广西耕地撂荒成因与治理对策建议

谭贤杰 覃军福 廖金秀 郭小强 石达金 时成俏

摘要：【目的】保障糧食安全，探讨解决耕地撂荒的对策，为耕地撂荒的治理提供思路和参考。【方法】根据前期广西耕地撂荒现况，分析耕地撂荒原因，提出解决耕地撂荒的对策与建议。【结果】调查发现，当前广西耕地撂荒的主要原因是：耕地生产条件较差;生产成本高，经济效益低;劳动力严重流失;耕地、水利设施破坏;扶贫村整体搬迁;土地流转机制不完善和生产主体经营管理不善等。【建议】通过加强耕地基础设施建设，改善耕作条件，提高种粮经济效益，提高农民种植积极性，提高农业机械化水平，以降低劳动强度，提高生产效率，加强科技应用，完善土地流转机制，推进农业集约化、规模化生产，大力培育新型经营主体，提高经营主体的竞争力，加强农业生产服务体系建设，为农业生产提供支撑，加强农村基础建设，加强基础建设项目监督，建立撂荒惩责机制等措施，对耕地撂荒进行综合治理。

关键词：耕地;撂荒;原因;治理;对策

中图分类号：F323.211 文献标识号：A 文章编号：1003-4374（2022）01-0065-06

Causes and Countermeasures of Abandoned Farmland in Guangxi

Tan Xian-jie 1， Qin Jun-fu 2， Liao Jin-xiu 1， Guo Xiao-qiang 3， Shi Da-jin1， Shi Cheng-qiao1

（1.Institute of Maize， Guangxi Academy of Agricultural Sciences， Nanning， Guangxi 530007， China;

2.Division of Seed Industry Management，Department of Agriculture and Rural Affairs of Guangxi zhuang Autonomous Region， Nanning， Guangxi 530021， China; 3.Guangxi Seed Management Station， Nanning， Guangxi 530022， China）

Abstract： 【Objective】 To ensure food security， explore the countermeasures to solve abandoned farmland， and provide ideas and reference for the management of farmland abandonment. 【Method】 According to the investigation of farmland abandonment in Guangxi， the causes of farmland abandonment were analyzed and the countermeasures were put forward. 【Result】 The main reasons of abandoned farmland in Guangxi are as follows： poor production conditions of farmland; high production cost and low economic benefit; severe loss of labor force; damage of farmland and water conservancy facilities; overall relocation of poverty alleviation villages; imperfect land transfer mechanism and deficient production subject management and so on . 【Suggestion】 The comprehensive management of abandoned farmland can be carried out by strengthening the construction of farmland infrastructure， improviug farming conditions，increasing the economic benefits of gain growing，encouraging farmers planting motivation，improving the level of agricultural mechanization to reduce rabour intensity，euhaning produectiving， increasing the application of science and technology， advancing the mechanism of land transfer， promoting the intensive and large-scale production of agriculture， vigorously cultivating new business entities and improving their competitueness，strengthening the service system and prouiding support for agricultural production，enhancing rurul infrastructure and supervision of infrastructure projects， and establishing the punishment and accountability mechanism of abandoned farmland.

Key words： farmland， abandoned， reason， management， countermeasure

粮食是人类赖以生存的物质基础，耕地是粮食生产的基础。改革开放后，随着我国经济的发展，我国工业化、城镇化快速推进，农民对耕地的依赖程度逐步降低，农村人口不断向城镇转移，各地不同程度地出现了耕地撂荒现象。特别是近年来，随着经济发展与外出务工，农村耕地撂荒面积快速增加，撂荒问题日益严峻。耕地撂荒激化了土地资源稀缺与粮食安全需要之间的矛盾，对粮食安全和社会经济发展等方面造成了巨大影响。

从历史来看，耕地撂荒是经济发展与人口城镇化过程中带来的现象，在发达国家的北美、欧洲、日本等国家地区，甚至在发展中国家的越南、印度和菲律宾等，自20世纪后期，由于经济发展，人口城镇化持续提高，导致了许多土地出现退耕的现象，持续发生至今。[1-3]我国自1978年实行改革开放以来，随着工业化与城镇化发展，越来越多的农村劳动力向城镇地区和非农产业部门转移，此期间出现过 3次农地弃耕现象，且最后一次耕地撂荒的程度最严重，涉及范围也最大。[4]郭保等[5]报道1994年北海市耕地丢荒面积2104.9 hm2，占耕地面积的2.64%，全年因丟荒造成的直接经济损失达4000万元以上，丢荒原因主要有转产、低产、征地不用和修路影响引起。针对撂荒原因，Benayas等[6]

对世界多个国家成因归纳主要有以下几个方面：

①城镇化和城市工业化的不断发展使农村劳动力大量外出导致农村劳动力减少;②土地质量较差，耕地投入过大（化肥、农药、人力等），而农作物价格较低，耕地基本没有经济效益;③农业相关政策的调整;④土地制度的改革;⑤农业技术的不断提高。

广西是一个有5000多万人口的大省（区），人口多、资源匮乏，粮食安全问题严峻，大量耕地撂荒有悖于国家“十分珍惜，合理利用土地”的原则，也不利于农业经济发展，对耕地撂荒的原因进行调查研究并提出相关的对策建议解决撂荒问题，既有利于保障广西粮食安全，又符合我国可持续发展的国策，对广西农村农业经济发展也有着重要意义。从前期的调查来看，广西撂荒原因与前人结论有重合之处。本文就广西粮食生产和生猪工作专班对广西土地撂荒情况及特点的调查进行归纳，分析土地撂荒原因、探讨解决土地撂荒的对策，为广西解决耕地撂荒提供理论支持和技术参考。

1 广西耕地撂荒现况

据有关统计，2019年广西撂荒地情况调查汇总表见表1，2019年广西全区耕地撂荒面积25480.8 hm2，占耕地总面积的0.61%，撂荒地中，旱地占撂荒地面积的56.75%，水田占撂荒地面积的43.25%。在广西14个地市中，以面积计，南宁市撂荒地面积最大，达5775.0 hm2，其次为百色市，为4966.8 hm2;以比例计，则北海市撂荒地比例最高，撂荒地面积占耕地面积的2.46%，其次为钦州市，为1.33%。

2 耕地撂荒形成的原因

2.1 耕地生产条件较差，易旱易涝，收成不保障

旱地、易涝田和边缘、偏远地块是撂荒耕地主要区域。一是水利设施不完善，无水源的旱地，由于农田水利设施年久失修，漏水渗水，甚至完全失去了灌排功能，农户耕种只能“靠天吃饭”，无法灌溉而撂荒。二是沼泽地和易涝地，沼泽地多位于山冲、谷底、塘边，土地冷凉，作物多生长不良;易涝地多位于河边、溪边，易受内涝和外淹成灾，作物难生长或收成不保，农民不愿种植。三是交通不便的村边、山边、林边和国境边界等偏远耕地，这些土地地势不平，地块零星、分散，机械难进，不但种收不便，而且还易受鼠、鸟、兽害，收成不保障，农民选择了撂荒。由于生产条件差，此类耕地难于流转，往往也是农民首先选择撂荒的地块。据调查显示，此类耕地占撂荒总面积的50%以上。

2.2 生产成本高，经济效益低，机械化水平较低，劳动强度大

农业生产成本主要受农资、劳力和机械化生产水平影响。近年来，农资价格高昂、劳动力价格飙升，使得种植收益低下，甚至出现亏本。据内部调查显示，以水稻种植为例，平均单产450kg/667 m2左右，按每千克2.4元计算，每667 m2产值仅1080元，除去肥料、农药等支出，收入约只有500元。以甘蔗种植为例，按糖价格5000元/吨计，种植甘蔗每667 m2生产成本为2340元，而产值只有2350元，利润极为微薄。机械化水平对农业生产影响主要表现在生产效率与劳动强度上，提高机械化水平可降低生产成本。山区的耕地由于地形复杂、交通不便、地块破碎等原因，适用机械少，农业机械化困难，播种、除草、浇水、施肥、收获全靠人工，劳动强度大，农民宁可打杂工，花钱买粮食，也不愿种粮。此外，由于粮作经济效益低，劳动强度大，农民经济收入增长，环境不断改善，种植粮食够家庭一年吃即可，不愿多种，导致了耕地的季节性撂荒。

2.3 农村大量人口外出务工，青壮劳动力严重流失

随着经济社会不断发展，农村居民工资性收入逐渐取代种植收入成为农村劳动力的收入来源，农业种植规模小，收益低，外出务工的收益远高于农业生产的收益，有知识、有技术、思维活跃、年富力强的青壮年纷纷进入城市就业，“弃耕务工”“弃田经商”成为很多农民的首选，农村人口加速流出，向城镇转移，农村“劳力荒”“空巢老人”“留守妇女”“留守儿童”等成普遍现象。这种青壮年大量外出务工现象以农业生产条件差的县份尤甚，典型如天等县，每年都有13万多人外出务工，占全县人口近三成以上。城市集中了教育、交通、人居环境等优质资源，很多农民为了使子女得到更好的教育和生活条件，举家进城打工，让子女也跟着进城学习、生活，不愿再耕种。调查显示，现区内从事农业生产的劳动力80%以上多为60岁以上老人，基本上不能胜任繁重的农业生产，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏。大量劳力进城后，基本由留守的老人、妇女与儿童耕作，受精力限制择优良地块耕种，稍差劣地块则任由撂荒，经营也逐渐从精细化耕作转变为粗放式管理，水田由双季稻改为单季稻。农村耕地撂荒现象由 2000年左右开始的个别零星现象发展至今已成为普遍现象。

2.4 建设项目延宕和破坏耕地的水利设施导致耕地撂荒

随着经济的快速发展，对土地的需求剧增，城建、公路、铁路和工业园区建设蓬勃开展。调查显示，全区各地建设项目或多或少存在破坏耕地、破坏水利基础设施和圈而未用等造成耕地撂荒現象。一是项目建设延宕，土地征用后项目迟迟不能正常建设，造成耕地撂荒。各地在兴办开发区和城镇建设中，占用耕地出现了多占少用，占而不用，造成土地闲置撂荒。如平果市太平镇县道758沿线有耕地由于项目迟迟未启动而撂荒。二是项目建设中没有处理好毗邻耕地的排灌渠道，形成排灌困难，影响耕作导致撂荒。如宾阳县新桥镇民范村因道路建设阻塞排水，导致道路沿线的耕地无法耕种而撂荒。大新县堪圩乡明仕村五个（村）屯的地块由于县道X532建设损坏水利渠道，造成水源短缺，无法耕种而撂荒。三是由于土地整理项目和耕地占补平衡建设破坏耕地地表土壤、植被造成耕地劣化不能耕种而撂荒。如崇左市部分双高基地项目、“小并大”项目由于资金、群众不配合等种种情况造成拖延，建设扰动、开挖破坏原地貌，使原地表土壤、植被遭到破坏，而不能耕种而导致撂荒。

2.5 扶贫村整体搬迁后耕地丢荒、撂荒

异地搬迁扶贫也是当前农村扶贫工作中非常重要的一项，许多农村深度贫困的地区大多处于深山之中，这些村屯交通不便，土地贫瘠，资源贫乏，严重阻碍贫困农民实现脱贫致富，所以国家针对这部分农村地区开展了异地搬迁扶贫工作。在农村异地扶贫搬迁后，由于人员已经迁出，原村所属耕地随即弃耕撂荒。如龙州县上金乡中山村的陇门屯、陇布屯、企鸟屯三个自然屯，这些屯属于边远山区地带，由于处于深山闭塞区，2017年涉及的三个屯所有农户已搬迁至上金乡古城安置点，其山里土地离安置点较远，土地贫瘠、交通不便，大多农户搬迁后在安置点找到新的工作或全家外出务工，从而导致土地撂荒。

2.6 土地流转机制不完善，未能有效盘活撂荒耕地

一是农村产权交易市场体系尚未完善。由于土地流转是近年来的新生制度，从管理部门到农民认识皆不足，其市场体系尚待完善。土地流转比较自发、无序、随意，流转效率低。二是部分群众对流转政策理解不到位，守地思想仍然存在，对于土地承包经营权的流转存在很大顾虑，担心土地流转后，会破坏原有土地界址、引起权属纠纷，甚至误解会被国家收回承包经营权，即使家庭人员已外出务工、经商或无劳力耕种的情况下也宁愿撂荒也不愿将土地流转出去。三是农村土地流转相关规则还不够健全，未能实施土地流转风险保障金制度。部分土地流转无书面协议，或内容过于简单，或权责不清，或未经管理机构审查、签证或公证机关公证，等等，出现纠纷则难以解决，耕地经营权未能及时厘清而撂荒。四是对土地流转风险防控机制不够完善。地方政府对农村土地流转的监管和介入不到位，部分地方政府则介入过深，职责不清，在流转后发生纠纷、扯皮，形成耕地处于撂荒状态。

2.7 土地流转后生产主体经营管理不善造成撂荒

近年来，随着城镇化和农业现代化深入推进，在国家政策鼓励引导下，新型经营主体不断涌现，土地流转已成为发展适度规模经营趋势。农业专业合作社、农业企业、种地大户、家庭农场等新型经营主体使各地市土地流转面积逐渐增加，由于产品价格、市场定位和管理水平等原因，农业生产面临市场和自然双重风险，特别是在农产品价格低，劳力价格剧升的大形势下，这些生产主体不能正常营利，部分土地流转后不少面临发展乏力甚至亏损局面。

一方面是经营主体由于资源不足、管理不善等原因造成经营性撂荒。另一方面是土地流转后经营主体由于租金高、经营成本高、利润低、市场方向错误等原因亏损而无法再继续经营，部分业主以撂荒作为重新议价手段或一走了之最终导致撂荒。这种情形下，政府往往介入处理无非是寻求新承包经营者或将土地归还回农户，两者由于牵涉多方利益或地界分割不清往往耗时长久，导致土地持续撂荒。

3 耕地撂荒治理的对策与建议

撂荒是经济发展过程发生的现象，其产生是经济、社会多种原因引起的综合反应，特别是城镇化、工业化对农业劳动力转移到非农行业将会是一个长期过程[7]，解决广西耕地撂荒和弃耕现象，仅采用行政手段，是难以取得理想效果的，必须综合施策，采用全领域、多手段的方法因势利导，以提高经济利益为根本，提高农民种粮积极性;充分利用经济、科技与制度等方法，构建撂荒地综合利用、科学利用的长效机制，使稀缺宝贵的耕地资源能够得到充分有效的利用，形成粮食的可续性生产局面，保障广西粮食安全。

3.1 加强耕地基础设施建设，改善耕作条件

一是完善农田水利基础设施建设。要加大提升耕地质量资金投入，增加高标准农田建设项目投资，统筹推进农田基础设施改善，重点对农田灌溉的支渠、毛渠进行维修、维护，以改善农业生产水利条件，解决农田水利“最后一公里”问题，扩大旱涝保收耕地面积。二是着力提升中低产耕地质量，优先安排资金解决成片撂荒土地的提质改造工程，对因土壤贫瘠、土壤肥力过低而弃耕撂荒田和中、低产田，通过组织发展种植绿肥、结合生态养殖等综合措施来改善土壤性状，提高土壤肥力，提升耕地质量。三是实施农业综合开发项目，改善交通和耕作条件。针对撂荒面积较为集中的偏远山区，加大资金投入，改善交通条件和加大土地平整投入，推进小块并大块，加强农机生产水、电、路网建设，以适应当前农业机械化生产需要。

3.2 提高种粮经济效益，提高农民种植积极性

一要适当提高粮价，提高种粮经济效益。过去20年，社会商品价格上升，农业生产资料、劳动力价格上涨2倍，但粮食价格基本维持不变。通过适当提高粮价，粮食生产有利润农民生产才有积极性。二要加大粮食种植补贴，粮食种植的单位面积补贴标准应高于平均生产成本，维护种粮者合理的收益，方能调动种粮农民的积极性。建议将广西的水稻种植补贴提高到4500～6000元/hm2水平，以补贴农民的种粮成本。三要因地制宜发展优势特色产业，提升农业效益。以市场为导向，推广适销对路的高产、优质、高效、安全、高附加值的农产品，形成区域化布局、集约化生产、规模化经营，提高农业效益。四要加大农民返乡农业创业扶持，形成利益联结机制，让更多农村劳动力就地就近就业，实现就业、耕作“两不误”。五要落实国家强农惠农政策，提高农民种粮积极性，补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体倾斜，按照“谁种补谁，多种多补”原则，提高新型农业经营主体和农民种粮的积极性。

3.3 提高农业机械化水平，以降低劳动强度，提高生产效率

深入实施主要农作物生产全程机械化推进行动。在水稻生产上，加大推进水稻生产全程机械化的支持力度，扶持创建全区水稻生产全程机械化示范县和示范基地，推进水稻生产育秧、插秧、烘干等环节机械化，不断提高水稻耕、种、收综合机械化率。在玉米生產上，加大适用机械开发与鉴定筛选，为山区、丘陵地区开发、鉴定适用机械，以提高玉米耕作、播种、收获机械化水平。

3.4 加强科技应用，通过科技提高生产效率提高经济效益

一是加强新品种、新技术应用示范推广，提高良种、良法应用比例，提高农业生产效率。二是加强农技推广体系建设，通过基层农技推广示范项目带动新品种、新方法、新模式和新技术应用。保证乡镇农技人员农技指导时间和精力，促进基层农技推广工作有效开展，遏制耕地撂荒。三是加强农村专业人才队伍建设，大力实施“头雁工程”、新型职业农民培育工程、农村青年人才孵化培育工程、“一人学一技”工程，通过办班讲学、基地领学、参观见学等多种培训形式，扶持培养一批乡土人才、农业职业经理人、经纪人等，提高农业从业人员技术水平。

3.5 完善土地流转机制，推进农业集约化、规模化生产

一是加快农村产权交易平台体系建设。加快建设农村产权交易中心，成立农村产权流转市场，建立完善的土地流转机制。二是完善政策服务促进土地流转。健全农村土地承包经营权流转服务体系，充分发挥交易流转、信息集散、抵押融资、监督规范四大基本功能，强化服务推动土地流转。三是建立合理的土地流转机制，通过探索多样化的流转形式，积极引导农民采取转包、托管、租赁、代耕代种等方式促进土地向规模经营户集中，推进农业生产实现集约化、规模化生产，促进农村生产资源有效配置，让土地资源得到优化利用。

3.6 大力培育新型经营主体，提高经营主体的竞争力

随着劳动力的转移，新型农业经营主体将会是农村经营主体。一是通过制定政策、激励措施，在政策、资金、项目、技术、信息、服务等方面给予倾斜扶持，通过引导、培育龙头企业、农民合作社、种养大户、家庭农场、能人能手等新型农业经营主体，让真正有意愿、有资金、有技术经营主体种植土地。二是通过人才培训、技术推广、信息交流方面的传、帮、带作用下对新型经营主体进行竞争力提升，促进新型经营主体对土地、资金、技术、劳动力等生产要素的有效配置，提高土地利用率和经济效益。通过新型经营主体培育和竞争力培养，解决“谁来种地、怎么种地”的问题，从根本解决耕地撂荒的问题。

3.7 加强农业生产服务体系建设，为农业生产提供支撑

农业科技服务体系为农业生产经营主体提供科技支撑，是农业生产经营主体保障经济效益，提高营运效率和增强整体竞争力的重要环节和制约因素。当前，政府可着重发展农产品流通、农业生产资料供应、农业机械化服务、信息咨询、教育培训等农业产前、产中、产后的社会化服务，形成完整的农业生产性服务产业链。使生产性服务业更有效地服务于农业生产的各个环节，提高农业生产效率，解决劳动力不足所导致的土地撂荒问题。

3.8 加强农村基础建设，发展农村经济以稳定农业人口

城乡差别是农民流入城市的一个重要原因，导致了农村人口空心化，耕地撂荒的现象必然大量发生。创造农民安居乐业的环境，让农户愿意留在村庄里，就增加了耕种土地的可能性，就破解了“谁来种地”的难题。一要结合“乡村振兴”国家战略和“美丽乡村”建设，进一步改善农村人居环境、教育环境。二要结合农村本地产品优势和土地资源特点，以市场需求为导向，实现产业合理布局，发展“一村一品、一镇一业”，做大做强优势农业产业，促进当地农村产业发展，增加就业岗位。

3.9 加强基础建设项目监督，杜绝工程对耕地、水利设施破坏

一是在源头上要做到合理规划。涉农建设项目立项应立足扎实的调查研究和科学的分析论证，提高项目决策的科学性、准确性，严格控制扰动范围，减少对水道、植被的破坏和土地扰动面积，合理规划项目建设中施工时序，做好预案。二是项目建设施工过程中，建设单位要严格落实耕地保护主体责任，切实抓好项目建设期水土保持工作，尽量避免对耕地、水利设施破坏。三是交通运输行政主管部门、水利行政主管部门和自然资源部门要进一步深化部门之间合作，要建立基础建设项目耕地保护监督管理联动机制，按照各自职责，加大事中事后监管力度，加强对在建涉农建设项目耕地保护方案落实情况的监督检查，对破坏耕地、水利设施的，要认真查处，情节严重构成犯罪的，应依法惩办，形成耕地保护监督管理合力，保障并实现基础建设与耕地保护和谐、永续发展。

3.10 加强撂荒地调查与动态监测，建立撂荒惩责机制

耕地撂荒关系国家粮食安全、国防安全，应加快耕地撂荒责任惩赏制度建立与完善。一是在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的框架下，制定撂荒认定标准与程序，探索制定撂荒耕地管理政策，建立健全撂荒地监管相关配套制度。二是建立耕地撂荒评估监测体系，通过建立农户调查与遥感影像解译结合的跟踪调查体系，为撂荒惩责提供依据。三是严格考核奖惩，在落实粮食安全“党政同责”政策下，建立土地撂荒责任迫究机制和督察制度， 通过强化组织领导，层层压实工作责任，落实专人负责，实施固定时段汇报通报和网格化管理制度，抓好抓实撂荒耕地整治工作，对工作重视不够、工作不力的将上报相关单位从严督办约谈，并严肃追责问责。对无正当理由撂荒耕地农户取消相关补贴，性质严重的可取消承包经营权。通过建立健全耕地撂荒整治长效机制，确保撂荒问题不反弹。

参考文献：

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[5]郭保，梁友.北海市城建用地价值百万元 农用耕地丢荒三百万亩[J].广西农村经济，1995 （2）：50- 51.

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[7]卢锋，杨业伟.中国农业劳动力占比变动因素估测：1990～2030年[J].中国人口科学，2012（4）：13- 24.