人群活动导向的老城区公服设施供给模式研究*

邓雨晴，郭文兵 ，龚亚男，蔡志磊 ，邓明亮

引言

随着我国城镇化进入“下半场”阶段，城市发展由侧重经济增长和规模扩张转向注重内涵的提升，优质城市生活和公共服务成为提升城镇化质量的核心动力[1]。然而在长期以来的城市建设实践中，各市纷纷聚焦人居环境品质提升，对公共服务关注不足造成目前多数城市公服设施种类不全、分布不匀、使用不便等问题渐显[2]，尤其在老城区等典型存量地区，公服设施需求与供给的矛盾尤为突出[3]。

公服设施一般是指由政府部门直接或间接提供给全体国民享用的服务或设施[4]。相关研究认为我国18年前沿用的以千人指标和服务半径为依据的单一供给标准未考虑不同地区（如老城区）的人群差异需求[5]，而现行以居民可达为依据的公服设施供给体系[6]，虽然在一定程度结合考虑了不同人群的需求，但仅从“生活圈”出发供给设施只能满足居民基本生活需求，并未从根本解决不同人群属性与设施不匹配的问题[7]，也缺乏对公服设施的使用效果的关注[8]。目前不同国家、地区在公服设施供给模式上已有一定探索，如新加坡打造一站式的综合式邻里中心[9]，雄安新区构建街坊、邻里、社区三层公服设施体系[10]，上海基于不同人口结构和需求特征打造15min社区生活圈设施[11]等。一方面，已有研究对于老城区公服设施供给模式的讨论较为有限；另一方面，已有先进地区的经验大多适用于新区规划，对于用地紧张的老城区却难以借鉴落实。

综上，已有针对公服设施供给的研究大多集中在城市宏观层面，相关创新实践也聚焦在新区的规划应用，虽对不同人群属性需求的研究已有一定基础，但较少基于老城区的特征出发探究其公服设施供给模式。老城区是人口规模、公服需求最集中的地区，其公服设施供给面临用地资源短缺的极大挑战，应有别于新区的“蓝图式”供给。因此，本文以广州越秀老城区为例，从公服设施的现状特征出发探析老城区公服设施存在的问题，同时结合对越秀区不同人群活动轨迹的识别与活动特征的梳理，提出有别于新区的老城公服设施优化策略，为老城区的公服设施规划提供参考。

1 理论基础与研究思路

通过梳理居民日常活动及公共服务设施布局理论要点，总结目前理论及实证研究设施布局与不同人群活动的关系，借鉴基于人群活动轨迹优化设施布局的方法思路，作为本次研究的理论基础。接着通过技术路线制定、大数据技术及实地调研辅助，找出老城区公共服务设施布局存在的根本问题，指引后续老城区公共服务设施优化策略的提出。

1.1 居民日常活动的规律性

居民日常活动呈现出一定的规律性，柴彦威认为居民日常生活由上班、家务、购物、娱乐等活动构成，具有一定的指向性与空间行为规律[12]。国外学者卡伦指出居民日常活动是高度规律化、频繁化的，呈现出以家为中心，具有规律性、周期性、长期稳定的个体日常活动空间系统[13]。另一方面，居民活动也普遍呈现出行频率与出发点之间的距离骤减规律，居民参与最频繁的活动往往位于家的附近，参加其他活动的频率也与家周边机会的分布空间相关[14]。

1.2 设施布局对居民日常出行的影响

公服设施供给与居民的日常息息相关，国内外相关研究往往通过定性分析研究公服设施与居民日常出行的影响关系，一方面，居民社会特征及日常出行偏好等需求成为公共服务设施的规划布局的重要考虑要素；另一方面，居民日常出行以不同的公服设施为目的地，设施的可达性、服务水平及布局形态是影响居民日常出行的主要因素。

1.3 基于居民活动需求的公服设施布局研究

日本作为生活圈概念的起源国家，其公服设施布局导向切实与人口变化趋势和不同人群需求相匹配，重点解决少子化、老龄化趋势带来的问题，结合中青年通勤路径，沿着轨道站点、公交站场布局儿童保育设施，解决兼顾送儿童上学的通勤问题；基于老年人适宜步行尺度，从集中型福利设施向社区养老转移，社区就近布局养老设施[15]。2016年，国内首个城市——上海发布生活圈规划导则，提出以家为核心将设施按照5min、10min、15min进行圈层布局，针对不同人群需求配置基础保障类及品质提升类公共服务设施，并相继在国内北京、广州、长沙、杭州等其他城市进行实践推广（图1～3）。

图1 基于通勤路径布局儿童设施示意图

1.4 研究思路

借鉴国内外公共服务设施供给的研究基础和相关经验，结合调研数据和开源数据对老城区公共服务设施情况进行综合评定，并叠合人群活动轨迹，分析人群活动轨迹与设施分布的匹配程度；其次，通过问卷总结不同人群活动特征、意愿出行距离及设施偏好；而后，针对儿童（0～18岁）、中青年（18～60岁）、老年（60岁以上）三个年龄层次，分别构建不同群体的公服设施供给模式，最后叠合形成一套老城区公服设施组合模式图，并总结形成公服设施基础保障类与提升个性化类的配置表（图4）。

图4 研究思路框架

1.5 研究范围

本文选取广州市越秀老城区作为研究对象，研究范围总面积33.8km2，涵盖18个街道，共涉及常住人口1038643人[16]。同时越秀区是广州人口最密集、城市化水平最高的地区，也是广州市政府、广东省政府的所在地，拥有悠久的历史文化底蕴；但由于人群的年龄结构、教育水平、收入水平差异，对设施的品质特征需求不同，易造成公共服务设施服务供需错位，而老城区相对成熟的建成环境难以实现设施灵活增补；基于老城区公服设施供给面临诸多困境，选择越秀区的一个街道为对象展开深入研究分析。

1.6 数据来源与研究方法

本文数据来源主要分为三个部分：一是越秀区公服设施POI数据，在利用公益性地理数据平台OSM（OpenStreetMap）获取越秀区的路网和建筑楼宇面矢量数据的基础上，通过百度API平台爬取广州老城研究范围内公服设施POI数据，并对数据进行筛选和清洗，将其按使用需求分为商业服务、教育服务、养老服务、文化娱乐、康体休闲、政务服务、医疗服务等7类；二是越秀区人行轨迹数据，通过爬取“两步路户外助手”APP记录的用户数据，剔除误差并整理生成步行轨迹线性数据；第三是问卷调研与访谈数据，本文论文调研时间为2021年5～6月，当时广州正处于疫情期，给问卷调研与访谈带来较大的困难，另外本文通过抽样调查的方式，抽样人群按照儿童∶老年∶青年=3∶3∶4的比例进行调研，并充分考虑调研人群收入、教育水平等因素对结果的影响，重点调研和访谈对象所在社区及周边设施需求情况、满意程度、设施需要新增的类型、日常活动的轨迹、社区改造情况以及后续管养等内容。调研选取对梅花村街道作为调研对象，选取86位居民的卷调研与半结构式访谈，获取居民对现状设施的满意度以及对不同设施的需求程度。

借鉴顾江[17]等人的研究，叠合越秀区公服设施POI数据以及人行轨迹数据建立基于Arc GIS的越秀老城区公共服务设施分析数据库，分析公共服务设施分布特征及与不同人群轨迹的匹配关系，再结合问卷访谈数据与相关规范与标准，综合运用比较分析，从公共服务设施使用者的需求角度分析设施布局的合理性及优化策略。

图2 结合老龄人需求布局养老设施示意图

2人群活动与公服设施布局匹配分析

2.1 越秀老城区公共服务设施情况

2.1.1 越秀老城区公共服务设施现状特点

对越秀区公服设施分布进行核密度分析结果显示，基本公共服务设施布局以东山街道西部、大东街道西部、北京街道和光塔街道一带为核心呈现向交通设施完善的区域靠拢的特征；设施布局高密度区较多出现在对居民日常生活具有较大影响力的区域。而以流花街道、白云街道、黄花岗街道和洪桥街道等街道为代表的越秀老城区外围区域的公服设施数量较少且集聚情况不凸显，设施供给较为匮乏。

2.1.2 越秀老城区公共服务设施问题分析

从城市层面上看，越秀区是广州最古老的中心城区，其公共服务设施配套相对较为完善。但通过分析，各类公服设施覆盖率均不到60%，与国土空间规划目标[18]存在较大的差距。从空间分布来看，商业服务和政务服务设施呈现均等化的分布态势；而医疗设施在梅花村街道、黄花岗街道和白云街道等老城区边缘地带较为缺乏；康体休闲类设施和文化设施分布呈现点式集中，主要集中于北京街道周边；文化设施在北京街道、大塘街道和农林街道等分布较多，其他街道较少。以老人和儿童为主要面向的服务设施中，教育服务设施的配置相对优于养老服务设施，幼儿园空间布局均等，而养老设施相对不足，尤其是白云街道、华乐街道和流花街道（图5）。

图5 越秀区区位及行政区划图图5 越秀区各类公共服务设施核密度

2.1.3 越秀老城区公共服务设施的使用评价

选择人口分布密集且设施短板突出的梅花村街道作为深入调研访谈对象，得出居民对公服设施配置水平的综合评价较低，认为设施配置水平存在较大提升空间。根据公服设施细分类调查综合评级结果，超市、幼儿园、老年设施、文化设施、公园绿化等与居民日常生活密切相关的生活性设施满意度较低（图6）。

图6 公共服务设施配置水平居民评价图

2.2 越秀老城区居民活动特征

通过对不同年龄人群的问卷调查及访谈，得出其活动特征及空间偏好，并模拟从家至必要性设施路线建立不同人群的OD路径，结合“两步路户外助手”APP的轨迹数据进行修正，得到不同年龄人群的日常活动路径。

2.2.1 儿童活动轨迹特征：就近活动，路径单一

儿童按照年龄可以分为学龄前儿童（0～7周岁）和学龄儿童（7～18周岁）[19]。通过调研数据分析，从活动时间来看，老城区学龄前儿童的日常活动时间主要集聚在8～16点，活动时段分布较均匀；学龄儿童的日常活动时间主要集聚在6～8时、12～14时以及16～20时等非上课时间（图7）。从活动距离来看，在调研样本中有92%的儿童选择在10min步行距离、离家300～500m范围内进行日常休闲活动（图8），其活动空间分布主要集中在社区广场、小区游园、文化设施等场所，日常活动路径主要集中于家和教育设施之间。

图8 活动时间特征（左）和活动距离特征（右）

2.2.2 老年活动轨迹特征：养老社交，空间固定

由于老年人的身体状况及行动能力的特殊性，其对活动场所要求较高，尤其是对于各类设施、场地的人性化与无障碍设计。通过调研数据分析，从活动时间来看，老年人的日常活动时间主要集中在白天8～16h，早晚时段活动人群较少。从活动距离来看，主要以20min以内步行范围为主，出行距离为500～800m，集中在居住地段内部完成（图7）。通过问卷及大数据分析，发现老年人主要活动轨迹和儿童路径部分重叠，由于“祖辈照料孙辈”的现象在老城区普遍存在，将儿童教育设施纳入老年人日常必要性设施。总体来看，老年人的活动轨迹主要趋向于社区外的学校、养老服务、肉菜市场等设施点及小区内部的小型游园、活动中心等设施。

图7 公共服务细分类配置水平评价图

2.2.3 中青年活动轨迹：通勤社交，路径发散

通过调研数据分析，从活动时间来看，中青年人的日常活动时间主要集中在晚上18～22时，由于日常工作原因，中青年群体的活动主要在下班后进行，白天时段活动人群较少（图7）。从活动距离来看，中青年日常通勤以街道内的公交车、地铁站点为终点，通勤时间以外，62%的中青年选择20min以内的步行距离进行日常活动，街道内的出行距离为1000～1500m，出行距离相对较远，活动空间分布主要集中在社区健身场所、社区公园、商业购物、娱乐设施等场地。

2.3 越秀老城区居民活动与设施布局叠加分析

2.3.1 活动轨迹与设施布局叠加

通过对儿童、中青年、老年人三个不同年龄人群活动轨迹对应公服设施需求分析，可以作出如下划分：在老城区，儿童对教育设施、小区游园、文化设施、社区公园、运动场地等设施使用频率较高，中青年使用频次较高的的设施有地铁站、购物中心、超市、餐饮、小学、幼儿园、政务中心、小区游园、社区公园、运动场地等老年人对超市、肉菜市场、药房、小学、幼儿园、老年活动中心、老年之家、医院、养老机构、社区卫生服务站、诊所、小区游园等设施使用频率较高。

将三类人群对应的设施点进行核密度计算，与路径进行统计学比较分析，再通过ArcGIS在研究范围内建立渔网点并赋值，以点为个案在SPSS上进行非参数相关性分析（Spearsman）[20]，通过显著性检验，儿童、中青年、老人活动路径与设施分布相关性分别为0.32，0.52，0.55，相关性均属较低，得出越秀老城区现状公共服务配置对不同年龄层的需求匹配度存在差距。

2.3.2 存在问题

（1）公共服务设施服务能效不足

目前越秀老城区整体公服设施覆盖率仅为57%，与《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）草案》（送审稿）提出步行可达覆盖率达90%的目标相比，仍存在较大的差距。其中，养老服务、公园绿地设施覆盖率低于45%，文体、社区服务、便民商业设施覆盖率亦不足60%。现状公共服务设施配置存在较大问题，部分类型设施供需结构严重失衡、配置效率低。

（2）设施供给与人口规模不匹配

根据《越秀区第七次全国人口普查公报》[16]（以下统称越秀七普），越秀区常住人口达88958人；然而，公共服务配套水平与人口规模并不匹配。公服设施核密度显示，人口分布最为密集的矿泉、登封、黄花岗、梅花村、六榕等五个街道公共服务设施供给明显不足（图9、10）。

图9 公共服务配套设施核密度分析图

（3）设施配置与人群结构不适应

根据越秀七普数据，老城区0～14岁儿童与59岁以上老人数量占比较高，通过公共服务设施空间密度与各街道人口规模情况对比分析发现，以养老机构及老年活动中心为主的老年服务设施、文化设施、儿童活动设施、购物中心设施等设施配置不足，亟待优化解决。

（4）设施布局与人群需求关联低

对活动路径与设施分布相关性分析显示，公共服务设施布局对不同年龄段人群活动轨迹相关性不同，且普遍较低，体现出设施布局与人群需求的错位。例如老年人通常活动范围有限，面向老年人的服务设施布局均等化易导致距离社区较远的设施闲置浪费等问题，远离儿童通学路径的活动型设施同样使用率较低。

图10 人口密度分布图

3越秀老城区公共服务设施供给模式设计

通过上文分析得出越秀老城区梅花村街道现状公服设施布点存在与人群活动轨迹特征相关性不高，设施服务能效不足等问题。存量规划的突破点在于完善城市公共服务配套设施[21]，多处受限的老城区品质提升是实现城市高质量发展的重要抓手[22]，在此背景下，针对老城区儿童与老人人口数量占比较高的特征，结合不同年龄群体日常活动的时空规律和空间需求，提出构建“儿童友好”、“老人关怀”和“中青年乐活”的公服设施供给模式；同时针对老城区供地不足的问题，结合人群出行路径，以点状插缝、线性串联的模式完善公服设施布局，提高老城区公服设施有效供给。

3.1 儿童友好设施供给模式设计

老城区儿童相关设施缺乏严重，儿童友好设施供给模式重点关注儿童意愿出行距离、偏好设施类型及相关设施使用频率，充分满足儿童出行安全、爱好游乐以及文化学习的需求，秉持儿童优先原则，首先以居住区为路径起点，儿童意愿出行距离500m为距离，完善布局幼儿园、托儿所、社区公园及运动场地等儿童高频率使用设施，营造涵盖不同年龄段儿童的安全、趣味、活力公共空间和游戏设施，保障儿童健康发展空间的基本需求；同时，以学校为路径终点，周边布局文化设施、商业设施等儿童低频使用设施，满足儿童上学日文化交流、课外培训等知识需求；最后按照儿童对于设施使用频率情况进行距离差异化布局，以日常路径串联多种儿童偏好设施，形成儿童友好设施供给模式，保障儿童的日常出行安全，帮助儿童发展自我创造力，实现健康快乐的个性化成长（图11）。

图11 儿童偏好设施及儿童友好设施供给模式图

3.2 老人关怀设施供给模式设计

老城区老龄化问题尤为迫切，通过对梅花村街道老人的问卷调查，以调研居家老人日常活动内容、时间、空间、路径为基础，分析总结老人日常偏好设施及各项设施使用频率。充分满足老人社区颐养、休闲社交的需求，根据大多数居家老人的出行路径设定家为起点，以800m为距离沿路径布局高频使用设施小区游园、肉菜市场、老年活动中心等；接送小孩去学校为日常活动终点，布局医院、药房等低频使用设施；中途布局业设施网点、社区卫生中心、老年之家等中频使用设施，整体串联形成老人关怀设施供给模式，一定程度上保障居家老人的养老服务、休闲社交等需求（图12）。

图12 老人偏好设施及老人关怀设施供给模式图

3.3 中青年乐活设施供给模式设计

作为老城区占比最高的工薪阶层中青年群体，其工作日的出行路径大多以家为起点，地铁站或公交站为街道范围内的路径终点，日常高频活动多围绕餐饮店、超市、小区游园等设施展开，非工作日或休息时间则更偏好社区公园、运动场地、健身场馆、大型商场等设施。以中青年群体意愿出行距离1000m为距离，考虑公共服务设施相互关联性及交通条件要求，沿家至交通站点依次布局各类设施，充分保障中青年健康锻炼、休闲娱乐、日常社交的生活需求（图13）。

图13 中青年偏好设施及中青年乐活设施供给模式图

3.4 越秀老城区公共服务设施优化策略

3.4.1 结合人群日常设施需求完善现有完整社区公共服务设施配置标准

针对老城区公服设施与人群结构不适应、与人群需求关联低等问题，以提升居民生活便利程度为出发点，通过实际访谈不同年龄段居民的使用需求，完善现有完整社区公共服务设施配置要求，形成一套基础保障类设施配置标准，保障老城区不同人群日常基本需求。结合中青年、老人的日常生活需求，增设便民商业设施，如早餐店、肉菜市场、小饭馆等设施配置标准；满足居民自我提升和社区文化氛围建设需求，增加图书阅览、文化宣传等设施；保障社区基础医疗服务便捷度，配置小型药店、诊所。

3.4.2 针对不同人群偏好设施增设提升型与个性化公共服务设施

为解决老城区设施服务能效不足等问题，结合老城区不同人群特征及设施偏好，增设提升型与个性化设施配置表，提升城市精细化管理及设施服务效能，促进不同人群融合，激发老城区社交活力。从儿童友好角度出发增设婴幼儿托管、儿童教育培训等设施；满足中青年运动健身的需求，增加室内、室外健身中心及篮球、羽毛球等球类场地设施配置要求；充分保障老人社区养老及日常社交需求，增设老年活动中心、日间照料、保健康复、膳食供应等设施。

3.4.3 结合人群意愿距离与活动轨迹优化老城区公共服务设施供给

老城区土地资源及极其受限，除了考虑不同年龄群体日常活动的时空规律和空间需求，还需考虑公服设施在老城区"无地可建"的困境，结合人群意愿距离与活动轨迹，通过闲置低效空间转换，以线性“插缝式”完善老城区公服设施配置。在考虑不同人群意愿距离对设施组织模式的影响时，优先满足老城区儿童和老人的活动特征和设施需求，将不同人群偏好设施的组合模式进行叠合，得到基于不同人群活动特征及轨迹的公共服务设施供给模式，再以设施服务半径为基础，在圈层式社区生活圈的基础上进行拓展，加入不同人群活动特征及轨迹要素，形成“生活径”：即以儿童友好、老人关怀和青年乐活为出发点，以“家—学校”、“家—地铁站”为主要路径，以儿童（500m）、老人（800m）和中青年（1000m）的意愿出行距离范围为依据，参照使用频率依次以步行路径串联不同设施，如在500m步行可达范围内结合路径就近布置与老幼人群需求关联度较高的设施如幼儿园、菜市场，并强化设施间的慢行连接的便捷性和安全性；800～1000m范围内结合路径依次布局商业网点、社区公园、药店等中低频使用的相关设施，方便居民在一日出行中完成多个活动，构建全龄友好、善待老幼的公服设施供给路径，整体形成包括老城区公服设施组合模式图、基础保障设施表以及不同群体个性化设施配置表的“一图两表”的公服设施供给体系，一定程度上对老城区的公共服务设施布局模式提出创新优化思路（图14）。

图14 “一图两表”的公服设施组合体系

结论

通过实地调研和大数据爬取，本文尝试以不同人群需求为出发点，测度越秀老城区梅花街道设施布局与人群活动轨迹特征，在完整社区和社区生活圈的既有体系下构建老城区公共服务设施供给模式。研究表明：（1）现有相关设施配置标准，如完整社区、社区生活圈等标准更多关注“有”和“无”的问题，而忽视实际设施使用效果；（2）老城区设施规划应区别新区集中式设施服务中心，以点状分散、路径串联的模式优化设施布局；（3）以不同人群生活需求及出行特征为出发点，优化现有设施布局组合模式，可以一定程度上改变老城区发展困境。

本文采用空间大数据进行设施布局与路径的量化研究和匹配程度反映了公共服务设施在实际使用过程中对不同年龄使用者的友好性存在差异，根据儿童需求，完善基础教育设施布局与供给，加强社区婴幼儿养育中心及学龄儿童养育托管中心等家庭养育支持体系；针对老年人需求特性，加强社区老年人日间照料中心、托养中心等社区居家养老设施和健康护理设施建设，完善菜市场、活动场地等老年人经常性使用设施布局，为老年人提供多层次的健康生活及交往空间；围绕中青年日常活动需求，完善社区体育活动场地、社区公共空间等设施建设，提供活力的社交空间。不同人群偏好设施组合模式叠加，最终形成“一图两表”，与人群需求相适应、优质均衡、科学高效的公共服务设施体系。

老城区公共服务设施的布局受多因素影响，本文仅从不同人群的需求出发提出理想规划下的优化供给模式，是对老城区设施服务品质提升的有效尝试，为公共服务设施规划提供思考方向。然而鉴于规划落地的复杂性及笔者经验的局限性，期望未来将本文构建的公共服务设施组合模式结合更多实际项目操作，整理主要人行路径沿线存量、低效空间通过城市更新微改造或混合改造，实现老城区公共设施增补配建及优化提升，高效、优质配置公共服务设施，为老城区的出新出彩添砖加瓦。

图片来源

图3：参考文献[11]；其余图片均由作者绘制。

图3 上海生活圈布局示意图[11]