打好基础设施建设“下半场”

刘立峰 邹晓梅

2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议提出：基础设施是经济社会发展的重要支撑，要以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。这一思路也写入了国家“十四五”规划纲要，这一次，又在中央财经委员会第十一次会议中强调提出。

构建现代化基础设施体系具有重大意义

现代化基础设施体系就是适应全面建设社会主义现代化国家和新发展阶段、新发展理念、新发展格局要求的基础设施网络化、融合化、智能化、绿色化、品质化发展，是基础设施布局、结构、功能和模式的系统升级、整体优化和协同发展过程。现代化基础设施体系是社会主义现代化国家建设的前提条件与可靠支撑，是“十九大”报告确立的现代化经济体系的重要组成部分。现代化基础设施体系构建不可能一蹴而就，而是一个长期的过程。当前，百年变局叠加世纪疫情，构建现代化基础设施体系具有十分重要的意义。

有利于保障国家安全稳定。构建现代化基础设施体系有利于抵御地缘政治冲突、极端气候变化、自然灾害破坏带来的用能、用水、用气安全问题，保障国民经济稳定安全运行。促进形成新的发展格局，实现东西南北中同步开发、沿海内陆共同发展，推动制造业有序转移承接，提升产业链供应链韧性，维护我国产业体系完整性。加强国际和地区层面的互联互通，实现资源、生产、服务、消费的高效连接，拉紧国际产业链与我国的紧密合作关系。

有利于落实重大发展战略。基础设施建设具有显著的空间和技术溢出效应。构建现代化基础设施体系可以加速推动以城市群、都市圈为主要资源要素承载地和增长极的空间形态形成，促进城乡要素双向流动，实现新型城镇化和乡村振兴战略协调互动发展。现代化基础设施建设是新技术革命和创新发展的关键领域，信息化和数字化技术在基础设施的应用，有利于抢占全球技术高地，促进创新要素集聚，同时，带动新型材料、现代制造协同创新发展。

有利于满足人民美好生活新追求。布局均衡、共建共享的基础设施具有区域公共产品属性，有利于缩小城乡之间、不同层级城市之间和地区之间的发展差距，促进区域协调发展和实现共同富裕。着力提升信息基础设施水平，有利于数字化、网络化平台的发展以及多样化消费场景的涌现，满足新需求，促进新消费;城市基础设施完善则有利于促进人口等要素的集聚，推动产城融合发展，建设高品质宜居地。

有利于坚定实施扩大内需战略。加快基础设施投资和建设是扩大有效投资和实现消费升级的重要手段，是促进经济增长、熨平周期波动的重要政策工具。我国基础设施的大规模投资建设在应对亚洲金融危机和国际金融危机中发挥了重要作用。构建现代化基础设施体系是反周期宏观调控政策的内容，同时，也有利于促进商品和要素顺畅流动，加快培育完整的内需体系，释放内需潜力，激发市场活力，增强经济内生增长动力。

我国基础设施体系仍然存在问题和短板

经过改革开放几十年的发展，我国基础设施整体水平实现了跨越式提升，支撑保障作用明显增强，有些设施实现弯道超车，处于世界领先水平。但是，同国家发展和安全保障需要相比还不适应，与社会主义现代化要求还有差距。

联通度和协同性水平不高。区域间发展不平衡，中西部地区、农村地区和边远地区基础设施的可获得性和公平性有待加强。城市群、都市圈互联互通和共建共享水平不高。各类设施网络融合不够，缺乏联合调度和智能化响应。

设施水平和功能有待提升。城市地铁、轻轨等大容量轨道交通发展滞后，供水、排水、热力管网等地下设施的功能不完善。基础设施全生命周期协同发展水平不高，精细化、系统性管理能力有待提升。

信息化数字化水平尚需提高。传统领域数字化升级和新型基础设施建设与经济发展要求还有较大差距。新型基础设施融合场景应用深度不够，人工智能（AI）、区块链等应用范围仍然较小。

低碳绿色发展方式还未形成。基础设施绿色化、生态化水平仍需进一步提高，一些大型基础设施建设对生态空间的占用问题比较突出，能源结构和交通运输结构有待进一步优化，基础设施节能降耗空间仍然很大。

国家安全保障能力依然不足。面对自然灾害、公共卫生、重大事故等突发事件应急能力较弱，新型电力系统运行安全风险增加，关键信息基础设施安全问题突出，安全运营服务与保障能力之间不平衡不匹配的矛盾显现。

优化现代化基础设施體系的方向选择

第一，立足长远、着眼当前。根据城镇化、工业化、区域一体化、国际化等阶段性、趋势性变化特征，根据当前大国冲突加剧和地缘政治格局剧烈变动趋势，根据经济发达国家基础设施领域的趋势特征，布局有利于引领经济社会发展和维护国家安全的基础设施。

第二，整体优化、协同发展。符合国家“十四五”规划中的重大战略部署，遵循国家专项规划、城市群和经济带规划、区域规划要求，统筹各类基础设施布局、结构，强调基础设施的网络化、融合化、协同化发展，推动互联互通、共建共享、协调联动。

第三，功能完善、品质提升。坚持基础设施体系建设为人民，不断提高基础设施的功能和服务水平，提升居民的幸福感、获得感、安全感。把科技自立自强作为基础设施建设的战略支撑，建设具有全球竞争力的基础设施体系。把生命安全放在突出的地位，增强抵御自然与疫情灾害、处置突发事件的能力。

第四，适度超前、重点突破。认真考虑财政和债务的承受能力，科学评估新技术应用和产业化的高风险性，把握好超前投资和建设的度。抓住主要矛盾、矛盾的主要方面，满足公共需求的紧迫性和优先顺序的要求，进行基础设施关键需求及其地区偏好的定性和定量分析，确定投资的优先顺序。D75A5F2A-68C5-46E4-9A46-B8D17F020BDE

按照中央财经委的部署，在未来一段时期，构建现代化基础设施体系就是要把握好适度超前的度，精准有效扩大投资，围绕重大国家战略做出前瞻性安排，围绕短板薄弱环节做出针对性安排，围绕人民美好生活新需要做出适应性安排，围绕国家安全挑战做出应急性安排。重点加强网络型基础设施建设、产业升级基础设施建设、城市基础设施建设、农业农村基础设施建设、国家安全基础设施建设、基础设施全生命周期管理。

创新现代化基础设施发展模式和政策

现代化基础设施体系建设是我国基础设施建设的下半场，发展环境与上半场不同，发展模式和政策选择也不相同。要处理好新与旧、“破与立”的关系，既要体现出发展的连续性，又要体现出创新的突破性。新的模式要有助于利用好现有制度优势和公共资源，同时，有利于规范主体行为、防范潜在风险。

首先，创新发展模式。

进一步完善正规债务融资机制。根据宏观调控需要，适时适度提高新增地方专项债限额。扩大专项债的发行范围，凡符合政府投资方向的项目，均可列入专项债发行范围。适当增加一般债发行规模，满足公益性项目的紧迫需要。充分发挥政策性金融的作用，向基础设施项目发放长期低息贷款，重启专项建设基金投放。保障融资平台合理融资需求，扩大城投债市场发行规模。探索建立符合条件的市、县政府自主举债融资制度，由省、市、县级政府发行地方债，城市政府独立发行市政债。

提高社会资本参与PPP的积极性。由于项目进入运营期后政府付费困难，以及多轮审计整改的影响，地方政府和民间资本对PPP的积极性下降。要加强项目投融资管理，从投融资、建设、运营、管理的全过程，分析和评价风险和收益、激励和约束等多种因素。根据政府财政可承受能力、项目成本、政府和社会支出责任，算清合作各方的损益细账，为长期合作创造好的环境。建立长期稳定与合理的回报机制，完善社会资本的运营权和收益权。建立多元化的PPP项目社会资本退出路径。

实施基础设施项目一体化开发。拓展城市综合开发运营商模式，围绕城市发展目标和规划，结合城市未来发展趋势和需求，发挥企业在投资融资、开发建设、综合运营、资源组织、产业驱动等方面的综合优势，通过市场化方式参与基础设施建设，为城市开发和区域发展提供综合解决方案。开展资源补偿项目（RCP）融资，授权项目公司特许经营权进行基础设施的投融资和运营，政府对项目公司提供一定的资源补偿。探索TOD、EOD等以基础设施为导向的城市开发模式，对城市基础设施和土地进行一体化开发利用。

发挥好融资平台的主体作用。基础设施的公益性、准公益性的项目更适合政府背景的融资平台来承接，对公共设施的维护和运营也是平台的优势领域。要利用融资平台独特的体制优势和融资优势，在基础性、战略性项目投资建设领域发挥引导、孵化和组织作用。整合具有盈利潜力的优质公共资产，持续注入平台公司，增强平台的造血机能。积极引入优质信用主体，通过设立基金、成立合资公司、组成联合体等形式进行合作，提升平台整体信用等级。不断提升融资平台的资本运营和债务偿还能力，实现融资的可持续性。

其次，完善保障措施。

明确政府间投资责任。清楚划分基础设施的投资责任，不仅涉及中央政府和地方政府，还有省内各级政府的投资责任划分。要明确地方政府的资源配置主体职能，同时，中央和省级政府也应积极解决横向财力严重不平衡、不均等问题，使欠发达地区有足够的能力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的基础设施服务。

发挥中央投资的引导作用。加大对社会公众和资本市场的宣传力度，增加中央基础设施投资方向的透明度，引领社会资金紧跟国家战略要求，实现布局、结构的优化;明确基础设施配套资金到位的奖惩制度，确保地方各级政府配套资金及时足额到位;提高中央对中西部及东北地区的投资补助标准。对中央安排的公益性基础设施建设项目，取消市县以下配套资金。

建立地方政府的稳定财源。财产税是各国城镇政府的主要税种。我国开征的财产课税税种中，只有房产税、契税、车船使用税和土地增值税。长期以来不征收地价税、不动产税、遗产税和赠与税，使财产税的收入作用受到很大的限制。未来要逐步列入征收范围，同时还要对某些特殊消费行为、超标房产、地方名产征收奢侈税，进一步充实地方政府财力，提高基础设施融资能力。

完善基础设施价格形成机制。建立健全以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的网络型基础设施定价制度。扩大市場形成发电、售电价格的范围，健全煤电价格联动机制。进一步完善成品油价格形成机制，深化非居民用天然气价格市场化改革，适时放开气源价格和销售价格，完善居民用气价格机制。形成市政投资政府、消费者和生产者合理分担机制，吸引社会资本进入。

创新适应建设需要的用地政策。加快“三区三线”划定和国土空间规划编制，保障基础设施项目依法依规落地。统筹安排年度新增建设用地计划指标，保障基础设施重大项目用地需求。持续加大批而未供和闲置土地处置力度，着力化解一批存量闲置土地。完善土地出让、租赁、租让结合、作价出资入股等多元化土地利用和供应模式，创新“只征不转”“不征不转”“只转不征”等用地制度。

健全投融资的风险约束机制。根据项目预算管理等要求，将基础设施全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。健全土地出让金等政府性基金预算管理。建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，保障专项债券到期本息偿付。加强政府平台公司全口径债务管理和动态监控，合理处置和化解存量债务，防范化解隐性债务风险。健全政府信用评级机制，完善地方政府性债务风险评估和预警机制。D75A5F2A-68C5-46E4-9A46-B8D17F020BDE