公共管理视域下的公安机关社会治理路径探究

房丽　张楠　罗娟丽

摘  要：人们已经意识到公安机关在社会治理实践中的重要性，但由于我国研究起步晚、相关条件不太成熟且理论研究方面也比较薄弱，加之公安机关社会治理的相关研究成果也比较分散和庞杂，缺乏深入的系统化研究，因此，寻求适合我国国情的公安机关社会治理模式仍然是在探索当中。本文从公共管理视域出发，对公安机关社会治理路径进行探究。

关键词：公共管理;公安机关;社会治理

中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2022）06-00-03】

公共管理是强调以政府为核心的公共组织，通过整合各类社会资源，充分运用政治、法律、行政和经济等多种手段，对与公共利益实现有关的社会事务进行有效管理的过程[1]。公共管理的最终目的是实现社会公平和正义，促进社会和谐稳定以及快速发展，使全社会成员共享社会发展成果，其本质是服务社会和公众。服务型政府对公共管理的核心要求，就是通过公共管理实现社会公平公正、社会公共利益的最大化以及实现公共资源的有效供给和最优化配置。

一、公共管理背景下的社会治理模式的转变

公共管理是随着人类社会发展，在20世纪后期所提出的一种新型社会治理模式。我国从20世纪90年代开始，提倡在社会管理、民主监督、公共服务等方面有机结合。在国家治理中，开始更加强调政府、社会组织、社会公众三者的协作互动，共同在公共事务管理中发挥作用。公安机关作为政府部门的重要组成部分，具有行政执法和刑事司法的双重属性，其在社会治理过程中扮演着重要角色。作为政府在实施社会治理中的重要执行者，它是维护社会公平与稳定、在处突防暴等事件中快速反应的利剑，在全社会公共管理中具有举足轻重的作用。

管理与治理虽然只是一字之差，但是有着本质上的不同。管理侧重于控制，而治理则侧重于服务。从社会管理到社会治理的发展变化，代表着国家在社会治理体系上的创新。建设兼有公平与高效的服务型政府，是我国现阶段政府职能转变的重要内容。公安机关作为政府社会治理能力体系中的一个重要组成部分，其社会治理能力也逐渐走向规范化和现代化。

二、公安机关社会治理过程的路径研究理论基础

（一）目标管理法引入公众评价，提升公安队伍正规化建设

我国自改革开放以后开始引入目标管理法。目标管理法是美国管理学家彼得·德鲁克提出，强调组织中上级和下级共同制定目标，并定期检查目标进展情况，以此来进行奖惩的管理方法。目标管理法最开始运用于企业，自1986年公安机关开始引入目标管理法至今，已经经历了岗位责任制、目标管理、绩效评估三个阶段。在績效评估阶段，第三方评价占据着极其重要的位置。通过第三方评估能够更加公正客观地了解社会公众安全需求的满意度，这也是我国公安机关不断进行的探索和尝试。较有影响力的中国社会调查所、北京社会经济研究所、零点研究咨询集团都曾参与过第三方调查评价。早在2003年中国居民生活质量调查中，就涉及社会治安安全感的调查，主要通过网络调查、问卷调查、公众代表座谈会等方式，其中公众安全感和满意度就是调查的重要内容，该调查对公安机关的绩效评估及反馈起到了很好的效果。

（二）全面质量管理理论导入公安执法，实现公安执法质量的持续改进

全面质量管理理论起源于美国，日本企业将其发扬光大。其应用于公安机关，主要来源于公共管理学和新公共服务理论。全面质量管理理论不仅强调产品质量，还注重服务质量的提升。该理论为公安机关加强执法管理、推进执法规范化，提供了新的思路和视角。公安机关将ISO9000等质量管理体系导入公安机关组织内部，从加强执法规范化、提高社会公众安全感和满意度、建立公安机关管理内部持续创新机制、全面质量管理质量保证体系等方面，全面推进公安机关社会治理水平的标准化和规范化。例如，2009年8月起，四川省德阳市公安局将ISO9000质量管理体系引入执法工作。自ISO9000执法信息系统建立以来，德阳市公安局执法质量考评案件优秀率、合格率分别提高了30.5%和12.6%[2]。可以看出，全面质量管理理论运用到执法工作中能够提升执法规范化和保障执法质量的持续改进。

（三）社区警务理论带来了对警务改革的新探索

社区警务理论是20世纪70年代西方发达国家警务改革的新模式，是对传统警务模式“重打击，轻防范”的质疑和反思。社区警务理论认为警察维护社会治安的重点在于预防，引导、组织社会成员参与社会治安治理，建立和谐的警民关系，才能减少影响社会治安的诸多问题、矛盾和消极因素，为社区公众营造良好的社会治安环境，提供高效的公共安全服务，从源头上最大限度地预防、控制和减少犯罪。发达国家在社区警务方面进行过许多探索和尝试，比如英国的邻里守望制度、日本的交番与驻在所制、澳大利亚的社区反馈机制、新加坡的社区安全与治安计划等。目前，我国社区警务建设也取得了一定成效。社区警务室的建立，密切了警民关系，实现了群防群治，维护了社区和整个社会的安全和稳定。

（四）治安防控主体多元论下的治理型警务改革

在公共物品中，治安服务属于准公共物品。因此，在社会治安领域可推行治安服务的市场化。基于新公共管理理论，治安防控主体多元化是未来治安防控体系发展的必然趋势，要充分发挥政府、市场、社会等多方面主体的力量共同开展治安防控。服务型公安机关的建设，需要建立多样化公民参与社会治安的途径，由国家正式授权的公安机关与多元化的警务活动主体通过协商、合作、参与来共同维护社会秩序，保障公共安全的行为活动[3]。

三、公安机关社会治理路径探究

（一）转变理念，积极构建党政主导、公安参与的社会治理格局

服务型社会治理强调治理主体多元化、治理手段复合化，从而达到治理目的的价值化，即政府、社会组织、公民个人共同参与社会治理、共同协作、协商互助、共享社会治理成果。作为政府重要组成部分的公安机关，也必须树立服务的理念，加强公安队伍的正规化建设，有效回应社会公众需求，加强回应性制度建设，提升人民群众的安全感和满意度。公安机关应当明晰自身的职责定位，以政府、社会组织、公民个人为管理主体，有效整合社会各项资源，发挥管理主体的积极作用，不断推动建立由党委主导、政府领导和负责，社会组织为中介、基层组织为基础、公民个人广泛参与的社会治理新格局。

（二）逐步强化多元社会、专业公安的管理职能

随着我国社会经济快速发展，政府独立承担社会治理任务的难度越来越大。在社会治理过程中，政府更多扮演的是“守夜人”角色，因此，需要积极推动社会管理主体向多元化转变。公安机关的基本任务是预防和打击违法犯罪，维持治安秩序。一方面，为快速响应和满足社会公众的警务需求，将被动警务工作转变为主动警务工作，公安机关应当充分利用社会资源管理各项社会公共事务，依靠社区社会化力量的参与进行警务工作。比如，北京市形成以“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”“丰台劝导队”等为代表的多元化社会治理主力，加强公众参与，推进警民共治，加强群防群治，有效缓解公安机关的社会治安压力。这样能够使警力下沉，大大缓解警力不足，实现警力无增长改善。另一方面，基层公安机关承担了较多非警务类警情，科学合理进行警情分流，由专业人做专业事，实现公安主体从非警务活动中的合理退出，集中精力专注于公安队伍职能的实现，从而形成专业化公安格局。

（三）以社会治安防控为核心，加强重点路径建设

建设服务型政府和现代警务制度变革的过程中，社会治理创新已经成为公安机关提高社会治安防控能力的重要推动因素。公安机关社会治理的核心内容和目标应是有效维护社会治安秩序，保障人民群众的生命财产安全，加强社会治安的综合防控。

第一，建立现代化立体社会治安防控体系。根据社会控制理论和系统工程方法，公安机关应当以大数据为信息和研判基础，建立全领域、全时空巡逻防控的日常勤务方式，以刑侦防控为核心，形成统一指挥、快速反应、建立防范、打击、管理、控制、服务等于一体的多功能综合警务网络体系[4]。同时，以公安机关为主，结合政府、组织和公民个人不同层次的力量，以群防群治为基础，建立“人防+物防+技防+自防”四者相结合的警民联防现代化立体治安防控网络。

第二，加强社会面的控制和治理。建立健全社会治安综合防控体系，构建辐射全社会的信息化防控布局，还需要在社会治安管理层面做好以下几方面工作：一是创新公安机关警务机制，提高管理和服务效能。二是做好外来流动人口的精细化管理和服务，对重点人员、高危人群排查、研判机制等的建立。三是对特殊人群，做好帮教管理与管控服务工作。四是做好突出社会治安问题的解决治理工作，开展专项整治活动，对严重影响人民群众安全感和满意度的刑事案件要予以严厉打击，对新型犯罪手段要积极应对，坚决遏制恶性刑事案件的发生。

第三，建立健全警务管理信息化机制。信息革命影响着政府变革，而警务变革也是因信息革命使公安机关作出的必然选择。互联网、大数据不断推动着警务模式的变革，使数字化精细管理成为现实。警务管理信息化建设是公安机关科技强警的重要方面，可从以下几方面着手：一是运用多种信息化手段，建立服务与管理相结合的信息化综合治理模式。二是规范网络信息化管理，打造掌控社情舆论的信息化网监格局。三是创新信息化情报工作，提升情报信息的动态掌控水平。公安机关应当开发建设贴近实际的警务信息化系统，积极服务于实战需求。

第四，提高应急管理快速反应能力。进入21世纪后，各种危机事件的频发，意味着人类社会进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代。而既有的治理模式在社会治理方面存在着治理能力不足的问题，因此，许多问题往往以危机事件的形式表现出来。公共管理的出现[1]，是为了解决现有社会治理体系的治理能力不足问题。而应急管理快速反应能力，是对公安机关应急管理能力的高要求。它包括各类突发事件的监测监控，是一项关键的动态系统工程。公安机关除了需要配合各级地方政府做好应急管理处置工作外，还应该在应急预案、快速反应、善后处置等方面积极发挥作用，提高应急管理工作能力和水平。特别是在治安灾害事故、群体性事件、大型活动安全管理方面，一旦出现突发问题，需要快速启动应急管理快速反应机制，级别不同，响应机制也有所不同。

（四）多种媒体渠道塑造公安机关良好形象

新闻媒体与警务活动有密切关联。公安机关的新闻往往是新闻媒体和网络媒体关注的焦点。同时，新闻媒体又是公安机关与社会公众之间沟通的重要桥梁和纽带，是公安机关传递信息和发布声音最重要的平台[4]。随着微博和微信的广泛普及，微视频的“普众化”，“三微一端”成为当下政务发布和服务的新渠道或重心，因此，公安机关要善于利用新技术、新媒介搭建警民联系新平台。在新媒体时代，公安机关要充分利用新兴媒体发挥在社会舆论宣传引导、社会监督和辅助社会管控等方面的重要作用，通过“三微一端”（微博、微信、微视频+客户端）进行宣传引导，特别是在涉警舆情方面，要凸显公安机关在社会治安综合管理、突发事件处置等方面的正面形象和力量，通过新闻媒体和社会公众达成良性互动，提升政府部门的公信力。

（五）微警务下的公众参与社会治理的模式创新

微警务是公安机关职能在网络空间上的延伸和拓展，是指公安机关或民警通过微博、微信、微视频等信息化交流和载体工具，在网络上开展的微管理、微执法、微管控、微服务等一系列警务活动。微警务需要具备三个基本要素：以公安机关或警察个人为主体;以公共安全领域管理为主要内容;以网络信息化交流为手段开展警务活动为主要方式。微警务是公安机关职能有效延伸，也是公众参与社会治安治理、警民共治的重要载体。

微警务模式的理论基础是美国政治学家谢里·安斯坦（Sherry Arnstein）提出来的公众参与阶梯理论。他认为公民参与社会治理由低到高可划分为三个阶段：第一阶段是基于政府主导型的参与;第二阶段为公民象征性的参与;第三阶段为公民完全性的参与。结合我国国情，我国公众参与，多数时间只停留在第一阶段和第二阶段，还没有达到真正意义上的公众参与。从部分地区微警务开通和运行来看，大大提升了公众参与社会治理的热情和主動性，给公安机关带来显著的社会治理效果。因此，要进一步完善和创新微警务机制和体制，将虚拟社会治理和实体社会治理两者有效结合起来，从而拓宽公安机关互联网社会治理的途径和渠道。

四、结语

一方面，公安机关社会治理更注重公安工作的服务质量和服务效率，通过立体化、专业化、智能化、信息化、精准化等社会治理手段更好地树立良好组织形象，积极参与共建共享共治的社会治理新格局。另一方面，公共管理视域更强调多元化主体的共同参与，公安机关应当进一步加强和创新群防群治的社会治理能力、联动协作的应急处置能力，提高社会公众的治安积极性。比如浙江诸暨枫桥经验式派出所就是以民意为主导的具有代表性和典型性的社会治安治理模式。公安机关要综合运用经济、法律、科技、行政、思想教育等多种手段引导民众参与社会治理，才能形成良性互动的警民关系，提高人民群众的安全感、幸福感和满意度，提升政府部门的公信力，实现公安机关社会治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]张康之，李传军.公共管理是一种新型的社会治理模式[J].行政论坛，2010（3）：7-13.

[2]吴剑.公共服务视野下公安执法全面质量管理的构建[J].公安研究，2011（11）：56-61.

[3]许晓.国外治理型警务的经验与启示[J].上海公安高等专科学校学报，2017（3）：36-45.

[4]张学岚.公安机关社会管理创新的理念与路径[J].铁道警官高等专科学校学报，2013（3）：95-98.

（责任编辑：董维）