对“大城市病”及其治理的看法

文/黄勇

城市是个复杂系统，相互交织、互为关联。治理“大城市病”不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统施治，从大系统着眼、小切口入手，重点解决车子、房子和孩子三方面问题

日前，笔者应邀参加了有关部门召开的“大城市病”治理工作座谈会，谈了一些个人的粗浅认识和意见建议。会后，进行了一番深入学习和思考，归纳梳理成两点一家之言。

对“大城市病”要有新认识

所谓“大城市病”，是指在大城市里出现的人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等“症状”。我上大学时就接触到了这一概念，当时受历史条件的限制，给我留下的深刻印象是，无论国别，凡是大城市都会得病，似乎是“不治之症”。对此，在全球学术界、城市规划界基本形成共识，甚至于对各国城市政策的制定产生了很大的影响。于是，有日本国土整治规划，从“一全综”到“四全综”，一直都在强调人口的分散化。中国也一样，过去很长一个时期，对大城市尤其是特大城市，实行的是严格控制人口规模的政策。可效果如何呢？现实情形是大城市人口规模仍在不断扩大。全球人口500万～1000万人的特大城市从1950年的7个增加到2018年的21个；人口1000万人以上的超大城市，从1950年的1个，增加到2018年的30个。人口增长最为迅猛的时期是1994年至2018年，大多数500万以上的特大和超大城市人口都将近翻了一番。我国北京、上海等城市也是人口规模越控越大。

相较于大城市的吸引力，所谓的“大城市病”是被人们相对忽略的，我们不能因为大城市容易生病，而再次关上城市之门。工作中要高度重视大城市由于基础设施和公共服务配套建设滞后于人口快速增长而产生的各种问题，但应慎言“大城市病”。

这一趋势引起有识之士的反思。记得上世纪90年代末，在一次浙江城市化工作专家座谈会上，当一些城市规划专家发言中一再推崇发展中等城市时，时任省委主要领导用打趣般的语气幽默地发问：我想问问，各位现在都住在什么规模的城市？答案当然是不言自明的。近些年不赞成控制大城市规模的专家也越来越多，复旦大学陆铭教授专门著有《大国大城》一书，系统阐述了他的主张。我国决策层的看法也在发生改变，比如要求除个别超大城市外，全面放开放宽城市户籍就是佐证。我讲上述这些，无非是想说明一点，相较于大城市的吸引力，所谓的“大城市病”是被人们相对忽略的，我们不能因为大城市容易生病，而再次关上城市之门。这肯定是不符合以人民为中心的思想的。鉴于此，我认为工作中要高度重视大城市由于基础设施和公共服务配套建设滞后于人口快速增长而产生的各种问题，但应慎言“大城市病”。

建议慎言“大城市病”的理由还在于，随着人类认知能力、规划水平和技术手段的提高，过去容易在大城市中产生的各种“病灶”，现在看来并非“不治之症”。就拿交通拥堵状况来说，国际大都市东京就已经基本解决了，上海情况也要好于不少人口规模小于它的城市。既然大城市中产生的各种问题都是可以解决的，并非其特有，中小城市处理不好也会染病，那就有什么问题解决什么问题，以对大城市给出更加肯定、更加积极的信号。

当前大城市需要解决的突出问题，用形象化的语言来表述可以概括为三个“子”，即车子、房子和孩子三方面问题。

治理“大城市病”应从大系统着眼、小切口入手

为什么要从大系统着眼？因为城市是个复杂系统，相互交织、互为关联。就拿交通拥堵的成因来说，从城市布局角度看，既与城市空间结构形态有关，也与职住布局结构有关，还与街区道路分布结构有关；从交通运行角度看，既与公共交通占比尤其是大容量轨道交通密度密切相关，也与交通管理水平密切相关。换言之，贯穿于城市规划、建设、管理全过程，其他城市问题也大体如此。所以，不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统施治。

从大系统中找到各种“病灶”后，需要小切口精准施治。千万不可层层都浮在表面，层层做完规划方案就束之高阁。小切口治理的责任主体是城市政府，务必真正担起责任。我认为，当前大城市需要解决的突出问题，用形象化的语言来表述可以概括为三个“子”，即车子、房子和孩子三方面问题。

先看“车子”问题，主要表现为行车难、停车难和污染重。解决行车难的思路需要多管齐下。从规划角度考虑，建设发展大都市区、优化大城市空间结构是重要选择，可以有效疏解中心城区非核心功能，进而缓解人口过密问题。需要指出的是，实践中应准确理解都市区概念，把都市区边界掌握在日常通勤范围内，时间上通常以1小时左右为限，空间上以半径50公里左右为宜。目前提出的不少都市区，范围过大，已大大超出通勤半径，只能表明区内经济联系相对紧密，但已失去建设都市区的原本意义。规划中还有两件事应当重视。一是小街区建设。目前街区划分过大，也是造成拥堵的重要原因，建议在城市新区建设中，从源头上杜绝这种不合理布局，旧城改造更新时则尽力作出可能的调整。二是职住平衡布局。若职住布局不均衡，则势必形成“钟摆式”车流。切忌再犯哪个区域房地产出让价格高，哪个区域全成了居住用地的错误。同样，也不能一强调制造业，就无限提高工业用地占比。其实，我国城市中的工业用地比重在世界上已是比较高的。从建设角度考虑，发展公共交通设施是其不二选择。对人口上一定规模的城市来说，地铁等大容量轨道交通是首选。从国际经验看，环线+放射线的轨道网络组织效果最好，一般在距城市中心5～10公里半径范围内构建轨道环线，与其他放射状轨道交叉换乘。从管理角度考虑，随着数字化技术发展，智慧交通将成为治理城市拥堵的新的重要手段，具有很大的潜力空间。还有，在有条件的单位（企业）试行“混合办公”制度，允许员工每周2天居家远程办公，也不失为可探索的路径。另外，随着私家车的爆发式增长，城市停车难问题越来越突出。解决思路可概括为“上天入地”，“上天”意为见缝插针大力发展立体停车库，“入地”则指充分利用一切可利用的地下空间。另外，在错时停车方面也尚有潜力可挖。汽车尾气污染则已成为城市的一大公害，在碳达峰、碳中和“3060”目标愿景下，解决之道除大力发展公共交通外，鼓励支持推广新能源汽车是根本出路所在。

解决“租购同权”问题非常关键的一条是要进一步加大推进义务教育资源均等化的力度，把着力点放在校长和骨干教师队伍校际轮换交流上，以促进学校之间师资力量的均衡分布，逐步消除家长们的择校冲动。

再看“房子”问题，主要表现为购房价格高、租房租金高。建立完善“租购并举”的住房供给体系，确实是非常正确的路径选择。无论是市场供给还是政府供给，“一条腿”走路都不可行。方向对头，重在抓落实。从政府着力点看，宜采取“推‘两头’、稳‘中间’”策略。所谓推“两头”，一头是公租房，主要解决困难群体住房问题；另一头是共有产权住房，解决经济条件尚可但又无力全额购买商品房的群体，政府先出一部分资金，让他们在购房过程中有个喘息的机会。这“两头”都需要政府出资，但其建设管理机制是完全不同的，有待深入研究，花力气分类推进。所谓稳“中间”，是指保障性租赁住房这一块，从数量上说是主体，主要依靠企事业单位和居民等社会力量，但政府也应有所作为，不可放任自流。主要是稳供给、稳租金，这方面已有大量国际经验可资借鉴，应结合国情消化吸收并加以创新。

最后看“孩子”问题，主要表现为入托难、入学难，与“房子”问题联系起来，还有一个“租购同权”难。前者系基本公共服务的总量供给问题，后者则是不同群体能否公平共享基本公共服务的结构问题。目前政策大方向已经明确，但真正落实下去也非易事，尤其是解决“租购同权”问题，需要研究制定十分细致的政策条款，以确保公平公正并杜绝各种钻空子行为。其中非常关键的一条是要进一步加大推进义务教育资源均等化的力度，把着力点放在校长和骨干教师队伍校际轮换交流上，以促进学校之间师资力量的均衡分布，逐步消除家长们的择校冲动。但不宜提倡按片区抽签入校、重点中学分配生名额安排过多等做法，使学校之间、学生之间失去适度的竞争，莫让学校“躺平”，莫让学生“躺平”。