笔者认为，有关部门应当紧跟国家政策的指向，尽快确认和落实相关法律法规，使得押金监管的法律与政策衔接顺畅。

虽然交通部等部委及部分地方人民政府针对共享单车押金监管问题出台了一些指导意见，但也只是宽泛地提及要求设立押金监管部门，在具体到地方落实时，并没有规定明确的监管主体，导致极有可能出现无人监管或多头监管〔2〕的局面。一方面，因为各个机构部门之间的权责不明，监管工作中会有交叉重叠的部分，这就很容易成为某些机构部门推卸责任的借口，相互之间“踢皮球”，导致用户无法追责申诉。另一方面，如果各个机构部分共同对共享单车押金池进行监督管理，也会给企业带来沉重的负担，甚至对共享单车公司的发展起到阻碍作用。

缺乏具体的监管主体，就使得监管难以落实到位。在用户最初向共享单车平台缴纳押金时，就需要政府有关部门对单车平台的资质和押金收取手续进行审查，应确保押金可以安全存放，用户申请退款时有钱可退。由于共享单车平台注册的用户数量日益增长，平台累计押金数额也越来越大，即单车公司会拥有一笔巨额资金。在共享单车行业激烈的竞争形势下，为了抢占市场份额，共享单车公司会挪用这笔资金加大生产和投放共享单车的力度，推出各种优惠活动，利用价格优势提高市场竞争力。这时候就导致许多用户在申请退还押金时共享单车公司没有充足的资金，无法按时退还。同时还存在部分共享单车公司擅自移用押金进行有风险的商业投资，或混淆了本公司的自有资金与收取的押金等情况，以上情况都需要政府有关部门去执行监管押金池，严格地把控押金的流出和防范押金被挪用的现象发生。故一旦监管主体不明确，执行监管力度就不足，用户也难以维护自身的合法权益。

针对押金返还问题，结合《侵犯消费者权益行为处罚办法》第八条第二款②的规定，用户在结束使用共享单车的服务后，在单车没有受损的情形下有权向共享单车平台提出退还押金，单车公司应按照约定及时退还押金，没有约定退还期限的，应当自用户提出申请之日起15日内退款。

然而在实际情况下，用户的押金很难得以退还。首先，我国押金制度规定相对薄弱，法律条款仅停留于阐述出租人与承租人之间的权利义务关系，缺乏关于押金退还的金额、孳息、期限、程序等详细的规制。因此押金退还的进程具有随意性，共享单车公司常常怠于保障用户的合法利益。再者，与共享单车公司相比，用户处于明显的劣势地位，若与此同时出现押金数额小、维权成本高、维权人数少等情况，用户极有可能懈于维权，最终只能任由共享单车公司的安排，自身合法利益难以得到维护。同时，如果共享单车公司在取得押金后，因为押金监管制度的空缺，私自挪用押金进行扩大生产、风险投资，导致企业的资金链断裂，经营出现困难甚至破产，用户的押金有可能永无退还之日。最后，即使用户可以通过司法途径维护自身合法权益，起诉共享单车公司无正当理由拒不退还押金，并请求法院判决共享单车平台退还押金，但是，可能因为单个用户的涉案押金数额较小，加上单车公司的优势地位及违法成本低廉，致使单车公司可以肆无忌惮地拖延返还或不返还押金，因此实际上用户可以通过诉讼维权成功的可能性较低〔3〕。所以笔者认为，共享单车押金返还制度仍存在需要完善之处，以便保护共享单车用户的正当利益。

尽管有交通部、中央网信办等部门和部分地方人民政府发布了有关共享单车问题的规范性文件来管理共享单车平台，其中也包含了有关押金监管问题，但是它们多为建议性条款，缺乏强制力保障实施，且各地规定的具体内容差异比较大。在国家大力支持发展“互联网+”模式的时代背景下，立法机关可以按照法定权限和程序，把成熟稳定的实践经验，且能在较长时期内规范社会关系的政策上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障〔4〕，即将政策法律法规化，形成政策性法律法规。

笔者认为，该法律法规应当适用于规定全国共享单车平台的押金监管问题，具体阐述押金监管的基本程序和详细步骤，以及确定具体监管共享单车押金的主体，规定押金返还的期限和程序，并明确单车公司未按期履行退还押金义务应承担的法律后果，制定其应赔偿用户所损失金额的标准。此外，立法机关可以通过立法严格限制共享单车公司擅自挪用平台押金进行投资，并且要求单车公司杜绝混淆自有资金与用户押金的现象发生。以法律手段为主的监管具有强制力保障实施，侧重保护共享单车用户这一弱势群体的合法财产权利，而且在全国范围内通用，使得行政机关的执法和司法机关的审判有法可依，有助于共享单车押金监管制度的落实，更好地维护用户的合法权益。

从现有的已出台的法律文件中不难看出，仅提出“共享单车平台对用户收取押金的，应实施专款专用，接受监管①”，并未提及具体的押金监管主体。从本质上看，共享单车公司的押金池属于一种融资手段，是存在一定融资风险的，非常需要专门机构对其运转进行监管。然而我国目前仍然没有一个具体的金融监管机构负责对共享单车行业进行监管，主要还是依据当地政府出台的指导意见去宏观的管理，有效执行的力度有限。因此明確共享单车押金监管主体，是完善我国共享单车押金监管制度的核心任务。

笔者认为，可以明确由金融部门负责对押金的监管。金融部门的平常工作就是监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构，可以依靠自身专业性优势，凭借丰富的工作经验更高效地行使监管职责，所以负责共享单车押金的监管恰如其分。在对共享单车押金的监管过程中，政府金融部门应当严格审查共享单车公司的资质认证，从源头上把好关，落实企业备案制度;认真听取并记录押金托管报告，及时掌握押金的动态;仔细查阅单车公司制定的押金处理规范，确保用户押金能够被按时按量退还;同时要求单车公司建立押金信息披露制度，定期公开押金的相关情况，保障公众的知情权。

押金返还制度主要用于平衡出租人和承租人的权利义务，在两者实力出现悬殊时，侧重保护承租人的合法权益。在共享单车押金模式下，用户和单车公司之间先达成意思合意，才会产生用户交纳押金、单车公司保存其押金的关系。这种合意下形成的关系是可以得到法律保护的，然而法律维权伴随着巨大的时间成本和经济成本，导致用户在面对数额较少的押金难以返还的情况时，维权意识往往不强，这无疑就降低了单车公司的违约成本，不利于保障用户的合法权益。因此，完善共享单车押金返还制度是十分必要的。

为了押金能够及时被返还到用户的账户中，共享单车公司自身首先应建立专门的押金池，避免自有资金与用户押金发生混淆，保障押金专款专用，防止私自挪用押金进行投资的现象产生;同时，定期向社会公众披露资金的动态，对押金的相关情况进行公示，保障用户对押金动向的知情权。此外，政府和专门的监管机构需要根据市场发展情况，对押金监管制度予以弥补，一方面对共享单车行业的押金协议设立合理的禁止性或限制性条款〔5〕，如规定返还押金的期限、返还押金的方式等，迫使共享单车公司落实完善押金返还制度;另一方面可以创设双倍返还押金等惩罚性措施，提高单车平台用户维权的积极性和主动性，更好地维护自身合法权益。

依托国家政策的支持和“互联网+”模式快速拓张的共享单车产业，为实现与弘扬绿色发展经济概念添砖加瓦，为践行绿色环保可持续发展理念增光添彩。共享单车便利了社会大众的出行，解决了“最后一公里”的交通问题，然而益处出现的同时也伴随着一定的弊端，共享单车押金监管问题便是其一。由于监管主体的缺位和法律法规的不完善，共享单车押金监管中诸多问题仍值得关注和解决，包括政策和法律的衔接问题、监管权责不明等问题。共享单车作为共享经济模式的典型代表，如果可以稳定长久发展，对共享经济模式的深入发展也会起到推动作用，有利于国家的经济长远发展。因此，政府和社会应该积极采取措施，多方协同努力，加强对共享单车押金的监管，稳定市场经济秩序，支持新兴产业的发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕徐宏.共享单车“押金池”现象的刑法学评价〔J〕.法学，2017，（12）：124-132.

〔2〕李颖杰.共享单车押金监管法律问题研究〔D〕.山西财经大学，2019，30.

〔3〕李腾.共享单车押金监管法律问题研究〔D〕.新疆大学，2019，21.

〔4〕钱玉文，吴炯.论共享单车押金的性质及其法律规制〔J〕.常州大学学报：社会科学版，2018，19（04）.

〔5〕刘赟，董姝玥，葛林昕，陶承开.共享单车押金监管机制之研究〔J〕.广西质量监督导报，2020，（05）：132-134.

〔责任编辑：包 阔〕

收稿日期：2022 — 01 — 04