引入社会资本促进城市更新——以柳州市城中村改造为例

张 裕

（作者单位：柳州市土地征收和出让服务中心）

近年来，柳州市经济社会快速发展，城镇化进程不断加快。在国家减量规划的大背景和柳州市“八山一水一分田”地理格局的影响下，该市进一步发展受到土地资源紧缺的限制，增量的建设用地指标已无法满足城市发展的需求。探索土地挖潜改造，实施城市更新，盘活存量土地已成为城市资源环境紧约束下贯彻落实中央新发展理念，强化土地节约集约利用，增强城市竞争力，实现持续繁荣发展的有效途径。笔者以柳州市推进城中村改造实践为例，对城市更新中面临的困难和今后如何开展相关工作进行初探。

一、柳州市城市更新工作开展情况

2021 年8 月，柳州市人民政府印发《柳州市城市更新实施办法》，提出“贯彻落实国家实施城市更新行动的决策部署，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设模式，提升全市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力”。此后，柳州市把推进资源节约集约利用作为破解发展与保护难题的根本办法，加大盘活存量土地力度，推进低效用地二次开发，充分挖掘旧城区用地潜力，有力推进旧城改造、城中村改造等项目工程，深化完善城市路网、市政基础设施，不断提升宜居品质。柳州市在城市更新工作中，已逐步形成了由政府牵头、规划引领、企业实施的长效工作模式。各项目在遵循政策和规划的基础上，根据实际情况，结合各利益相关方和拆迁居民诉求，灵活处理，落地实施，实现“一地一策，逐宗处置”。

近年来，柳州市统筹推进市本级窑埠村、静兰村、水南村、白沙村等20 多个村整村改造工作，引进绿城集团、万科集团、广西鼎华等国内知名地产企业先后参与到城中村改造项目中。2020 年，柳州市开展旧城改造、城中村改造项目涉及改造地块面积约86 公顷，拆迁房屋建筑面积约56 万平方米，引入社会资本约55 亿元。

二、柳州市城市更新工作中存在的问题

（一）区域缺乏系统规划，土地开发强度难以提升

根据目前柳州市中心城区土地利用情况调查成果，可知全市中心城区未得到有效利用的土地面积约15.72 平方千米，占中心城区用地面积的5%。这些区域多分布在老城区中心镇、火车站附近，主要为历史遗留的城中村、老旧社区等。这些区域因缺乏统一的规划和管理，内部布局散乱，房屋多为砖木结构，房龄较长，建筑质量较差，基础设施配套不齐全，治安和消防隐患较大。这些区域内综合容积率较低，建筑密度较大，人均建筑面积小，土地利用率低下。因老城区土地面积有限，周边道路及公共服务设施已无法满足居民对高品质生活的需求，需在城市更新项目中重点完善片区道路及相关公共服务设施的建设，以保障社会和居民的利益。但在既符合相关规范和规划，又保护好城市风貌的前提下，项目范围内的土地开发强度已无法提升，开发企业出于经济利益考量，对部分项目积极性不高，导致项目无法落地实施。

（二）征地拆迁成本高

在实施中心城区边缘的城市更新项目中，主要对象为因城市快速发展而逐步进入城市的村庄。近年来，随着城市化进程的加快、国家拆迁政策和土地政策的调整，以及被征地村民对于补偿期望值过高，征地拆迁补偿的成本随之增加，导致拆迁工作推进困难。如柳州市牛车坪村城中村改造项目。牛车坪村位于柳州市城中区莲花山保护区周边，原为中心城区边缘的村庄，因城市发展，逐步并入城市规划区中。牛车坪村村域面积约1 100 公顷，村民约1 200户3 190 人，其中已征收土地约67 公顷，已安置576 户。因《柳州市莲花山保护条例》的实施及城市发展需要，2020 年，柳州市政府决定对剩余的村庄实施城中村改造，整村推进，统一安置。

经调查，牛车坪村整村改造项目涉及拆迁村民约1 000 户，房屋约2 000 栋，建筑面积约80 万平方米。经与村民委员会商讨并召开村民大会审议，拟定了具体的拆迁安置补偿方案。经测算，该项目拆迁总成本约35.41 亿元，平均每人拆迁成本达到114 万元。多年来，虽前后有多家房地产开发企业前来洽谈，但均止步于巨额征拆补偿费，因拆迁成本较大，直到2020 年，该项目才得以进入实质实施阶段。

（三）引入社会资本难

近几年，因受到金融环境变化和新冠病毒引发的疫情的影响，房地产开发企业融资成本上升，建设成本逐年上涨，所以造成建设项目的总成本上升。如柳州市河北新村城市更新项目。该项目位于柳州市中心城区核心区域—城中半岛，属于柳州市老城区。该片区始建于1951 年，面积约27 公顷，居民约1 200 户5 000 人，原住居民和外来人口各占一半，房屋多为4～8 层简易砖房，内部无城市道路，仅有容纳电动自行车和行人通行的通道，电线、电缆密布，排水不畅，消防和治安隐患严重，居民改造意愿较高。多年来，柳州市委、市政府高度重视河北新村旧城改造工作，多次研讨项目方案，最终确定以疏导整治为主、不新增居住人口的改造思路。但因拆迁建设成本高、可出售房产及商铺面积有限等原因，经多方反复测算，该项目收益在负10 亿元至负12 亿元之间，在当地政府财力有限，无法对房地产开发企业进行补贴的情况下，招商无法完成，导致改造项目迟迟不能实施。

＜＜＜改造前的白沙村 张 裕/摄

三、成功引入社会资本参与城市更新改造实例

柳州市白沙村位于柳州市柳北区繁华腹地，东临百里柳江，地理位置优越，常住人口975 户2 375 人。村庄外围公共配套基础设施齐全，但村内基础设施建设滞后，环境质量较差。2014 年，柳州市正式启动白沙村城中村改造项目。该项目是柳州市首批“城中村”改造试点村之一，也是柳州市最大的城中村改造项目之一。该项目涉及用地89.9 公顷，其中安置用地45.31 公顷，社会配套设施用地6.48 公顷，公共基础设施用地33.29 公顷，剩余零星用地4.81 公顷，涉及改造房屋总面积45.76 万平方米。该项目实施后不仅能改善白沙村原始功能过于集中、公共服务和基础设施落后、交通不畅、建筑破旧、环境卫生较差的现状，更能加快该片区的生态环境、人文环境的建设。

（一）项目改造模式

1.整村推进、整体收储

项目通过整村推进、整体收储的方式统筹片区规划布局，提升村民拆迁意愿，提高拆迁效率，降低改造总成本。根据白沙村城中村改造专项规划、详细规划，柳州市柳北区人民政府组织编制了《柳州市白沙村城中村改造项目实施方案》，改造方案以村为单位编制，一村一案，采取整体拆建改造的模式。该项目由集体土地征收及集体土地房屋拆迁项目、整合安置用地上零星插花的国有土地项目、安置村民居住用地开发建设项目、“三产用地”开发建设项目、公共基础设施建设项目5 个子项目构成，整体推进白沙村城中村改造。白沙村范围内纳入此次城中村改造所有的存量集体土地约87 公顷，结合现有其他社会配套设施及公共基础设施建设项目，按柳州市现行农村集体土地征收政策标准一次性整体征收；对白沙村被征收土地上所有村民房屋，实施整体性拆迁安置。

2.改造资金安置用地内自求平衡

白沙村城中村改造项目安置用地采用公开交易方式供地进行，政府根据经审核的白沙村城中村改造项目土地整理成本、回迁安置房综合建设成本及宗地评估价格，综合确定土地挂牌起始价。安置用地竞得企业建设回迁安置房并交付给被拆迁户，剩余部分依法上市销售，平衡改造成本，在安置用地内实现整个项目改造成本与收益的平衡。

3.同步完善片区基础设施及公共服务设施建设

白沙村城中村改造项目除对现有居民住宅重新规划设计，还对项目范围内的基础设施及公共服务设施规划进行升级改造。改造通过政府财政和引入社会资本多渠道筹集资金，之后用于完善公共配套设施和市政基础设施。结合片区规划，项目改造区域部分公共基础设施建设由实施单位负责。同时，政府适时启动片区学校、市政配套设施、道路改造及其绿化带等公共基础设施项目的建设。

（二）改造实施成效

1.土地资源利用集约高效

＜＜＜改造后的白沙村张 裕/摄

白沙村城中村改造项目将原来低效利用的土地资源集约整合起来，通过实施城中村改造，白沙村片区容积率由原来的1.2～1.8 增加至现在的2.0～3.5，节约土地面积约47 公顷，大大提高了土地利用效率，实现了土地资源的科学合理配置。

2.人居环境明显改善

通过实施白沙村城中村改造，同步完善周边公共服务配套设施，白沙大桥、凤凰岭大桥、滨江中学、白沙小学等一批重点工程得到有力推进，周边居民的生活品质也得到了提高。通过优化城市布局、完善城市功能和提升城市景观，白沙片区昔日的“都市村落”已建设成为柳州市重要的生态和谐宜居中心、文化商贸产业地带和百里柳江重要的旅游景观带。

3.带动片区产业发展

白沙村城中村改造项目将白沙村安置农村集体经济发展用地纳入改造范围，按照农村人口人均50 平方米的标准为白沙村集体预留“三产用地”8.27 公顷。这不仅发展壮大了白沙村集体经济，带动了改造区域内的产业发展，同时依托百里柳江景观规划，打造了白沙片区滨江东路沿江2.6 千米景观绿化带和高品质沿江景观居住带，城市功能进一步完善，大大增强了所在城区的辐射力和影响力。

四、建 议

（一）通过规划供给，统筹各项资源，提升土地区位价值

政府要强化规划引领，在环境整治提升和交通改善的基础上，提出集城市设计─交通设计─景观设计─市政设计─功能设计于一体的设计理念，科学合理植入业态和功能配套。同时，城市更新项目可通过整村推进、整体收储的方式，以片区为改造范围，统筹规划布局，将项目纳入空间规划大格局中，范围扩大到15分钟生活圈，引入新业态，引导新消费，从而统筹资源、平衡资金，有效提升土地资源价值。

（二）通过资金供给，缓解征地压力，实现各方利益平衡

政府可通过将改造地块土地出让收入投入到片区公共基础设施建设，以土地出让平衡资金的方式，实现政府“零投入、零收益”。这既节约了政府资金，缓解了财政压力，又提高了企业参与改造的积极性。同时，可根据实际情况，统筹征地拆迁工作、补偿标准及计算方式等，规范征地拆迁活动，降低征地拆迁成本，引导人民群众正确理解征地拆迁工作，合理化人民群众的征地拆迁补偿预期。

（三）通过制度供给，降低开发风险，提高社会资本参与积极性

在城市更新项目前期，由政府统筹梳理既有空间资源，对项目进行科学评估，制定出资框架，使出资方预知改造后的增值情况，提高社会资本参与的积极性。同时，要注重释放片区公共空间，通过拆违等形式，把长期被占用的空间腾挪，新增的公共空间重新规划整合、市场化利用，拓宽改造资金的来源渠道。通过合理规划、提升土地容积率、提高土地复合利用效率、新增建设用地指标等手段，产生空间增量，增加资本价值。