综合行政执法改革背景下卫生监督执法现状及对策——以常州市武进区为例

文/南京医科大学医政学院 洑刘波 陈家应

作为江苏省深化综合行政执法体制改革试点区，常州市武进区以推动执法重心下移、优化执法力量配置为主要内容，将更多的执法资源调整充实到基层一线。各镇、开发区统一组建综合行政执法局（以下简称执法局），区城市管理综合行政执法大队、区交通运输综合行政执法大队、区卫生监督所（以下简称卫监所）、区安全生产监察执法大队、区市场监督管理综合行政执法大队分别向镇、开发区的执法局派驻中队，开展综合行政执法工作。这也是现阶段江苏在确定相对集中行政处罚权和综合执法的事项范围时惯用的模式：推进有条件的地方经批准向街道（镇）延伸并派驻执法队伍。

一、武进区卫生监督执法现状

（一）积极配合工作、推动改革实施。常州市武进区卫监所是区卫生健康局下属事业单位，规格相当于副科级，参照《公务员法》管理。本次推进基层整合审批服务力量、深化综合行政执法体制改革中，卫监所根据《常州市武进区推进基层整合审批服务执法力量实施方案》《常州市武进区人民政府关于在相关建制镇和开发区开展相对集中行政处罚权工作的决定》，以综合监督科的建制形式向各镇、开发区派出执法力量，派驻在各镇、开发区执法局，行使卫生健康领域的监督、执法职能。

（二）分配区镇职能、集中处罚权限。在现阶段公布的武进区相关建制镇和开发区相对集中行使的行政处罚权目录清单中，涉及卫生健康领域的包括对公共场所卫生质量不符合卫生标准和要求的处罚、对未取得卫生许可证擅自营业的处罚、对学校有关设施、设备、器械、场地、环境不符合要求的处罚、对公共场所的经营者未在公共场所内放置安全套或者设置安全套发售设施的处罚等，主要涵盖《中华人民共和国食品安全法》《餐具饮具集中消毒服务单位卫生监督工作规范》《公共场所卫生管理条例》《公共场所卫生管理条例实施细则》《学校卫生工作条例》《艾滋病防治条例》这6部法律里面12条便于操作的行政处罚权。

（三）调整区级人员、加强镇级力量。派驻综合监督科作为卫监所派驻机构，由2～3名执法人员组成。主要职责是：1.负责行使未划转的行政处罚权事项，具体包括职业卫生与饮用水卫生监督，涉水产品与消毒产品经营单位监督，随机抽查抽检，以及无证行医行为和 “两非”行为查处等上级交办的其他任务；2.负责指导、配合乡镇（开发区）集中行使已划转的行政处罚权及与之相关的行政强制措施，具体包括公共场所、学校卫生、餐具饮具集中消毒等行政处罚事项，并提供技术支持；3.接受镇人民政府（开发区管委会）统一调度，开展镇域综合行政执法工作。

（四）镇级日常管理、区级年终考核。针对包括卫监所等区级执法机构派驻在镇（开发区）综合行政执法工作的人员，由执法局所在的镇（开发区）根据工作人员“德、能、勤、绩、廉”五个方面的表现、以工作人员履行岗位职责和完成工作目标任务为主要内容，实行绩效考核。绩效考核的结果，作为各镇（开发区）向卫监所派驻镇执法局执法人员发放绩效奖励的依据，也作为卫监所确定下沉人员年度考核等次的重要参考。

二、现阶段存在的问题

（一）职能划分模糊，职责紊乱。卫生健康领域的公共场所卫生、学校卫生、餐饮具集中消毒等的行政处罚权集中至各乡镇执法局实施，这在《常州市武进区相关建制镇和开发区相对集中行使的行政处罚权目录清单》里面是明确的。但随之而来的公共场所卫生、学校卫生、餐饮具集中消毒单位等的日常监管职责由谁承担？在公布的《常州市武进区综合行政执法改革区级执法力量下沉方案》中：镇人民政府（开发区管委会）按照上述“行政处罚权目录清单”行使行政处罚权和与之相关的监督检查权、行政强制措施权，区级行政执法机关加强日常行政管理和行政许可的后续监管工作、履行法定的监督管理职责。理论上镇级政府和区级行政执法机关都需要承担监督管理职责，但实际工作中，部分乡镇将监督管理职责推给卫监所，卫监所和乡镇执法局互相推诿扯皮的情况时有发生。实际工作虽然都是由卫监所派驻乡镇的执法人员在开展，但是诸如文书的使用、落款签章、执法车辆使用、执法制服穿戴、执法仪器设备的使用等细小的因素，这些在区级、镇级不管是使用的模板还是标准都是不一样的，所以导致很多时候派驻人员都会产生这样的疑问：我代表的是谁？

（二）派驻形式简单，身份尴尬。参照改革前工作常规，公共场所卫生、学校卫生、餐具饮具集中消毒等已划转的行政处罚权占据日常30%工作量，职业卫生与饮用水卫生监督、涉水产品与消毒产品经营单位监管、打击非法行医等未划转的行政处罚权占据日常70%工作量。本轮改革中，卫监所将80%执法人员派驻至执法局，派驻综合监督科及执法人员的工作重心将转移以公共场所、学校卫生、餐具饮具集中消毒等为主，削弱了职业卫生与饮用水卫生监督、涉水产品与消毒产品经营单位监管、打击非法行医等工作的开展。同时，派驻综合监督科继续行使未划转的行政处罚权，引起了乡镇 （开发区）的困惑与不解：各执法局无未划转的行政处罚权，但是执法人员却在行使这方面的职权，在现今权责明确、国家治理日趋现代化的背景下，执法局大多不愿承接更多的执法事项，势必会对这样的模式加以排斥，加深卫监所与执法局的矛盾。派驻综合监督科室的执法人员接受双重管理，夹在卫监所和执法局之间、身份极为尴尬。

（三）考核有失偏颇，人才流失多。虽然现阶段派驻的执法人员已将工作重心转移，以集中行使的行政处罚权为主，但未划转的行政处罚权及随之匹配的监督检查事务仍然占据50%以上的工作量。派驻的执法人员名义上接受镇人民政府（开发区管委会）统一调度，开展镇域综合行政执法工作，实际在行使未划转的行政处罚权时，无法接受镇（开发区）的统一调度也是实情。派驻的执法人员在执法局出现的频次少是常态。长此以往，执法局对派驻执法人员的主观印象大打折扣，日常考核时也会因主观印象不佳而出现对派驻执法人员扣分、诫勉谈话、不发绩效的情况。派驻执法人员在开展常规工作之余，还要分心去处理因为分歧、不理解所带来的误会，导致执法人员身心俱疲。一旦出现遴选、交流的机会，执法人员会千方百计离开执法局，这样的情况直接导致卫监所人才的流失。

（四）监管缺失，不作为。全区公共场所1894家、学校（不涵盖托幼机构）92家、医疗机构391家、职业卫生用人单位（企业）12755家。改革以来，卫监所的卫生监督员、派驻执法局执法人员、卫生监督协管员等力量仍然能保证对全区学校每年监管不少于2次、对全区医疗机构每年监管不少于3次、对全区公共场所每年监管不少于1次。但是在职业卫生用人单位（企业）的监管方面，该项职能自2019年8月由安全生产部门移交至卫生健康部门以来，2019年全所累计对71家企业开展职业卫生监督检查，2020年对154家企业开展职业卫生监督检查，2021年计划至年底对300家企业开展职业卫生监督检查。虽然每年的检查数在上升，但是参照基数，每年的监管比例都不到3%。这样的监管频次、比例与公共场所、学校、医疗机构等单位比起来，相差甚远。基数庞大是原因之一，但是深化综合行政执法改革以来，乡镇工作耗费卫监所执法人员更多的时间和精力是更深次的原因。到目前为止，甚至有部分企业还不清楚职业卫生已经由安监部门划转至卫健部门。监管方面的缺失和不作为将严重影响监管对象对卫监所的印象，同时也会影响上级部门、监察委对卫监所及执法人员的考评。

三、对策和建议

（一）多方联动，厘清职能提效率。充分利用由区编办、区司法局、区执法局、区级执法部门和各建制镇人民政府（开发区管理委员会）等部门参加的联席会议，将改革中出现的问题进行梳理，严格按照《常州市武进区综合行政执法改革区级执法力量下沉方案》《常州市武进区镇域综合行政执法管理规定 （试行）》等文件要求，落实卫生健康领域综合行政执法职能。明确各镇（开发区）行使行政处罚权和与之相关的监督检查权，同时加大日常巡查和执法检查的力度；卫监所加强日常行政管理、履行法定的监督管理职责。明确虽然法定的监督管理职责在卫监所，但各镇（开发区）仍然需要履行日常巡查工作，及时做好行政执法权力的承接转运工作，防止出现职能缺位和管理服务失范。通力协作、配合默契才能完全保护人民群众的合法权益、保障人民群众的生命健康。没有高效率的部际协作就没有高质量的综合行政执法。

（二）优化建制，整合人员促和气。卫监所派驻在全区10个执法局的派驻科室有10个、共23名执法人员，卫监所要与各执法局主动对接，沟通工作模式、优化现阶段派驻科室的建制。具体建议为，相邻3～4个镇的派驻科室组建片区，每周固定2天进行各镇已划转的行政处罚权相关的工作，另外3天统一在卫监所办公，集中处理区级未划转的行政处罚权相关的工作。相邻镇的派驻科室在组建片区时，推选片区长作为召集人，加强片区内的合作与联动，片区内合理安排人力，确保镇级、区级相关工作都能在合理的场地、合理的时间内完成。派驻科室积极向执法局做好沟通解释工作，主动汇报每周工作安排、总结，消除误会、避免尴尬。如遇执法局有临时性、统一性安排时，派驻科室配合镇级安排、服从镇级调度。站在保障人民生命健康全局观化解卫监所和执法局之间的矛盾，为执法人员营造一个宽松、和气的办公环境。

（三）激励共勉，提升士气保长效。考核的初衷是充分激发区级下沉执法力量的活力，加快形成条块协作合力，而不应成为束缚区级力量的枷锁。执法局应充分尊重、积极配合卫监所做好监督检查等相关工作，卫监所在制订工作计划时也应当书面征求执法局意见并将确定的年度计划进行抄告。区、镇两级互相理解、支持、配合，执法局在对派驻执法人员进行日常考核时，和卫监所进行沟通，结合区、镇两级工作实际，要对执法人员充分理解、宽容，站在对执法人员进行激励、保护的角度上，做好绩效考核工作。只有这样，才有利于激发区级执法力量下沉人员的工作积极性、规范执法人员的日常行为，也能充分体现执法局人性化、科学化的管理水平。

（四）充分延伸，融入网格全覆盖。全区公共场所、学校、医疗机构、职业卫生用人单位（企业）及其他相关单位加起来超过15150家，年度如要达到100%覆盖率，在1年250个工作日前提下需要执法人员每日监管61家，按照每次监管要求执法人员不得少于2人的前提下，23名执法人员每人日均监管需5.5家。这是纯理论的数据分析，工作中是完全不切实际的。执法人员日常除常规监管、执法外，还有制作案卷、汇总数据、培训交流等工作安排，全区全部监管对象由执法人员全覆盖是不合理、不科学的。现阶段可依靠深化综合行政执法改革这一契机，结合武进区推进的基层整合审批服务执法力量实施，形成“基层网格—指挥中心—监督执法”的工作模式，即将公共场所等监管对象整合入基层网格、确定网格监管任务和事项、落实网格责任，将网格管理与网络信息技术深度融合，网格发现情况上报指挥中心，指挥中心接入“12345”卫生健康等各类信息化管理端口，实现信息数据共享，卫生监督发现违法行为即刻出动执法人员前往监管执法。这样的模式，既符合构建简约高效的基层管理体制、推动基层治理体系和治理能力现代化，也有利于减轻卫监所执法人员的工作压力，提升工作效率。

四、结语

深化综合行政执法改革，是为了进一步理顺行政执法体制，解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题，推进政府治理体系和治理能力现代化。武进区在实施深化综合行政执法改革近2年时间来，取得了成效，也发现了问题。卫监所作为执法力量之一，积极配合改革，发现改革中出现的问题，探索解决的途径，确保卫生监督法治规范化，推动改革稳步前进。